CC BY
133УДК 347.2
А.И. Макушева
ПРАВО ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ВЕЩНЫХ ПРАВ
В статье рассмотрены правовые механизмы возникновения и прекращения права оперативного управления в системе вещных прав. Автором изучены и проанализированы основания права оперативного управления. В рамках данной статьи также проанализирована правовая природа сделки по передаче имущества собственником казенному предприятию с позиции вещного договора.
Ключевые слова: право оперативного управления, вещные права; учреждение; собственник; казенное предприятие, вещный договор, административный акт, опосредующей властное волеизъявление одностороннего характера, расщепленная собственность.
Право оперативного управления - особая разновидность вещных прав, неизвестная в других правовых системах. Это вещные права юридических лиц по хозяйственному и иному использованию имущества собственника в полной мере, разрешенной законом. Институт права оперативного управления был разработан в советский период гражданского права. Он был известен как разновидность ограниченного вещного права на государственное имущество, с целью обособления отдельных частей социалистической собственности, и закрепления за предприятием материальной базы для относительно самостоятельного хозяйствования.
Государство участвовало в экономике в основном через создаваемые предприятия. Необходимым имуществом предприятия наделялись из единого фонда государственной собственности. И при этом государственные предприятия не становились собственниками закрепленного имущества, равно как и государство не утрачивало прав собственности на переданное имущество. Для осуществления относительно самостоятельной деятельности предприятия получали комплекс прав и обязанностей в отношении государственного имущества.
Передача имущества из единого фонда государственной собственности применялась не только в отношении предприятий, но и в отношении общественных организаций, учреждений, а также профсоюзов, творческих союзов, добровольных обществ в спорте, культуре.
Таким образом, создавались юридически и имущественно самостоятельные субъекты. Правовой формой закрепления имущественной самостоятельности субъекта выступало право оперативного управления. Его содержание было определено Основами гражданского законодательства СССР (1961). Право оперативного управления включало правомочия владения, пользования и распоряжения, осуществляемые предприятиями и учреждениями, в установленных законом пределах, в соответствии с целями их деятельности, плановыми заданиями и назначением имущества. К правомочиям государства-собственника законом были отнесены: право определения целевого назначения материальных и финансовых ресурсов; право установления плановых заданий по производственно-хозяйственной деятельности, в процессе которой эти ресурсы используются; право распределения изготавливаемой продукции; право на изъятие имущества у предприятия и его перераспределение, в установленных случаях. В Российском гражданском праве институт права оперативного управления сохранился. Преемственность этого института можно проследить с первых законов о собственности СССР и РФСР, основ гражданского законодательства Союза ССР до современных положений в ГК РФ [1].
На праве оперативного управления закреплялось государственное и муниципальное имущество за казенными предприятиями и за учреждениями. Но в отличие от казенных предприятий, которые создавались лишь по решению государственных или муниципальных органов, учреждения, могли создаваться любым собственником. У казенного предприятия и у учреждения полномочия по пользованию и распоряжению имуществом собственника неодинаковы [10].
Правовой режим права оперативного управления, установленный для казенного предприятия практически остался неизменным с момента его введения в ГК РФ. Изменения в режиме права оперативного управления коснулись полномочий учреждения. В 2006 году был принят федеральный закон об ав-
© Макушева А.И., 2016.
Научный руководитель: Овчинникова Олеся Владимировна - кандидат юридических наук, доцент. Челябинский государственный университет, Россия.
