CC BY
53УДК 342.7
Синицына Валерия Андреевна Уральский государственный юридический университет им. В.Ф. Яковлева
Институт права и предпринимательства Россия, Екатеринбург sinitsina-lera@mail.ru Sinitsyna Valeria Ural State Law University them. V.F. Yakovlev Institute Law and Business Russia, Ekaterinburg
ПРАВО НА ОХРАНУ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ Аннотация: в статье исследуются вопросы самостоятельности субъективного права на охрану объектов культурного наследия. Тезис обосновывается раскрытием нормативного регулирования данного права с позиции Конституции РФ, Градостроительного кодекса РФ и Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ». Также автором раскрываются гарантии реализации данного права и приводятся сведения о правах и обязанностях участников отношений в указанной области. Отдельно исследуется вопрос о юридической защите права на охрану объектов культурного наследия. Автор приходит к выводу о том, что судебная практика по исследуемой теме не отличается единообразием.
Ключевые слова: объект культурного наследия, субъективное право, гарантии права, судебная защита, активное пользование объектом культурного наследия.
RIGHT TO PROTECT CULTURAL HERITAGE OBJECTS
Annotation: the article examines the issues of the independence of the subjective right to protect cultural heritage objects. The thesis is substantiated by disclosing the normative regulation of this right from the standpoint of the Constitution of the Russian Federation, the Urban Planning Code of the Russian Federation and the Federal Law «On cultural heritage sites (historical and cultural monuments) of the peoples of the Russian Federation». Also, the author discloses the guarantees for the implementation of this right and provides information on the rights and obligations of the parties to relations in this area. The issue of legal protection of the right to protect cultural heritage objects is investigated separately. The author comes to the conclusion that the judicial practice on the studied topic is not uniform. Key words: object of cultural heritage, subjective right, guarantees of law, judicial protection, active use of the object of cultural heritage.
Действительность существования субъективного права требует наличия законодательного регулирования, возможности его юридической (прежде всего судебной) защиты и существования положительной правоприменительной практики, подтверждающей его ценность [1, с. 25].
Вследствие этого вопрос о самостоятельности тех или иных прав достаточно активно обсуждается специалистами различных отраслей права. Ведутся дискуссии и исследования по вопросам самостоятельности права на доступ к сети Интернет [2, с. 80-82], права на защиту персональных данных [3, с. 143-154], права на достойный уровень жизни или достойное существование и многих других [4].
Очевидно, что появление и потенциальное признание новых прав человека и гражданина обусловлено активными изменениями и появлением новых общественных отношений. Подобное утверждение справедливо и для области градостроительного права.
В настоящий момент проводится изучение концепции права на город или на благоприятную городскую среду [5], а также исследуются иные права, существующие в сфере градостроительства - право на участие в принятии градостроительных решений, право на территории общего пользования в контексте права общего пользования и т. п. В рамках настоящей статьи хотелось бы рассмотреть вопрос о существовании субъективного права на охрану объектов культурного наследия [6].
Потенциал существования данного права обусловлен содержанием пункта 10 статьи 2 Градостроительного кодекса РФ, фиксирующего принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия.
Помимо указанного положения данное право регулируется также следующими нормативными правовыми актами:
1) Конституцией РФ. Частью 2 статьи 44 основного закона предусматривается, что каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
2) Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» (далее -Федеральный закон № 73-ФЗ). В соответствии со статьей 7 указанного акта, данное право включает в себя:
1. Право на сохранность объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа РФ;
2. Право на доступ к объектам культурного наследия;
3. Право на получение информации об объектах культурного наследия, территории объектов культурного наследия, зонах охраны объектов культурного наследия, защитной зоне объектов культурного наследия в пределах данных, содержащихся в едином государственном реестре объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ.
372
При этом нормативное закрепление права требует не просто декларативной фиксации юридической конструкции, но и провозглашения определенных гарантий реализации субъективного права.
Гарантии права на охрану объектов культурного наследия проявляются в следующем.
Во-первых, в существовании института государственной охраны объектов культурного наследия, под которым понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами власти мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда (статья 6 Федерального закона № 73-ФЗ). Соответственно, государство гарантирует осуществление мероприятий, направленных на обеспечение сохранности объектов культурного наследия.
Во-вторых, в провозглашении соответствующих целей доступа к объектам культурного наследия - не только реализация права граждан на доступ к культурным ценностям, популяризация объектов культурного наследия, но и их использование при осуществлении научной, культурно-просветительной, образовательной, туристской, экскурсионной и (или) религиозной деятельности (часть 2 статьи 47.4 Федерального закона № 73-Ф3).
