CC BY
3
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2023. Т. 64. № 5
экологическое и земельное право
Научная статья УДК 349.6
н. м. Заславская*
право на экологическую информацию в условиях цифровизации
Аннотация. В статье рассматривается правовое значение экологической информации в цифровом обществе, исследуется такая ее характеристика, как достоверность. Именно это качество информации о состоянии окружающей среды закреплено в Конституции Российской Федерации. Отмечается, что достоверная информация о состоянии окружающей среды представляет собой информацию, которая в одно и тоже время и подлинная (объективная, неискаженная, точная), и достаточная (не чрезмерная, но и не фрагментарная и не выборочная), и актуальная (своевременная), непредубежденно собранная и проанализированная компетентным субъектом. Также анализируется и определение термина «информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация)», включенное в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в 2021 г. Делается вывод о том, что легальное определение рассматриваемого термина не позволяет отграничить экологическую информацию от всей иной. Право на экологическую информацию анализируется применительно к современной системе информационного обеспечения государственного экологического управления. Обосновывается необходимость установления режима транспарентности информации о состоянии окружающей среды. Предлагается разработка и внедрение информационного механизма в сфере охраны окружающей среды — система информационных мер воздействия (взаимосвязанные правовые средства, опосредующие процессы сбора, аккумулирования, анализа, хранения, предоставления и использования достоверной экологической информации) на поведение людей в целях обеспечения охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности человека и других объектов.
Ключевые слова: информация о состоянии окружающей среды, экологическая информация, право на экологическую информацию, информационное обеспечение, государственное экологическое управление.
* Надежда Михайловна Заславская — кандидат юридических наук, доцент; доцент кафедры экологического и земельного права, юридический факультет, МГУ имени М.В. Ломоносова (Москва, Россия); zaslavskava-n@vandex.rii
© Заславская Н. М., 2023. [МШИ!
Для цитирования: Заславская Н. М. Право на экологическую информацию в условиях цифровизации // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2023. № 5. С. 72-89.
001: 10.55959/М^Ш130-0113-11-64-5-5
Право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды предусмотрено Конституцией Российской Федерации (далее — Конституция РФ, Основной закон). Согласно ст. 42 каждый имеет право на: 1) благоприятную окружающую среду, 2) достоверную информацию о ее состоянии и 3) возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу человека экологическим правонарушением. Эти права являются высшей ценностью, их соблюдение и защита является обязанностью государства (ст. 2), они действуют непосредственно и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ).
Проведенный С. А. Боголюбовым анализ хода реализации экологических положений, содержащихся в Конституции РФ, в связи с ее двадцатилетием позволил ему прийти к выводу о том, что размышления над экологическими аспектами Конституции проходили различные стадии и этапы: «в первое десятилетие после ее принятия рассматривались цели и нормы, уяснялись и обсуждались ее предписания, их роль в формировании природоохранного и природоресурсного права и законодательства. Второе десятилетие посвящалось в основном исследованию экологических прав граждан и юридических лиц (меньше — обязанностей), соотношению публичных и частных интересов, направлений и механизмов экологической политики»1.
Третье десятилетие — период цифровизации, когда технологии проникают во все сферы общественной жизни, в том числе и в правовую. В этот период исследователи предлагают конституционные права, связанные с информацией именовать цифровыми. К таким предлагают относить «и универсальное конституционное право на свободу информации, и «детализирующие» его информационные права, и «традиционные права на определенные виды и способы оборота информации». Связано это с тем, что эти права представляют собой «конкретизацию универсальных прав человека, гарантированных международным правом и конституциями государств, — применительно к потребностям человека и
1 Боголюбов С. А. Реализация экологических положений Конституции Российской Федерации // Право: журн. ВШЭ. 2013. № 4. С. 5.
гражданина в обществе, основанном на информации»2. Логично, что информация в таком обществе, с одной стороны, приобретает особое системообразующее значение, а с другой — по этим же причинам к информации, в том числе в ее легальном понимании, теперь относят неограниченное количество сведений.
