CC BY
65
ISSN 2541-8025
Том XV 5-2019
Проблемы экономики и юридической практики
8.5. ПРАВО ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ КАК СПОСОБ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ
Малая Татьяна Николаевна, кандидат юридических наук, доцент; доцент кафедры гражданского права и процесса Место работы: ФГБОУ ВО «Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарёва»
Аннотация: в статье рассматривается соотношение возможностей субъектов права оперативного управления и субъектов права собственности в отношении имущества, переданного в оперативное управление казенным предприятиям и учреждениям. Не основе анализа законодательства, практики его применения и доктринальных источников сделан вывод о том, что содержание права оперативного управления едино для всех его обладателей и включает в себя три правомочия: владение, пользование и распоряжение. Однако, объем правомочий и ответственности указанных лиц различен. Он зависит от субъектного состава обладателей права оперативного управления и от вида объектов, входящих в состав имущества, находящегося в оперативном управлении.
Ключевые слова: казенное предприятие, частное учреждение, казенное учреждение, бюджетное учреждение, автономное учреждение, право собственности, право оперативного управления.
Собственник, осуществляя свои правомочия может вступать как в обязательственные, так и вещно-правовые отношения, наделяя других участников гражданского оборота ограниченными вещными правами. Выбор конкретного вида ограниченного вещного права, а также способ наделения им зависит в значительной степени как от категории собственника, так и от оборотоспособности передаваемых объектов. Так, например, в настоящее время природные ресурсы не могут быть переданы ни на праве хозяйственного ведения, ни на праве оперативного управления, предполагающего наибольшую свободу действий обладателя указанных вещных прав по сравнению с объемом прав обладателей иных ограниченных вещных прав [4, с.10].
В советское время большинству юридических лиц имущество принадлежало на праве оперативного управления. Сложности выявления его правовой природы в то время в значительной степени были связаны с тем, что, хотя в регулировании таких отношений преобладали нормы административного права, но значительную роль играли нормы гражданского права. Это было обусловлено тем, что правовой режим имущества, переданного в оперативное, управление имел особенности в зависимости от вида имущества, но почти не зависел от субъектного состава его обладателей, т.к. согласно действовавшему в то время законодательству объем правомочий обладателя права оперативного управления зависел от вида имущественного фонда, к которому относилось конкретное имущество, закрепленное за государственным предприятием или учреждением.
Право оперативного управления до настоящего времени остается одним из самых востребованных способов осуществления права публичной собственности, хотя ряд исследователей рассматривают его лишь «в качестве технического приема, который служит осуществлению права собственности государства» [5, с.64]. Сегодня в круг субъектов права оперативного управления входят казенные предприятия и некоммерческие организации, создаваемые в форме учреждений. При этом границы их самостоятельности, пределы вмешательства собственника в их деятельность, равно, как и ответственность их друг перед другом и перед третьими лицами имеет существенные отличия, связанные не только с видом имущества, но и с субъектным составом участников, что вызывает сложности в определении содержания субъективного права оперативного управления.
Единственной коммерческой организацией, обладающей имуществом на праве оперативного управления, является казенное предприятие. Несмотря на то, что оно создано с целью извлечения прибыли, законодатель существенно ограничил его возможности по осуществлению всех правомочий, входящих в содержание этого субъективного права. Особенности установления такого режима предопределены целями их создания. Как правило, их создание вызвано необходимостью производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной, продукции, обеспечивающей безопасность государства. Их учреждение дополнительно может быть обусловлено потребностью ведения убыточной деятельности, которая в значительной мере зависит от дотирования со стороны собственника. Не случайно, учредителями казенных предприятий являются лишь публичные образования: Российская Федерация, её субъекты либо муниципальные образования.
Все сделки, совершаемые казенным предприятием, требуют согласия собственника, но способ получения согласия имеет разные варианты. Их права зачастую ограничены даже при принятии решений, связанных с реализацией производимой ими продукции, т.к. согласно статье 19 ФЗ «О государственных и муниципальных предприятиях», вся их деятельность «осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов», которая подлежит утверждению собственником. Учитывая данные обстоятельства, включая тот факт, что для осуществления своей деятельности таким организациям может быть передано имущество, приватизация которого запрещена, собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по его обязательствам. Она наступает, если для удовлетворения требований кредиторов у казенного предприятия нет достаточного имущества, либо, когда имеющееся у них имущество, не может быть передано в частную собственность.
