CC BY
222
Трофимова Г. А.
5.4. ПРАВО НА НЕОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СТРАНЫ
Трофимова Галина Анатольевна, старший
преподаватель
Место работы: Российская академия правосудия, Восточно-Сибирский филиал
Аннотация: В статье рассматриваются вопросы,
касающиеся пределов неприкосновенности высшего должностного лица государства и возможности привлечения его к ответственности.
Неприкосновенность Президента РФ довольно часто воспринимается как неответственность. Однако в силу принципа равенства всех граждан перед законом и судом, а также принципа ответственности за нарушение норм права любое лицо должно нести ответственность за совершенное им противоправное деяние. Нет смысла говорить о правовом государстве, если для кого-то из граждан сделано исключение. Несовершенство конституционного и законодательного регулирование вопроса о неприкосновенности вызывает потребность в его доктринальном разрешении.
Посредством анализа возможностей привлечения высшего должностного лица государства к ответственности автор данной статьи попытался определить, на какие виды ответственности распространяется президентский иммунитет, какие существуют на сегодняшний день пробелы и коллизии в конституционном определении оснований ответственности высшего должностного лица государства, и предложил свое видение пределов неприкосновенности и, соответственно,
ответственности Президента РФ, в частности, определив, что Конституцией РФ допускается привлечение высшего должностного лица к ответственности за ряд конституционных правонарушений.
Таким образом, в ходе проведенного исследования одного из элементов правового статуса главы государства -ответственности через призму наличия
неприкосновенности был дан вариант решения проблемы неответственности высшего должностного лица государства и созданы предпосылки для внесения соответствующих изменений в конституционное законодательство, в том числе в Основной закон страны, с целью четкого определения условий и оснований для привлечения Президента РФ к ответственности за допущенные правонарушения.
Ключевые слова: неприкосновенность,
неприкосновенность Президента РФ, конституционно-правовая ответственность Президента РФ, гражданско-правовая ответственность Президента РФ, уголовная ответственность Президента РФ, лишение иммунитета, отрешение от должности, основания конституционно-правовой
ответственности, процедура отрешения от должности, право на неответственность.
THE RIGHT TO NOT RESPONSIBLE OF THE HIGHEST OFFICIAL OF THE COUNTRY
Trofimova G. A., senior teacher
Place of employment: the East Siberian branch of the Russian Academy of Justice
Annotation: In article the questions concerning limits of inviolability of the highest official of the state and possibility of involvement of him to responsibility are considered.
Immunity of the Russian President is quite often perceived as not responsibility. However owing to the principle of equality of all citizens before the law and court, and also the principle of responsibility for violation of rules of law any person has to bear responsibility for the illegal act made by it. There is no sense to speak about the constitutional state if for someone from citizens the exception is made. Imperfection constitutional and legislative regulation of a question of inviolability causes need for its doctrinal permission.
By means of the analysis of opportunities of involvement of the highest official of the state to responsibility the author of this article tried to define, on what types of responsibility presidential immunity what gaps and collisions in the constitutional definition of bases of responsibility of the highest official of the state exist today extends, and offered the vision of limits of inviolability and, respectively, responsibility of the Russian President, in particular, having defined that the Constitution of the Russian Federation allows involvement of the highest official to responsibility for a number of the constitutional offenses.
Thus, during the conducted research of one of elements of legal status of the head of state - responsibility through a prism of existence of inviolability was given option of a solution of the problem of not responsibility of the highest official of the state and prerequisites for introduction of corresponding changes in the constitutional legislation, including in the Country constitution, for the purpose of accurate definition of conditions and the bases for involvement of the Russian President to responsibility for the allowed offenses are created.
Keywords: integrity, inviolability of the President of the Russian Federation, constitutional responsibility President of the Russian Federation, the civil responsibility of the President of the Russian Federation, the criminal responsibility of the President of the Russian Federation, deprivation of immunity, removal from office, the Foundation of constitutional responsibility, the procedure of the dismissal, the right to not responsible.
Глава государства в монархических странах с их сложившимся укладом является лицом неответственным. Однако республиканская форма правления с выборным главой государства и подконтрольным управлением им страной предполагает возможность применения к нему мер ответственности, как минимум, за нарушение Основного закона страны.
Глава российского государства обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции РФ). Однако влечет ли эта дополнительная гарантия его деятельности еще и неответственность высшего должностного лица страны? И в каких пределах? Отвечает ли Президент РФ, в частности, за нарушение норм конституционного права, то есть является ли субъектом конституционной ответственности? Влияет ли неприкосновенность на ответственность за нарушение норм иных отраслей права?
Конституционно-правой статус субъекта
конституционно-правовых отношений (за исключением народа, нации) состоит из трех основных взаимосвязанных компонентов - прав, обязанностей и ответственности.