Характерной чертой этого периода в экологической сфере является и изменение подходов к роли права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды в системе прав: если в «доцифровой» период основное «теоретическое и практическое значение регулирования права граждан на экологическую усматривали в том, что реализация данного права человеком и гражданином служит необходимым средством достижения ряда целей: обеспечения права на благоприятную окружающую среду, участия в процедурах подготовки и принятия экологически значимых решений, защиты экологических прав и др.»3, то в условиях цифровизации основное внимание направлено «на опережающую обязанность органов власти по распространению информации» и «установление правового режима транспарентности информации, под которым понимается нормативно-правовое обеспечение открытости и доступности социально значимой информации, позволяющее реализовать участие граждан, институтов гражданского общества и бизнес-структур в государственном управлении и контроле публичной деятельности»4.
Как известно, право как один из наиболее эффективных регуляторов общественных отношений или упорядочивает уже существующие общественные отношения, или формирует правовую базу, действуя с опережением с целью направить развитие общественных отношений по определенной траектории. Период цифровизации ставит перед правом необходимость совместить названные традиционные подходы. Общественные цифровые отношения складываются в отсутствие правового регулирования и продолжают быстро развиваться и дальше. В связи с чем перед правом одновременно стоит задача выработать подходы к регулированию как уже сложившихся общественных отношений, так и действовать на опережение. Пока праву это не удается — в настоящее время технологический прогресс и развитие информационных технологий формирует существующую повестку дня.
2 Зорькин В. Д. Право в цифровом мире // Российская газета. 2018. 29 мая.
3 Бринчук М. М. Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 2007. С. 176.
4 Талапина Э. В. Модернизация государственного управления в информационном обществе: информационно-правовое исследование: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2015. С. 5.
Обозначенные в научных исследованиях тенденции развития общественных отношений подтверждаются изменениями законодательства. Так, в 2021 г. в ФЗ «Об охране окружающей среды» была введена5 норма (4.3), которая, несмотря на название «информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация), преимущественно определяет порядок предоставления такой информации органами государственной власти, ее размещения в открытом доступе, обновления, а также закрепляет общедоступный характер экологической информации6. В этот же период ФЗ «Об охране окружающей среды» был дополнен легальным определением термина «информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация)»7.
Предложенное определение, особенно в совокупности с легальным пониманием термина «окружающая среда», позволяет отнести к информации о состоянии окружающей среды абсолютно любую информацию. Не вносит ясности в понимание экологической информации и перечисление составляющих такой информации в ст. 4.3 названного Федерального закона, так как данный перечень не является исчерпывающим, и соответственно, отделить экологическую информацию от иной информации при помощи предложенного определения также не представляется возможным.
Как писала М. И. Васильева в отношении доктринальных определений экологической информации, они менялись в зависимости от того, к какой сфере науки относился их автор, а «юридическое понятие экологической информации должно исходить из общих понятий и отражать специфику своего предмета — права и экологии. Однако специфика экологии такова, что сейчас уже нет, наверное, области науки или человеческой деятельности без
5 Федеральный закон от 9 марта 2021 г. № 39-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 11. Ст. 1704.
6 Обязанность предоставления экологической информации органами публичной власти закреплена рядом нормативных правовых актов. Например, ст. 17 Федерального закона «О гидрометеорологической службе» определяет условия предоставления пользователям (потребителям) информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении и информационной продукции. Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 113-Ф3 «О гидрометеорологической службе». С посл. изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 11 июня 2021 г. № 170-ФЗ // Там же. 1998. № 30. Ст. 3609; 2021. № 24 (ч. 1). Ст. 4188.
7 Информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация) — сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления об окружающей среде, в том числе о ретроспективном, текущем и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении, происходящих в ней процессах и явлениях, а также о воздействии на окружающую среду осуществляемой и планируемой хозяйственной и иной деятельности, о проводимых и планируемых мероприятиях в области охраны окружающей среды (ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды).
специального экологического раздела, поскольку экология, возникшая в XIX в. как наука о связи объектов живой природы со средой своего обитания, в наше время превращается в метанауку, в общеметодологический подход, в часть миропонимания, и вычленить из информационных потоков экологическую информацию столь же непросто, как и отделить экологию от всех других наук и сфер жизнедеятельности»8.