В-третьих, в существовании единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ (статья 15 Федерального закона № 73-ФЗ) с возможностью получения сведений, содержащихся в нем, в электронном виде при помощи обращения к соответствующей информационной системе с использованием сети Интернет (часть 9 статьи 20 Федерального закона № 73-Ф3), а также получения в органах охраны объектов культурного наследия выписок из него (статья 26 Федерального закона № 73-Ф3).
При этом содержательной составляющей субъективного права являются не только гарантии его реализации, но и права и обязанности, которыми обладают участники соответствующих отношений.
На органах власти соответствующих уровней в рамках права на охрану объектов культурного наследия лежат, в частности, следующие обязанности:
1) Осуществление мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия - осуществление государственного учета объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, проведение историко-культурной экспертизы, разработка, согласование и утверждение проектов зон охраны объектов культурного наследия и т. п. (статья 33 Федерального закона № 73-Ф3);
2) Обеспечение доступа объектов культурного наследия для любых граждан и установление условий доступа к ним (статья 47.4 Федерального закона № 73-ФЗ)
3) Обеспечение условий доступности объектов культурного наследия для инвалидов (пункт 34.1 части 1 статьи 9, пункт 12.1 статьи 9.2, пункт 3.1 статьи 9.3 Федерального закона № 73-ФЗ);
4) Формирование и ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ (статья 20 Федерального закона № 73-ФЗ);
5) Участие в мероприятиях по сохранению объектов культурного наследия - выдача разрешений на проведение соответствующих работ, согласование проектной документации на проведение работ и т. п. (статья 45 Федерального закона № 73-ФЗ).
Непосредственными обладателями права на охрану объектов культурного наследия выступают следующие лица:
1) Граждане РФ - им предоставлен полный комплекс структурных
элементов данного права - право на сохранность объектов культурного
374
наследия, право на доступ к объектам культурного наследия и право на получение информации об объектах культурного наследия;
2) Иностранные граждане и лица без гражданства - данным субъектам предоставлены только права на доступ к объектам культурного наследия и на получение информации о таких объектах.
Данным лицам, исходя из ранее упомянутых элементов права на охрану объектов культурного наследия, Федеральным законом № 73-ФЗ предоставлены следующие правомочия [7, с. 15-16]:
1) Право на собственные активные действия - например, направлять в региональный орган охраны объектов культурного наследия заявления о включении объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, в реестр с приложением сведений о местонахождении объекта и его историко-культурной ценности (часть 2 статьи 16.1), получать в органах охраны объектов культурного наследия выписки из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ (часть 1 статьи 26);
2) Право требования соответствующего поведения от обязанного лица -например, требовать предоставления доступа к объекту культурного наследия с учетом установленных условий доступа (часть 4 статьи 47.4);
3) Право притязания - например, обжаловать в суде решения органов охраны объектов культурного наследия, принятые на основании заключений историко-культурной экспертизы (часть 3 статьи 32).
Между тем, не стоит отрицать взаимный характер прав и обязанностей упомянутых субъектов. Так, органы власти наделены, например, правом принимать решения о включении объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ или об отказе во включении объекта в указанный реестр (пункт 11 части 1 статьи 9, пункт 12 статьи 9.2 Федерального закона № 73-ФЗ). При этом
375
определение данного положения как права, на наш взгляд, не отрицает специфику публичных полномочий органов власти, соединяющих в себе правообязанностный компонент.
Обладатели права на охрану объектов культурного наследия обязаны, в частности, заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (часть 3 статьи 44 Конституции РФ), соблюдать требования к внешнему виду и поведению, находясь в границах территорий объектов культурного наследия религиозного назначения (часть 5 статьи 47.4 Федерального закона № 73-ФЗ) и т. п.
Объектом права на охрану объектов культурного наследия выступают не только такие объекты непосредственно, т. е. объекты недвижимого имущества и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры) (статья 3 Федерального закона № 73-ФЗ), но и возможность беспрепятственного взаимодействия с ними, а также возможность участвовать в процессах формирования перечня исторического наследия и его сохранения.
Осмысление данного положения представляется весьма актуальными в настоящее время. Ценность объектов культурного наследия заключается в том, что объекты, традиционно относимые к данной категории, формируют патетический образ населенного пункта, а в некоторых случаях и всего государства. Такие сооружения являются привлекательными точками для
туризма и составляют предмет гордости местного сообщества материальным воплощением архитектурного творчества ушедших эпох.