Среди некоммерческих юридических лиц режим права оперативного управления в отношении принадлежащего им имущества установлен для учреждений. Как и казенное предприятие, все учреждения имеют специальную правоспособность. Это предполагает необходимость использования в полном объеме всего принадлежащего им имущества, но при этом использование имущества должно осуществляться строго по целевому назначению, которое определено, прежде всего, в
ПРАВО ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
КАК СПОСОБ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ
Малая Т. Н.
учредительных документах. Если у казенного предприятия или у учреждения по каким-либо причинам появилось излишнее имущество, учредитель вправе изъять его. Аналогичное право принадлежит ему и в том случае, когда оно не используется или использование не связано с его назначением. В то же время, в случае спора, в судебной практике учитывается, что право учредителя на изъятие носит ограниченный характер, выражающийся в том, что бремя доказывания права на изъятие возложено на собственника. Право учредителя на обоснованное изъятие не зависит от того, за счет каких средств это имущество было приобретено учреждением.
Иные правила установлены при определении свободы усмотрения при использовании имущества, находящегося в оперативном управлении, а также при определении пределов ответственности учредителя. Они будут отличаться в зависимости от формы права собственности и от типа учреждения. В частности, для частных учреждений пределы их самостоятельности определяет конкретный собственник в границах, установленных законом. Что касается публичных учреждений, то в настоящее время для Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований, предусмотрена возможность создавать учреждения трёх типов, предусматривающих разную степень свободы усмотрения по использованию имущества, и, особенно - по осуществлению правомочия распоряжения: казенные, бюджетные и автономные.
Наиболее значительный объем прав собственник сохраняет в отношении имущества, переданного в оперативное управление казенному учреждению. Это связано с тем, что в отличие от казенных предприятий и иных учреждений, казенное учреждение вправе заключать от своего имени только те сделки, которые необходимы для осуществления собственной деятельности в целях исполнения возложенных на них функций и лишь в пределах выделенных средств на их содержание. Ему запрещено участвовать в заемных обязательствах как в качестве заемщика (должника), так и в качестве займодавца (кредитора). Оно не имеет права приобретать ценные бумаги.
В связи с тем, что казенное учреждение создается для исполнения государственных функций, у него отсутствуют возможности приобретать имущество за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности. Даже в тех исключительных случаях, когда в его учредительном документе такое право предусмотрено, все доходы подлежат зачислению в бюджет, а обеспечение деятельности осуществляется на основании бюджетной сметы. Кроме того, в тех случаях, когда казенному учреждению предоставлено право осуществления приносящей доход деятельности, такая деятельность не может осуществляться на том рынке, в отношении которого оно наделено властными полномочиями. В целях защиты прав кредиторов, для сохранения устойчивости гражданского оборота, законодатель установил субсидиарную ответственность собственника и по обязательствам учреждения, дополнительно указав, что последнее, в отличие от казенного предприятия, отвечает только денежными средствами.
Что касается заключения такими учреждениями государственных (муниципальных) контрактов, когда на них возложены функции государственного (муниципального) заказчика, то они заключаются от имени публичного образования, а не от имени учреждения, а, следовательно, и ответственность по таким обязательствам несет публичное образование своей казной, а не теми денежными средствами, которые являются
составной частью имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения.
Наибольшим объемом прав среди учреждений в отношении имеющегося у него имущества, принадлежит автономному учреждению. Ему, равно, как и частному учреждению, предоставлено право распоряжаться всеми доходами, поступившими от приносящей доход деятельности, а также любым имуществом, которое приобретено за счет этих доходов. Бюджетное учреждение, в отличие от частного и автономного учреждения не может распоряжаться не только недвижимостью, полученной от учредителя, но и тем недвижимым имуществом, которое приобретено им на средства от собственной деятельности.