Бесспорность суждения о присутствии экологии во всех сферах жизни, сложность отделения «экологии от всех других наук» и экологической информации от всей иной информации тем не менее не являются достаточными обоснованиями для того, чтобы такое деление не производить в законодательстве. Неопредление содержания названных понятий, неустановление четких критериев и требований в совокупности с постоянным увеличением количества информации, отнесением всей информации к экологической, трансформацией права каждого на получение такой информации в опережающую обязанность уполномоченных лиц по ее предоставлению не будут способствовать реализации даже действующих правовых предписаний, воплощению предусмотренных правил поведения в правовые отношения, не говоря уже о том, что это делает невозможным перспективное развитие законодательства в цифровом контексте.
Следует отметить, что в действующем законодательстве также отсутствует определенность в части такой характеристики информации о состоянии окружающей среды, как достоверность, право на получение которой предусмотрено Конституцией РФ. Следует отметить, что термин «достоверная информация» употребляется в Конституции РФ исключительно по отношению к информации о состоянии окружающей среды. Приведенное в ст. 29 Основного закона право свободного поиска, получения, передачи, производства и распространения информации не определяет каких-либо требований, которым должна отвечать такая информация.
Несмотря на то, что в Конституции РФ термин «достоверная информация» употребляется только применительно к информации о состоянии окружающей среды, в иных актах рассматриваемый термин используется более широко. Так, например, закреплено, что достоверность предоставляемой информации относится к принципам правового регулирования отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации (ст. 3 ФЗ «Об информации, инфор-
8 Васильева М. И. Эколого-информационные правоотношения: объект, субъекты, принципы // Законодательство и экономика. 2009. № 9-10. С. 35-45; 51-56.
мационных технологиях и о защите информации»9). Статья 8 ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»10 предоставляет пользователям информации право получать достоверную информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Однако ни содержание критерия достоверности информации, ни соотношение с иными характеристиками информации11 в действующем законодательстве не содержатся.
Этимология слова «достоверный» указывает на то, что, согласно лингвистическим источникам, оно заимствовано из старославянского, где образовано от греческого axiopistos, где axio — «достойный», pistos — «верный»: «досто» имеет значение «достаточно, довольно»12. В словаре Ожегова отмечено, что значение слова «достоверный» и «достоверно» производно от значения входящих в него частей: значение первой части — «высоко» и «весьма», второй — «соответствующий истине, правильный, точный» и «уверенное утверждение, действительно»13. В. Даль слова «верный» и «верно», составляющие основу понятия «достоверность», понимает как «неложный, правдивый, точный, истинный, подлинный», а «достоверный» — как соответствующий действительности наибольшим образом14. То есть сама конструкция рассматриваемого термина подразумевает, что о достоверности речь идет при максимальном приближении к истине.
Категория «достоверность» подробно исследовалась в философии, где рассматривалась с разных точек зрения: как категория объективная (например, с точки зрения науки) и субъективная (например, с точки зрения религии); воспринимаемая непосредственно (основана на созерцании, собственном восприятии,
9 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (с посл. изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 30 декабря 2021 г. № 441-ФЗ) // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448; 2022. № 1 (ч. 1). Ст. 10.
10 Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (с посл. изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 30 апреля 2021 г. № 117-ФЗ) // Там же. 2009. № 7. Ст. 776; 2021. № 18. Ст. 3061.
11 В некоторых нормативных актах вместе с достоверностью речь идет и о своевременности информации (ст. 3 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»), и о ее объективности, а также о безопасности (п. 24 Стратегии развития информационного общества в России на 2017—2030 годы).
12 URL: www.lexicography.online/etymology (дата обращения: 01.03.2023).
13 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1994. С. 71, 173.
14 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. М., 2002. Т. 1. С. 332.
собственном переживании) или опосредованно (получена с помощью мышления или из какого-либо иного источника информации)15. Большинство исследователей сходятся во мнении, что достоверность — это характеристика знания как обоснованного, доказательного, бесспорного, истинного, исключающего всякое сомнение или форма существования истины, обоснованной каким-либо способом16.