Конституционно-правовая ответственность
наступает в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения субъектом права своих конституционных обязанностей либо же злоупотребления конституционными правами. При наличии соответствующего основания (конституционного правонарушения) мерой конституционной
ответственности становится ограничение или лишение статусных полномочий субъекта, а в случае совершения тяжкого правонарушения лишение самого конституционного статуса.
В качестве варианта правовосстановительной ответственности и как ущемление репутации субъекта конституционного правонарушения признается установление высшим органом конституционного контроля нормативных актов Президента РФ не соответствующими Конституции РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).
Отрешение Президента РФ от должности (лишение статуса) в качестве меры конституционно-правовой ответственности проводится в результате совершения соответствующим лицом деяний, не совместимых с занятием данной должности (ч. 1 ст. 93 Конституции РФ). Ими, в частности, являются:
1) совершение государственной измены;
2) совершение иного тяжкого преступления.
А отрешение допускается после выдвижения соответствующего обвинения, подтвержденного в установленном Конституцией РФ порядке.
Указанные основания имеют узкий характер и не раз подвергались в научной литературе нареканиям1. С точки зрения доказательственной части выдвигаемых против Президента РФ обвинений также можно заметить существенный пробел в ст. 93 Конституции РФ.
Так, основанием для отрешения Президента РФ от должности является совершение деяний, подпадающих под признаки государственной измены или же тяжкого преступления. Но ведь наличие соответствующих признаков Верховный Суд РФ может подтвердить только на основании каких-то фактов, документов, которые могут быть получены в результате расследования. А кто должен его проводить? По всей вероятности, или субъект, выдвигающий обвинение, или иной орган, выполняющий эту функцию по поручению Государственной Думы, либо же тот правоохранительный орган из системы действующих, который призван осуществлять расследования по делам данной категории.
В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ»2 деятельность Президента РФ не входит в предмет расследования парламента.
Такое указание непосредственно сделано в самом законе (п. 1 ч. 2 ст. 4).
Не предусмотрено ни Конституцией РФ, ни федеральным законодательством и особого органа для расследования преступлений, совершаемых высшими должностными лицами государства.
Уголовно-процессуальным кодексом РФ3 сделаны изъятия из общих правил проведения расследования в отношении лиц, обладающих неприкосновенностью (глава 53 УПК РФ). Но среди перечисленных субъектов (ст. 447 УПК РФ) не назван Президент РФ, что, с одной стороны, является правовым пробелом, с другой же, наличие главы государства в имеющемся перечне субъектов также бы не решило проблему. Во-первых, Президент РФ является защищенным конституционным иммунитетом от какого-либо преследования. Во-вторых, исполнительные органы власти, к которым относятся и органы предварительного расследования, в частности, Следственный комитет РФ, находятся в прямом подчинении у Президента РФ4.
Таким образом, подтверждение факта наличия в действиях главы государства признаков одного из указанных преступлений маловероятно.
К тому же указанное в ст. 93 Конституции РФ основание для отрешения от должности Президента РФ искажено и коллизией норм: в соответствии с Уголовным кодексом РФ, в отличие от Конституции РФ, государственная измена относится к числу особо тяжких, а не тяжких преступлений (ч. 5 ст. 15 и ст. 275 УК РФ).
Но все же можно отметить, что с позиции Конституции РФ, не смотря на наличие у главы государства неприкосновенности, допустимо применение к нему санкций конституционно-правовой ответственности.
В целом же относительно оснований конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица допущено ряд пробелов:
1) государственная измена в Конституции РФ названа как тяжкое, а не особо тяжкое преступление;
2) в ст. 275 УК РФ отсутствует закрытый перечень
действий (бездействия), подпадающих под понятие «государственная измена», а это необходимо в виду многозначного толкования описательных
формулировок;
3) пропущено в качестве основания для отрешения от должности при логической системе градации правонарушений совершение лицом иных, кроме государственной измены, особо тяжких преступлений;
4) не названы как несовместимые с президентской должностью также преступления средней и небольшой тяжести;
5) не обеспечено мерами ответственности совершение высшим должностным лицом страны такого правонарушения как присвоение властных полномочий (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ);
1 См.: Рунец С. В. Ответственность главы государства (Россия и зарубежный опыт). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8; Марино И. Отрешение Президента РФ от должности: разработки, концепции, позиции участников Конституционного совещания 1993 г. // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5. С. 51; Кондрашев А. А. Отрешение от должности Президента Российской Федерации // Государство и право. 2012. № 9. С. 7.
2 См.: СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7.
3 См.: Федеральный закон от 18 декабря 2001 года № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52. (Ч. 1). Ст. 4921.