С другой стороны, как отмечают некоторые исследователи, объектом культурного наследия в настоящее время может стать совершенно любой объект - это обусловлено как процедурой наделения объекта соответствующим статусом, когда объектом культурного наследия может стать даже здание, построенное по типовому проекту [8], так и тем, что жители могут желать придания подобного статуса объектам, не расцениваемым в качестве значимых органами власти и застройщиками. Пример последнему - конфликт, возникший в г. Владимир относительно кафе «Блинчики», построенного в 1970-х гг. и снесенного в 2014 году в целях возведения на его месте церкви в честь празднования 800-летия Владимиро-Суздальской епархии вопреки просьбам жителей сохранить место, с которым у большинства горожан связаны приятные воспоминания [1, с. 273].
Между тем, помимо проблематики признания тех или иных объектов в качестве объектов культурного наследия весьма затруднительным в разрешении остается вопрос юридической защиты соответствующего права.
Проиллюстрируем ряд проблем следующими примерами.
1) Передача Исаакиевского собора. 30 декабря 2016 года Комитетом имущественных отношений Санкт-Петербурга было принято распоряжение «Об использовании объекта недвижимости по адресу: Санкт-Петербург, Исаакиевская площадь, д. 4, литера А» [9], согласно которому начались подготовительные мероприятия по передаче объекта, более известного как Исаакиевский собор, в безвозмездное пользование религиозной организации «Русская Православная Церковь (Московский Патриархат)» на срок 49 лет.
Орган власти руководствовался положениями Федерального закона от
30.11.2010 № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества
религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной
377
собственности» (далее - Федеральный закон № 327-ФЗ), допускающего переход прав на публичное имущество в собственность или безвозмездное пользование религиозной организации.
Однако такое решение вызвало массу недовольств. В частности, некоторые граждане предприняли попытку оспорить указанный акт в порядке административного судопроизводства, но получили отказ в принятии заявления по причине того, что оспариваемое распоряжение является лишь решением о подготовке предложений о включении соответствующего имущества в план передачи религиозной организации и не влечет непосредственную передачу религиозной организации имущества религиозного назначения.
Столкнувшись с невозможностью защиты права, предусмотренного частью 2 статьи 44 Конституции РФ, а также невозможностью реализации права на судебную защиту в контексте части 3 статьи 9 Федерального закона № 327-ФЗ, согласно которой физические и юридические лица, которые полагают, что их права нарушены в связи с передачей религиозной организации имущества религиозного назначения, вправе обратиться в суд за защитой своих прав, данные граждане обратились в Конституционный Суд РФ [10].
Конституционный Суд РФ признал жалобу не подлежащей рассмотрению в порядке конституционного судопроизводства и еще раз подчеркнул, что распоряжение, принятое Комитетом имущественных отношений Санкт-Петербурга, не может подменять собой решение о передаче соответствующего имущества и само по себе не порождает каких-либо юридически значимых последствий, вследствие чего оно, по сути, не может быть обжаловано в суде.
Однако судья Данилов Ю. М. в особом мнении изложил свое несогласие с подобным решением и указал, что суды, отказывая гражданам в принятии соответствующих заявлений, фактически лишили их права на судебную защиту их права на участие в культурной жизни и пользование учреждениями
культуры, на доступ к культурным ценностям.
К тому же он обратил внимание на то, что основанием для рассмотрения вопроса о передаче религиозной организации государственного или муниципального имущества религиозного назначения, т. е. единственным обязательным поводом для принятия какого бы то ни было акта не только о передаче, но и о подготовке к таковой, является заявление религиозной организации, представленное в письменной форме уполномоченному органу после согласования с вышестоящим руководящим органом религиозной организации. Между тем, в ситуации с потенциальной передачей Исаакиевского собора такое заявление отсутствовало в принципе.
Также стоит обратить внимание на то, что в соответствии с частью 7 статьи 5 Федерального закона № 327-ФЗ, в трехдневный срок со дня завершения выполнения мероприятий по высвобождению имущества, предусмотренных планом передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения, уполномоченный орган должен принять решение о передаче религиозной организации имущества религиозного назначения и направить в Росреестр заявление о государственной регистрации прекращения права хозяйственного ведения или оперативного управления на такое имущество с приложением к этому заявлению указанного решения.
Какие выводы можно сделать относительно данного кейса? Передача Исаакиевского собора, несмотря на решительную позицию властей, все же не состоялась. Формально это было обосновано тем, что соответствующее распоряжение предусматривало реализацию мероприятий по передаче Исаакиевского собора в течение 24 месяцев со дня его издания, но только после получения соответствующего заявления от религиозной организации, которое по итогу так и не поступило [11]. Однако очевидным, хоть и не признанным публично, стал мотив общественного резонанса, сопряженного с протестами жителей против такого решения [12].