С точки зрения правовой науки в условиях цифрового или информационного общества особую значимость приобретает закрепление легального определения «достоверной информации» и правовое обеспечение качественных характеристик достоверной информации. В «обществе, основанном на информации», обязательность достоверности информации является одним из ключевых факторов эффективности правового регулирования. Учитывая, что в современном обществе большая часть информации воспринимается опосредовано, не менее важное значение имеет установление требований и к источнику информации. В части экологической информации эти требования могут различаться применительно к статистической и стратегической информации.
Статистическая информация о состоянии окружающей среды, о ее «ретроспективном и текущем состоянии» достоверна только в том случае, если основана на событиях и явлениях, произошедших и происходящих в действительности. Сбор такой информации осуществляется разными способами, в отношении большого количества объектов и многими субъектами, по целому ряду показателей. Полученные данные как в разрозненном, так и аккумулированном виде представляют ценность только если они одновременно подлинные (объективные, неискаженные, точные), достаточные (не чрезмерные, но и не фрагментарные и не выборочные) и актуальные (своевременные).
Стратегическая экологическая информация, т. е. информация о «прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении», может являться достоверной, если она основана на достоверной статистической информации и источник выработки такой информации компетентен и принимает решения беспристрастно, руководствуюсь внутренними убеждениями, основанными на знаниях, умениях и опыте.
15 См.: Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. Н. М. Прохоров. М.; СПб., 2000. С. 373; Философский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 183; Краткая философская энциклопедия. М., 1994. С. 143.
16 См.: Словарь современного русского литературного языка: В 20 т. М., 2003. Т. 4. С. 423; Большой толковый словарь русского языка. СПб., 1998. С. 279; Советский энциклопедический словарь. М., 1981.
Как отмечается в научной литературе, информация о состоянии окружающей среды в России «зачастую искажается. Причиной этому служит и намеренное искажение информации о состоянии окружающей среды государственными органами, преследующими определенные цели, и погрешности, возникающие при использовании неисправного либо устаревшего оборудования в процессе исследовательской деятельности»17.
Преодоление описанной ситуации возможно в том случае, если организационно-правовые основы реализации конституционного права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды будут исходить из следующего.
Достоверная информация о состоянии окружающей среды — это информация, которая в одно и тоже время и подлинная (объективная, неискаженная, точная), и достаточная (не чрезмерная, но и не фрагментарная и не выборочная), и актуальная (своевременная), непредубежденно собранная и проанализированная компетентным субъектом.
Указание в законодательстве на то, что информация может быть «достоверной и своевременной», «полной, актуальной и достоверной», «объективной, достоверной, безопасной», говорит о том, что законодатель допускает, что достоверная информация может быть не своевременной, не полной, не актуальной, не объективной, не безопасной. Подобный подход представляется совершенно не верным — информация не может считаться достоверной, если она не отвечает, в том числе, названным требованиям (своевременная, полная, актуальная, объективная, безопасная). Указанные характеристики информации соотносятся с категорией «достоверности» как общее и частное и, соответственно, не могут перечисляться в одном ряду через запятую или союз «и». При этом стоит отметить, что нельзя считать достоверной ту информацию, которая не является актуальной, так как предоставление заведомо устаревшей информации не несет в себе никакой пользы для получателя такой информации и приводит к ошибочным выводам и принятию неверных, зачастую «опасных», «вредных» решений.
В части представления, например, технической информации критерии представления такой информации, которая будет соответствовать указанным требованиям, выработать значительно проще, чем критерии представления «гуманитарной» или оце-
17 Гончаров В. В., Соколова Д. О., Щеголев И. Б. Конституционное право граждан России на достоверную информацию о состоянии окружающей среды: современные проблемы реализации и защиты // Экологическое право. 2020. № 6. С. 26-29.
ночной информации. В современном мире, когда наличествует переизбыток информации, для специалистов наиболее ценной становится первичная информация, обладающая всеми вышеуказанными критериями, по сравнению с информацией, которая является результатом чьего-то субъективного анализа. В тоже время, общество, в значительной своей части воспринимает информацию, которая уже собрана, проанализирована и передается как вывод, результат сбора, сортировки и анализа первичной информации. Необходимо понимать, что такая информация всегда будет субъективной и зависеть от субъекта, который анализировал первичную информацию и делала выводы. При этом проанализированная первичная информация уже с большой долей вероятности не будет отвечать критерию достоверности.