4 Так согласно Федеральному закону от 28 декабря 2010 года
№ 403-Ф3 «О Следственном комитете РФ» Президент РФ осуществляет руководство деятельностью Следственного комитета РФ, утверждает Положение о Следственном комитете
РФ (ч. 3 ст. 1), он же назначает и освобождает от должности Председателя Следственного комитета РФ, иных должностных лиц данного органа (ст. 13-15). См.: СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15 и др.
6) не признаны в качестве конституционных правонарушений такие действия, нарушающие нормы как Конституции РФ, так и иного конституционного законодательства, которые повлекли массовое причинение вреда гражданам;
7) не определено в качестве основания
ответственности неисполнение (ненадлежащее
исполнение) Президентом РФ своих полномочий и злоупотребление имеющимися правами;
8) не обеспечено мерами репрессивного характера принятие актов, не соответствующих Конституции РФ.
Таким образом, основания привлечения Президента РФ к ответственности сведены к двум разновидностям:
1) к тем, которые связаны с совершением
Президентом РФ деяний, главным образом, уголовного характера, что определены в качестве повода для его отрешения от должности; но привлечь к ответственности в данном случае мешает
громоздкая и практически неприменимая на практике процедура (ст. 93 Конституции РФ);
2) к тем, которые связаны с принятием главой
государства не соответствующих Конституции РФ нормативных актов (на основе ч. 2 ст. 125 Конституции РФ); привлечь Президента РФ к ответственности здесь не дает система участия главы государства в формировании органа конституционного контроля (ч. 1 ст. 128 Конституции РФ).
Вследствие чего нужно констатировать факт сужения практической возможности применения мер конституционно-правовой ответственности к главе государства. Исключение, пожалуй, составляет право граждан не подтвердить на очередных выборах мандат доверия к соответствующему должностному лицу, что, правда, маловероятно в силу сложившегося в народе стереотипа всегда поддерживать не того представителя власти, который действует на основе конституционных норм и установленного в стране правопорядка, а того, кто является наиболее сильной (самоуверенной) личностью; да и по ныне действующей Конституции РФ право на выражение недоверия можно использовать лишь раз в шесть лет (ч. 1 ст. 81 Конституции РФ).
Следует, однако, обратить внимание и на то
обстоятельство, что конституционно-правовая ответственность главы государства является необходимым условием привлечения его к уголовной, а также к иной юридической ответственности5. Непосредственному применению санкций при наличии правонарушения мешает формула
неприкосновенности, установленная Конституцией РФ.
Согласно Большой юридической энциклопедии, неприкосновенность означает наличие особого правового статуса для определенных категорий
должностных лиц, исключающее привлечение к
ответственности6. В данном случае, как
представляется, имеется в виду возможность привлечения к общепринятым видам ответственности - уголовной, гражданско-правовой и
административной.
В частности, конституционное закрепление неприкосновенности Президента РФ, как отмечает М. В. Баглай, можно истолковать как иммунитет в
отношении гражданских исков, хотя этот иммунитет
5 См.: Рунец С. В. Указ. соч. М., 2008. С. 7.
6 См.: Большая юридическая энциклопедия. М., 2005. С. 343.
нигде не закреплен7. Правда, ученый отмечает и то обстоятельство, что это не перечеркивает конституционного права граждан на судебное обжалование действий Президента РФ8. Таким образом, единственным относительно реальным средством защиты от неправомерных действий главы государства в России является обжалование его решений в судебном порядке. Но какой судья отважится признать действия высшего должностного лица государства неправомерными?
То есть практически ответственность главы государства в случае совершения им какого-либо правонарушения, а не только конституционного деликта, почти устранена. Только лишение президентского статуса влечет отмену особого положения субъекта9.
В результате исследователи, анализируя правовое положение Президента РФ, приходят к однозначному выводу: «Институт ответственности главы государства в России в сравнении с зарубежными аналогами и потребностями построения правового государства... представляется несовершенным в части как
оснований и режима ответственности, так и ее
- 10
юридических последствий» .
И это является существенным пробелом, так как ответственность главы государства органически вытекает из принципа разделения властей, является своеобразным противовесом президентской власти, которая в постсоциалистических государствах нуждается в сильных сдерживающих началах1 . Кроме того, ответственность высшего должностного лица государства не должна исключаться хотя бы потому, что иначе будет нивелирован принцип равенства граждан перед законом и судом.
Никем не оспаривается тот факт, что в случае совершения правонарушения лицо, виновное в содеянном, подвергается мерам ответственности. И тогда возникает вопрос, почему субъект, обладающий самыми большими полномочиями, ошибка которого в действиях может повлечь наиболее тяжкие и даже необратимые последствия, притом массового характера, должен быть неответственным лицом, пользоваться неприкосновенностью от любой юрисдикции?