С юридической точки зрения нарушение права на охрану объектов культурного наследия в данной ситуации состояло в том, что общество явно желало сохранения светского статуса памятника. При этом, если бы судебные органы не отказали заявителям в рассмотрении обращений, ими мог быть исследован вопрос о неправомерности принятия распоряжения ввиду отсутствия заявления религиозной организации о передаче ей имущества религиозного назначения, которое должно инициировать подобную процедуру.
Также, исходя из положений части 7 статьи 5 Федерального закона № 327-ФЗ, успешная реализация соответствующего плана должна закончиться принятием решения о передаче объекта религиозной организации. В связи с этим логично поставить вопрос о том, необходимо ли дожидаться самого акта передачи, если осуществляемые мероприятия являются элементами единого процесса такой передачи.
По нашему мнению также не препятствует обращению за защитой права на охрану объектов культурного наследия и положение, согласно которому религиозная организация, получающая соответствующий объект, принимает на себя требования к условиям доступа к нему граждан (часть 1 статьи 5 Федерального закона № 327-ФЗ), поскольку это не является гарантией того, что подобные требования не могут быть изменены в последующем (часть 4 статьи 47.4 Федерального закона № 73-ФЗ).
2) Существенные пренебрежения требованиями сохранности объектов культурного наследия. Если в ранее рассмотренном кейсе факт нарушения права на охрану объектов культурного наследия не очевиден на первый взгляд, то в некоторых других случаях, когда пренебрежение требованиями обеспечения сохранности объектов культурного наследия носило очевидный характер, суды вставали на сторону заявителей, оспаривающих решения органов власти.
В частности, не было признано уточнением границ территории парка, обусловленным новыми результатами историко-архитектурных и архивных исследований, которые отсутствовали при утверждении первоначальных границ, значительное уменьшение территории объекта культурного наследия, произведенное посредством исключения ряда земельных участков и чугунной ограды, возведенной вдоль северной части памятника ландшафтной архитектуры, поскольку акт органов власти Нижегородской области, утвердивший соответствующие изменения, привел к фактической утрате государственной охраны такой территории [13].
Аналогично суды поддержали заявителей и в ситуации, когда органы власти г. Санкт-Петербурга при утверждении документации по планировке территории не учли, что для соответствующей местности установлены защитные зоны объектов культурного наследия регионального значения архитектурных ансамблей «Больница Ольгинского приюта для детей и женщин В. Б. Перовской с садом» и «Дом профессора Кайгородова Д. Н. со службами и зелеными насаждениями» [14].
Однако стоит заключить, что основной массив общественного недовольства, связанный с нарушением права на охрану объектов культурного наследия, либо остается в плоскости общественной дискуссии, либо ограничивается протестными акциями. Подобное обстоятельство обусловлено различными причинами от незнания юридических тонкостей участия в судебных разбирательствах до гражданской пассивности в вопросах сохранения исторической среды и, на наш взгляд, требует самостоятельного рассмотрения в рамках отдельного исследования.
3) Активное пользование объектом культурного наследия. В сентябре 2021 года Куйбышевским районным судом г. Санкт-Петербурга было рассмотрено весьма интересное дело. В нем заявитель обратился с иском к
Комитету по благоустройству Санкт-Петербурга о признании незаконным и отмене решения о сносе зеленных насаждений - порубочного билета [15].
В обоснование своих требований он указал, что субъектом, которому выдан указанный документ, производится вырубка деревьев старше 50 лет, которые расположены на территории, которая полностью входит в объединенную зону охраны объектов культурного наследия. При этом оспариваемый порубочный билет нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку он проживает рядом и является активным пользователем объекта культурного наследия.
Суд удовлетворил требования заявителя со ссылкой на то, что из выданного застройщику порубочного билета невозможно было установить, какие именно деревья он имел право вырубить, поскольку в документе отсутствовали сведения, позволяющие идентифицировать каждое зеленое насаждение на местности, в том числе местоположение (на схеме), уникальный идентификационный номер (при его наличии).
Почему данное решение представляет интерес в контексте заявленной темы? Суд пришел к выводу о том, что принятый Комитетом по благоустройству Санкт-Петербурга акт нарушил права заявителя на благоприятные условия жизнедеятельности человека (в контексте права на благоприятную окружающую среду (статья 42 Конституции РФ). При этом открытыми остались следующие вопросы:
1. Нарушил ли подобный документ право на охрану объектов культурного наследия? Ведь сам административный истец утверждал, что он является «активным пользователем объекта культурного наследия» и акцентировал внимание на том, что уничтожение зеленых насаждений на территории зоны охраны таких объектов приведет к нарушению не только права на благоприятную окружающую среду, но и права на сохранение культурного наследия.