тономных учреждениях, в 2010 году, в целях совершенствования правового положения государственных и муниципальных учреждений, 8 мая был принят федеральный закон № 83 (далее ФЗ № 83 [2]). В результате, правовой режим оперативного управления, закрепляемый за учреждением на имущество собственника, стал иным по сравнению с первоначальной конструкцией. Проанализируем содержание права оперативного управления и внесенные изменения. Право оперативного управления является одним из видов ограниченного вещного права. В ГК РФ нет дефиниции ни одного из видов вещного права. Право собственности, другие ограниченные вещные права раскрываются законодателем через триаду прав (владение, пользование, распоряжение) и обременений. Право оперативного управления, как разновидность ограниченного вещного права на имущество, может быть определено следующим образом. Оперативное управление - это федеральным законодательством распределенные полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, между собственником имущества и субъектом права ОУ. Это, прежде всего, означает, что объем правомочий в содержании права ОУ не может быть дополнено законодательством субъекта РФ, локальными актами муниципального образования и/или изменено на основании договора между собственником и субъектом права ОУ. Имущество любой формы собственности может быть закреплено на праве оперативного управления. Таким образом, собственником имущества, передаваемого и закрепляемого в режиме ОУ за учреждением, может быть любое правосубъектное лицо: физическое, юридическое, публичное образование. Для сравнения, право хозяйственного ведения устанавливается только на публичную собственность, и учредителем унитарного предприятия может быть только уполномоченный государственный или муниципальный орган. Действующее законодательство в его сегодняшнем состоянии, устанавливает два вида учреждений: публичные (государственные и муниципальные) и частные. Вид учреждения определяется формой собственности на имущество. Так, на основе публичной собственности, в зависимости от ее уровня могут создаваться либо федеральные государственные учреждения, либо государственные учреждения субъекта РФ, либо муниципальные учреждения. Учреждения, созданные физическими или юридическими лицами, законодательством отнесены к частным (негосударственным) и не имеют отличий, по виду права собственности на имущество.
То есть, учреждение, созданное по решению физического лица, является частным по правовому положению и, в том числе, по наименованию, и такое учреждение, ничем не отличается от другого частного учреждения, созданного по решению какого-либо юридического лица.
В соответствии с ФЗ №83 государственные и муниципальные учреждения (публичные) могут быть созданы в трех типах: казенные, бюджетные, автономные. Учреждения, созданные по решению частных лиц (частные учреждения) на типы не подразделяются. Казенное учреждение - это государственное или муниципальное учреждение, осуществляющее оказание государственных или муниципальных услуг, выполнение работ, а также, реализующее полномочия государственных или муниципальных органов, финансовое обеспечение деятельности, которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях реализации полномочий государственных или муниципальных органов в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Автономное учреждение это некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием в целях выполнения работ, оказания услуг, осуществления полномочий государственных или муниципальных органов в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Характеристику отличительных признаков по виду учреждений (публичные, частные) построить гораздо проще, чем определить разницу правового положения по типу учреждения (казенное, бюджетное или автономное). В характеристику особенностей типа учреждения нужно включить, во-первых, связь с соответствующей казной (полное, частичное финансирование); во-вторых, объемы заданий, выдаваемых собственником имущества учреждения; в-третьих, способы закрепления и реализации полномочий государственных, муниципальных органов; а также, объем прав по пользованию и распоряжению публичной собственностью. Исследуем отличия в режиме права оперативного управления государственных (муниципальных) учреждений разных типов. Возникновение права оперативного управления на государственное (муниципальное) имущество. Право оперативного управления возникает с момента передачи имущества от собственника субъекту права (п.1ст 299 ГК РФ). Для возникновения и легализации права оперативного управления требуется: составить передаточный акт, подтверждающий законность перехода права владения на имущество от собственника к субъекту права; сделать запись о принятии имущества на самостоятельный баланс учреждения, как юридического лица; вести самостоятельный баланс, в соответствии с требованиями законодательства о бухгалтерском учете и отчетности;
осуществить регистрацию права оперативного управления, по правилам государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом.
Передаточный акт нужен, прежде всего, для документирования факта перемещения имущества и/или перехода права владения от одного субъекта другому. Самостоятельный баланс учреждения является правовой формой имущественной обособленности юридического лица, элементом его правовой конструкции, как правосубъектной личности. Государственная регистрация права оперативного управления, юридически закрепляет право учреждения на чужое имущество и фиксирует факт обременения имущества публичной собственности правами учреждения. Содержание права оперативного управления у государственного (муниципального) учреждения.
Как любое вещное право, оперативное управление состоит из совокупности трех прав (владения, пользования, распоряжения) и двух обременений, тесно связанных с правами, таких как содержания имущества и несение риска случайной порчи, повреждения, утраты имущества. Право владения - это юридически обеспеченное право фактического обладания имуществом. Правами владения учреждение любого типа наделяется с момента принятия имущества от собственника (уполномоченного государственного или муниципального органа) по передаточному акту. С этого момента РФ, субъект РФ, муниципальное образование становится не владеющим собственником, а государственное или муниципальное учреждение приобретает статус титульного владельца публичной собственности. Государственные или муниципальные учреждения любого типа без исключения являются титульными владельцами прав на чужое имущество. Титулом является право оперативного управления. В этом правовом режиме передача имущества позволяет учредителю учреждения (собственнику имущества) при создании юридического лица сохранить право собственности на все переданное имущество.