В целях обеспечения ответственности как элемента конституционно-правового статуса Президента РФ следует:
1) изменить объем основания, за которое глава государства может быть отрешен от должности, путем признания в качестве деяний, не совместимых с должностью Президента РФ, совершение им не только тяжкого, но и особо тяжкого преступления (или вообще любого преступления);
2) воспользоваться, в частности, опытом США относительно определения понятия «государственная
7 См.: Баглай М. В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия / М. В. Баглай. М., 2008. С. 28.
8 См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 23.
9 В данном случае не берем в расчет нормы Федерального закона от 12 февраля 2001 года № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», предполагающему алогичную конструкцию продолжения иммунитета для «должностного лица» с отсутствующей должностью. См.: СПС «КонсультантПлюс».
10 Рунец С. В. Указ. соч. С. 8.
11 См.: Рунец С. В. Указ. соч. С. 7.
измена», и подразумевать под этим преступным деянием с включением всех его признаков в текст Конституции РФ ведение войны против государства или присоединение к врагам государства, оказания им помощи и услуг12, а также совершение иных действий, определенных федеральным законом;
3) установить в ст. 275 УК РФ закрытый перечень действий (бездействия), образующих состав государственной измены;
4) ввести в качестве основания для отрешения от должности Президента РФ присвоение главой государства властных полномочий другого органа власти или незаконное расформирование органа государственной власти;
5) изменить порядок назначения судей Конституционного Суда РФ, сделав этот орган максимально независимым от должностных лиц и органов власти, в отношении которых он принимает решения;
6) предусмотреть наличие конституционной ответственности за совершение ряда конституционных деликтов, выражающихся не только в совершении деяний, не совместимых с должностью главы государства, но и в связи с неисполнением (ненадлежащим исполнением) закрепленных за ним обязанностей, злоупотреблением имеющимися правами;
7) ограничить иммунитет Президента РФ особым порядком снятия иммунитета (на основании судебного решения Верховного Суда РФ) при привлечении к ответственности в случае совершения главой государства административных и гражданско-правовых деликтов;
8) ввести временное отстранение Президента РФ от должности в связи с выдвинутым обвинением в совершении им уголовного преступления; временное отстранение должно продолжаться вплоть до принятия решения о виновности или невиновности данного должностного лица либо прекращения производства по делу при наличии оснований, общих для любого гражданина, обвиняемого в совершении преступления;
9) исключить иммунитет в отношении совершения главой государства конституционных правонарушений посредством установления в Конституции РФ четких пределов неприкосновенности Президента РФ.
С помощью этих мер будет учтен как правовой статус Президента РФ, так и обеспечены реальные возможности по привлечению главы государства к ответственности в случае совершения им преступлений или иного характера деяний, нарушающих нормы права. При изменении порядка формирования Конституционного Суда РФ можно будет наделить его правом принимать решения о наличии в действиях должностных лиц, в том числе Президента РФ, состава конституционного деликта, как это предлагается рядом авторов1 .
Список литературы:
1. Авдеенкова М. П. Основание конституционно-правовой ответственности и общая характеристика ее субъектов // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2004. № 4.
2. Баглай М. В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия / М. В. Баглай. М.: Норма, 2008.
3. Большая юридическая энциклопедия. М.: Издательство Эксмо, 2005.
4. Кондрашев А. А. Отрешение от должности Президента Российской Федерации // Государство и право. 2012. № 9.
5. Марино И. Отрешение Президента РФ от должности: разработки, концепции, позиции участников Конституционного совещания 1993 г. // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5.
6. Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран: Учебное пособие: М.: Аспект Пресс, 2001.
7. Рунец С. В. Ответственность главы государства (Россия и зарубежный опыт). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
Reference list:
1. Avdeenkova M. P. Base constitutional responsibility and general characteristics of its subjects // “Black holes» in the Russian legislation. 2004. Number 4.
2. Baglay M. V. Presidents of the Russian Federation and the United States of America. Role in the election procedure, the authority / M. V. Baglai. Moscow: Norma, 2008.
3. Most legal encyclopedia. Publisher Penguin Books, 2005.
4. Kondrashov A. A. Removal from office of President of the Russian Federation // State and Law. 2012. Number 9.
5. Marino I. Removal from office of President of Russian Federation: development concept, the position of members of the Constitutional Council in 1993 // constitutional and municipal law. 2010. Number 5.
6. Pronkin S. V., Petrunina O. E. State management of foreign countries: Texbook: Moscow: Aspect Press, 2001.
7. Runets S. V. Responsibility Head of State (Russian and foreign experience). Author. dis. . cand. jurid. sciences. Moscow, 2008.
12 См.: Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран: Учебное пособие. М., 2001. С. 131-132.
13 См., в частности: Авдеенкова М. П. Основание конституционно-правовой ответственности и общая характеристика ее субъектов // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2004. № 4. С. 111; Кондрашев А. А. Указ. соч. С. 12.