В отличие от частного, бюджетные и автономные учреждения имеют право по своему усмотрению распоряжаться той частью движимого имущества, переданного им собственником, которая при его передаче в оперативное управление не отнесена к особо ценному. Критерии и порядок отнесения имущества к особо ценному установлены Постановлением Правительства РФ №538 от 206 июля 2010года «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества». Они конкретизированы в иных нормативных правовых актах, принятых уполномоченными органами исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности.
Например, для образовательных и научных учреждений этот перечень определяется в соответствии с Приказом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 08.04.2019 № 410, а для учреждений жилищно-коммунального хозяйства - с Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 22 октября 2018 г. № 666/пр. Аналогичные акты приняты в отношении государственного и муниципального имущества, передаваемого в оперативное управление бюджетным и автономным учреждениям культуры, здравоохранения и др.
Несмотря на указанные различия в правовом режиме имущества, трудно согласиться с утверждением, что «в российском праве не существует права оперативного управления с «единым», общим для всех государственных и муниципальных учреждений набором правомочий», что «спецификой права оперативного управления является многообразие его содержания» [1, с.135]. Анализ п. 3 ст.214 ГК РФ, п.3 ст.215 ГК РФ, ст.296 ГК РФ позволяет утверждать, содержание права оперативного управления во всех случаях включает в себя три правомочия: владение, пользование и распоряжение. Различия в правовом режиме имущества учреждений в зависимости от их типа и от того, кто является его собственником, связаны с различием в объеме этих правомочий и способах их осуществления. По сути, такую же картину мы видим и при определении содержания права собственности. Все собственники имеют одинаковый набор правомочий, но способы и формы их осуществления, пределы возможностей субъектов имеют существенные отличия
Если посмотреть Концепцию развития гражданского законодательства, касающуюся вещных прав, то её разработчики в части определения содержания сохранили подход современного законодателя, указав, что «право оперативного управления следует определить как право владения, пользования и распоряжения имуществом собственника...», а объем ограничений «может зависеть от категории субъекта данного права и от вида объекта, на который данное право распро-
ISSN 2541-8025
Том XV 5-2019
Проблемы экономики и юридической практики
страняется» [2, с.99]. В этой связи нельзя обойти вниманием некорректное изложение п.2 ст. 102 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», из буквального толкования которого можно сделать вывод о том, что право на самостоятельное распоряжение отдельными объектами, приобретенными учреждениями не входит в содержание права оперативного управления.
Учитывая разный объем возможностей по распоряжению имуществом, находящимся в обладании учреждений, установлены различия в основаниях ответственности учредителя и в пределах ответственности учреждения по обязательствам перед третьими лицами. Кредиторы по обязательствам автономного учреждения могут обратить взыскание на любое принадлежащее ему имущество, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества, полученного от собственника или приобретенного за счет его средств. Кредиторы бюджетного учреждения менее защищены, т.к. у них отсутствует возможность обратить взыскание на любую недвижимость, независимо от того, за счет каких средств она приобретена.
Что касается учредителей бюджетных и автономных учреждений, то их можно привлечь к субсидиарной ответственности только по деликтным обязательствам, в которых потерпевшими выступают физические лица. Субсидиарная ответственность возникает только в том случае, когда у бюджетного или автономного учреждения нет имущества, на которое можно обратить взыскание. При этом важно отличать учредителя, каковым всегда является собственник, то есть соответствующее публичное образование, от органа государственной власти (органа местного самоуправления), выполняющего функции учредителя. К сожалению, в ряде случаев можно видеть смешение указанных лиц, когда под учредителем - собственником понимается орган, уполномоченный выступать от имени собственника имущества, переданного в оперативное управление [3, с.28-29].
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 80,17%.
Список литературы:
1. Кирилова Н.А. Право оперативного управления государственных и муниципальных учреждений. // Вестник Тюменского государственного университета.
2011. №3. С. 134-139
2. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации
/ Вступ. ст. А.Л.Маковского. М.:Статут, 2009,160 с.
3. Лозовская О.Л. Право оперативного управления учреждений.//Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. №6. С. 20-29.