Право пользования - это юридически обеспеченное право на эксплуатацию ценных свойств имущества и присвоение результатов, полученных в процессе эксплуатации, в форме плодов, продукции, доходов. В процессе осуществления уставной деятельности государственное или муниципальное учреждение любого типа эксплуатирует (использует) имущество собственника. Особенности права оперативного управления проявляются в ограничении правомочий пользования чужим имуществом [11].
Учреждения любого типа обязаны использовать государственное или муниципальное имущество по назначению, и осуществляют деятельность исключительно в соответствии с уставными целями и задачами. Контроль за использованием государственного или муниципального имущества по назначению, его сохранностью и эффективностью использования осуществляет собственник имущества.
Учреждение любого типа имеет право использовать государственное или муниципальное имущество для осуществления доходной деятельности.
Денежные доходы, полученные учреждением и имущество, приобретенное на доходы, от разрешенной деятельности, закрепляется на самостоятельном балансе учреждения. В соответствии с ГК РФ (п. 2 ст. 299) плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление. Это означает, что в данном случае, законодателем установлено правило, в силу которого, право присваивать все полученное в процессе деятельности учреждения принадлежит собственнику имущества. После внесенных в 2010г. изменений в гражданское законодательство, права пользования публичной собственностью зависят от типа учреждения. Отличия проявляются в праве использовать публичную собственность для осуществления деятельности приносящей доход и в юридической судьбе полученных доходов.
В целях совершенствования отечественного законодательства о вещном праве Проект федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предполагает внесение серьезных изменений. Основную цель этих изменений разработчики документов по совершенствованию законодательства о вещном праве видят в том, чтобы «создать логически непротиворечивую и стройную систему норм, посвященных вещным правам, начиная с элементарных понятий и заканчивая специальными узкими конструкциями, рассчитанную на самые разные сферы жизни». Самой серьезной проработке при этом подверглась система ограниченных вещных прав, что предполагает отказ от некоторых ныне предусмотренных законодательством вещных прав (например, права хозяйственного ведения) и введение в оборот новых, ранее не известных российскому законодательству вещных прав (узуфрукт, эмфитевзис, право вещной выдачи и др.).
Действующее гражданское законодательство называет право оперативного управления и право хозяйственного ведения среди иных вещных прав лиц, не являющихся собственниками имущества (ст. 216 ГК РФ). По сути своей, это ограниченные вещные права отдельных видов юридических лиц - несобвен-ников по хозяйственному и иному использованию имущества публичного собственника, характерные
для отечественного правопорядка. Категорию «право оперативного управления» предложил и научно обосновал академик А.В. Венедиктов [8].
С переходом к рыночной экономике круг возможных субъектов права оперативного управления существенно сузился, и данный правовой режим стал применяться в отношении имущества только отдельных видов юридических лиц - казенных предприятий и учреждений. Для других организаций - несобственников закрепленного за ними имущества - унитарных предприятий законодатель в начале 90-х гг. прошлого столетия ввел «новую», ранее неизвестную законодательству категорию - право полного хозяйственного ведения [4], затем трансформировавшееся в право хозяйственного ведения [3], которое предоставляло своим обладателям несколько больше возможностей (особенно распорядительных), нежели право оперативного управления. По сути, обладатель права полного хозяйственного ведения мог владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом собственника «по своему усмотрению», и единственным ограничением было лишь то, чтобы действия такого хозяйствующего субъекта не противоречили закону [6].
При этом оговаривается, что объем ограничений права оперативного управления может зависеть от категории субъекта данного права и от вида объекта, на который данное право распространяется. В соответствии со ст. 306 в предлагаемой редакции ГК РФ государственные или муниципальные предприятия, а также учреждения владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащим им имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества [5].