Очевидно, что суд устранился от анализа возможного нарушения последнего, вследствие чего возникает следующий вопрос.
2. Подлежали ли удовлетворению требования заявителя в том случае, если бы порубочный билет соответствовал предъявляемым к нему законом требованиям? На наш взгляд, в этом случае суд не встал бы на сторону гражданина. Это обусловлено тем, что в такой ситуации возник бы конфликт между правом заявителя и полномочием органа власти, которое реализовывалось им в соответствии с требованиями нормативных правовых актов.
Вследствие этого заключим, что формулировка «активный пользователь объекта культурного наследия» еще ждет своего повсеместного использования в судебной практике, которой могут быть выработаны важные подходы по вопросу защиты права на охрану объектов культурного наследия.
Вывод. Право на охрану объектов культурного наследия является самостоятельным субъективным правом. Оно регулируется законодательно, имеет соответствующие гарантии реализации, участники отношений в данной области наделены рядом прав и обязанностей.
При этом данное право подлежит судебной защите. Наряду с имеющимися примерами, смежными с исследуемым вопросом являются дела о признании того или иного объекта объектом культурного наследия, что соответствует содержательному компоненту данного права о возможности граждан участвовать в процессах формирования перечня исторического наследия и его сохранения, а также дела о неисполнении органами власти или иными лицами, отвечающими за сохранность объектов культурного наследия, обязанностей по проведению работ по сохранению таких объектов.
Вследствие этого право на охрану объектов культурного наследия требует дальнейшего глубокого исследования.
Список литературы:
1. Медведев И. Р. Разрешение городских конфликтов. - М.: Инфотропик Медиа. 2017. 372 с.
2. Талапина Э. В. Право на информацию в свете теории субъективного публичного права // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 6 (115). С. 70-83.
3. Варламова Н. В. Цифровые права - новое поколение прав человека? (окончание) // Труды Института государства и права РАН. 2019. № 5. С. 141167.
4. Михайлова И. А. Право на достойное существование в системе субъективных прав российских граждан // Юридический вестник Самарского университета. 2020. № 1. С. 123-129.
5. Карташов А. С. Право на город как конституционное право // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 4. С. 73-80.
6. Винницкий А. В. Право общего пользования в системе субъективных публичных прав // Административное и муниципальное право. 2018. № 12. С. 116.
7. Янович М. В. Конституционное право на доступ к объектам культурного наследия в Российской Федерации: автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. Архангельск. 2016. 26 с.
8. Артамонов С. Г. О критериях принадлежности к объектам культурного наследия (культурно-исторический аспект и правовое решение) / С. Г. Артамонов, Ю. М. Бердюгина, Ю. Ю. Курашов. - Екатеринбург: ООО «Вебстер». 2018. 112 с.
9. Распоряжение Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от 30.12.2016 № 160-р «Об использовании объекта недвижимости по адресу: Санкт-Петербург, Исаакиевская площадь, д. 4, литера А» // СПС «КонсультантПлюс».
10. Определение Конституционного Суда РФ от 18.07.2017 № 1447-О «По жалобе граждан Вишневского Бориса Лазаревича и Шапчица Павла Анатольевича на нарушение их конституционных прав частью 3 статьи 9 Федерального закона «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» // СПС «КонсультантПлюс».
11. Распоряжение о передаче Исаакиевского собора РПЦ утратило силу [Электронный ресурс] // URL: https://www.dp.ru/a/2019/01/10/Rasporjazhenie_o_peredache_I (дата обращения: 17.12.2021).
12. Отказ передать Исаакий РПЦ объяснили акциями протеста в Петербурге [Электронный ресурс] // URL: https://www.dp.rU/a/2019/03/29/0tkaz_peredat_Isaakij_RP (дата обращения: 17.12.2021).
13. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 03.02.2016 № 9-АПГ15-21 // СПС «КонсультантПлюс».
14. Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 05.09.2018 № 78-КГ18-40 // СПС «КонсультантПлюс».
15. Решение Куйбышевского районного суда г. Санкт-Петербурга от 24.09.2021 по делу № 2а-2270/2021 // Куйбышевский районный суд г. Санкт-Петербурга [Электронный ресурс] // URL: http://kbs.spb.sudrf.ru/ (дата обращения: 17.12.2021).