4. Малая Т. Н Участие публичных образований в отношениях собственности по
законодательству Российской Федерации // Актуальные проблемы права собственности и иных вещных прав. Материалы международной научно-практической конференции. 21 февраля 2014 г. Алматы Казак университет!, 2014. С. 8 -12.
5. Муратова С.А., Смердина Ю.С. Право оперативного управления и хозяйственного ведения в системе ограниченных вещных прав //Вестник Московского университета МВД России. 2013. №11. С. 62-64.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Малой Т.Н. «Право оперативного управления как способ осуществления права собственности» Несмотря на то, что институт права оперативного управления имеет длительную историю, реформирование экономических отношений потребовало анализа действовавших в разное время правовых норм, определяющих правовой режим имущества, передаваемого другим лицам на ограниченных вещных правах. Об актуальности темы говорит также появление новых обладателей имущества на праве оперативного управления.
Малая Т.Н. отмечает, что выбор собственником конкретного вида ограниченного вещного права, а также способ наделения им зависит, в значительной степени, как от категории собственника, так и от оборотоспособности передаваемых объектов. В данной статье автор подробно рассматривает общие положения, характеризующие право оперативного управления, характерные для всех субъектов этого ограниченного вещного права, а также на особенности, осуществления собственником имущества своего права по определению пределов самостоятельности лиц в использовании имущества, переданного в оперативное управление.
Признавая ошибочными точки зрения на оперативное управление как на чисто технический прием законодателя, и о том, что оперативное управление не имеет единого содержания, Малая Т.Н. приводит обоснованные аргументы, подтверждающие ее вывод о том, что право оперативного управления являясь одним из способов осуществления права собственности, имеет единое содержание, характерное для всех его обладателей. Оно во всех случаях включает в себя три правомочия: владение, пользование и распоряжение, а различия в правовом режиме связаны с различием в объеме этих правомочий и способах их осуществления.
Анализируя права собственника имущества учреждений, она справедливо замечает, что в случае спора, в судебной практике учитывается, что его право на изъятие имущества из оперативного управления конкретного субъекта носит ограниченный характер, выражающийся в том, что бремя доказывания права на изъятие возложено на учредителя, а само право собственника на обоснованное изъятие не зависит от того, за счет каких средств это имущество было приобретено учреждением. Автор справедливо обращает внимание на необходимость разграничения личности учредителя казенного предприятия субъекта и публичного учреждения, и лица, осуществляющего функции учредителя.
Таким образом, содержание статьи основано на анализе законодательства, практики его применения и теоретических работ, касающихся определения сущности и содержания права оперативного управления. Рассмотренные автором проблемы носят актуальный характер, сделанные выводы аргументированы и обоснованы. Основные положения рецензируемой статьи представляются значимыми в теоретическом и практическом аспектах.
Изложенный автором материал раннее автором не публиковался, его оригинальность по системе «Антиплагиат» составляет 80,17%. С учетом отмеченного, считаю возможным рекомендовать статью Малой Т.Н. «Право оперативного управления как способ осуществления права собственности» к печати в рецензируемом научном журнале.
Рецензент
Зав. кафедрой гражданского права и процесса
ФГБОУ ВО «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева» канд. юрид. наук, доцент
Т.И. Нестерова
LAW OF OPERATIONAL MANAGEMENT AS A FORM OF IMPLEMENTATION OF PROPERTY LAW
Malaya Tatiana N., PhD in law, associate professor; the associate professor of civil law and process Work place: FSBEI of HE «Ogarev Mordovia State University»
tmalaya@mail. ru
Annotation: the article considers the relationship between the capabilities of subjects of law of operational management and subjects of property law in relation to property transferred to operational management of governmental enterprises and institutions. The author came to the conclusion that the content of the operational management right is the same for all its owners and includes three powers: possession, use and disposal. However, the scope of powers and responsibilities of these persons differs. It depends on the category of holders of the right of operational management and on the type of facilities included in the property under operational management.
Keywords: governmental enterprise, private institution, governmental institution, budget institution, autonomous institution, property law, law of operational management.