При этом в оперативное управление организации поступает: во-первых, имущество, закрепленное за предприятием или учреждением собственником (п. 1 ст. 120 ГК РФ); во-вторых, имущество, приобретенное за счет средств, выделенных собственником для его приобретения; в-третьих, имущество, полученное за счет разрешенной субъекту приносящей доходы деятельности; в-четвертых, имущество, полученное по иным основаниям, не противоречащим закону или уставу предприятия или учреждения. В оперативное управления предприятия или учреждения поступают также плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося у него в оперативном управлении, а также имущество, приобретенное предприятием или учреждением по договору или иным основаниям. Доходы, полученные учреждением за счет разрешенной ему приносящей доходы деятельности, как и ранее, должны будут учитываться на отдельном балансе. Если согласно действующему законодательству субъектами права оперативного управления могут быть либо казенные предприятия (федеральные, субъектов Российской Федерации и муниципальные), либо учреждения (государственные, муниципальные, частные), то в соответствии с предлагаемыми изменениями в ГК РФ круг субъектов данного вещного права станет несколько шире. Это будут все без исключения государственные и муниципальные предприятия и все учреждения. Хотя, надо заметить, что в Концепции предлагалось оставить субъектами права оперативного управления только государственные или муниципальные юридические лица, ибо ее разработчики изначально полагали, что характер права оперативного управления делает данное право не вполне пригодным для частных учреждений, для которых более удобной представлялась модель права собственности
[9].
Тем не менее, в Проекте субъектами права оперативного управления по-прежнему названы все учреждения, в том числе частные. Предприятие или учреждение, будучи субъектом права оперативного управления, осуществляет в отношении закрепленного за ним собственником имущества правомочия владения, пользования и распоряжения. Если в отношении осуществления правомочий владения и пользования каких-либо особых указаний ГК РФ не предлагает, то распорядительные возможности субъекта права оперативного управления законодателем оговариваются прямо. Так, в частности, для предприятия или учреждения законодательно устанавливается запрет продавать принадлежащее ему на праве оперативного управления недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника [7].
Как и по действующему законодательству, собственник имущества сохраняет за собой право изъять у казенного предприятия или учреждения (за исключением автономного) имущество, которое им не используется или используется не по назначению. Однако, сначала, установив, что предприятие или учреждение имущество не использует или использует его не по назначению, собственник должен будет предупредить предприятие или учреждение о возможности изъятия у него этого имущества и предоставить разумный срок для устранения соответствующего нарушения. И только в том случае, если предприятие или учреждение не устранит недостатки, послужившие основанием для соответствующего предупреждения, собственник имущества может принять решение об его изъятии. Вышеизложенное позволяет заключить, что сохраняемый законодателем режим права оперативного управления в свете совершенствования гражданского законодательства не претерпевает значительных изменений. По сути, в будущем
варианте данный правовой режим имущества призван выполнять все те функции, которые в соответствии с действующим законодательством реализуют два института - право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Тем самым, сохранением в системе ограниченных вещных прав только права оперативного управления решается поставленная разработчиками документов по совершенствованию гражданского законодательства задача устранить дуализм прав на управление имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности.
Современное состояние гражданского законодательства не позволяет четко построить концепцию вещно-правового режима имущества, определить позицию законодателя по вопросу по объему правомочий субъекта права оперативного управления. Сегодня право оперативного управления можно представить в качестве гибкого инструмента, применение которого зависит от формы собственности на имущество, закрепляемого на праве оперативного управления, от типа юридического лица (коммерческая, некоммерческая организация), от вида некоммерческой организации, и, наконец, от типа государственной или муниципальной некоммерческой организации.
Библиографический список
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (ред. от 27.12.2015).
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 (действующая редакция, 2016).
3. О предприятиях и предпринимательской деятельности: закон РСФСР от 25 декабря 1990 года № 445-I, ст. 3 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1990. - Порядка 30. - Ст. 418.
4. О собственности в СССР: закон СССР от 6 марта 1990 года, с. 24 // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - Вып. 11. - С. 164.
5. О внесении изменений в первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: проект Федерального закона № 47538-6. - URL: http: // www.pravo.ru.
6. Ахмеджанова З.А. Вещное право: учебник. - М.: Статут, 2011.
7. Вороненкова В. Гражданская правосубъектность военных организаций и правовые основы функционирования ведомственных систем юридических лиц. - М.: Издательство Национального института бизнеса, 2007.
8. Венедиктов А. В. Избранные труды по гражданскому праву: в 2 т. - Т. 2. - М.: Статут, 2014.
9. Петров Д. в. право хозяйственного ведения и право оперативного управления. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2012.
10.Скловский К. И. Собственность в гражданском праве. - М.: Дело, 2012.
11.Щенникова Л. В. Вещное право. - М.: Юристъ, 2016.
МАКУШЕВА АЛЬБИНА ИГОРЕВНА - магистрант, Челябинский государственный университет, Россия.