Не менее важным является и возможность проверки полученных данных на их достоверность, т. е. вся собираемая и распространяемая информация должна содержать «маркеры», которые позволяли бы установить время ее получения, место, лицо и используемое оборудование (при его применении) по сбору данной информации. В случае, если получаемая информация прошла какую-либо обработку, то необходимо точно получить сведения о используемых критериях, методах при обработки такой информации, субъектах, проводивших анализ информации и данные о их квалификации. Весь массив проходящей информации вне зависимости от стадии ее обработки должен содержать сведения, позволяющие установить всю цепочку движения информации от начала ее получения (сбора) и до последней стадии ее обработки. Весь описанный алгоритм работы с информацией должен быть нормативно закреплен. Несмотря на это, в настоящее время не предпринято достаточных и необходимых шагов для создания необходимой правовой базы, которая позволила бы целенаправленно решать задачи, стоящие перед обществом и государством. Без законодательного регулирования данных вопросов, предпринимаемые шаги будут хаотичными, непоследовательными и не позволят эффективно внедрить необходимые технологии.
Отсутствие легального определения достоверности информации о состоянии окружающей среды приводит к невозможности правовыми средствами обеспечить реализацию права каждого на ее получение. Так, КоАП РФ установлена ответственность за сокрытие или искажение экологической информации. Не «искажение» информации и предоставление достоверной экологической информации не равнозначные по объему понятия: предоставление выборочной информации (например, по одному природному объекту или по одному виду загрязняющего
вещества), ее части (например, за короткий период времени), но в неискаженном виде (без внесения в эту информацию каких-либо изменений) не образует состав административного правонарушения по ст. 8.5 названного Кодекса, но и не является предоставлением достоверной информации. При существующем подходе субъект, нежелающий предоставлять достоверную экологическую информацию, имеет практический неограниченный набор средств для формального соблюдения требований закона и избежания ответственности.
Предусмотренные действующим законодательством механизмы реализации конституционного права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды являются неэффективными.
Например, в настоящее время закреплены следующие права:
— граждане и организации вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников, имеют право на получение такой информации от органов государственной власти в порядке установленном законодательством России в случаях, когда запрашиваемая информация непосредственно затрагивает права и свободы управомоченного лица (ст. 8 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»);
— право направлять обращения в органы государственной власти и иные организации о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, мерах по ее охране ограничивает местом проживания управомоченного субъекта (п. 2 ст. 11 ФЗ «Об охране окружающей среды»).
При этом конституционное право каждого (не только граждан России) на достоверную информацию о состоянии окружающей среды в соответствии с одним законом возможно реализовать только, если запрашиваемая информация непосредственно затрагивает права и свободы управомоченного лица, а в соответствии с другим законом предоставление информации поставлено в зависимость от места проживания лиц, обращающихся за такой информацией.
Понятие экологической информации должно быть четко сформулировано, так чтобы не возникало правовой неопределенности в ответе на вопрос, право на какую информацию имеет управомоченный субъект и какую информацию обязан иметь и предоставить обязанный субъект.
Соглашаясь с М. И. Васильевой в том, что в отношении экологической информации «никакие созданные правом определения в принципе не могут претендовать на полноту, поэтому
более функционально не дефинитивное, а структурное понятие экологической информации»18, представляется необходимым в законодательстве закрепить перечень экологической информации, которая должна быть собрана и доступ к которой должен быть обеспечен. Через перечисление видов информации, относящийся к экологической, сконструировано определение экологической информации, закрепленное в Орхусской конвенции19. Однако критикой данного определения также является то, что несмотря на перечисление слагаемых экологической информации, закрепленные в Конвенции перечни относят к экологической информации неопределенное количество данных20.
Исходя из предложенного деления экологической информации на статистическую и стратегическую, к первому из названных видов информации следовало бы отнести данные о состоянии, качественных и количественных характеристиках дифференцированных, интегрированных природных объектов и объектов, подлежащих особой охране, воздействиях (химических, физических, биологических) на указанные объекты, источниках такого воздействия, чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, а также деятельности государственных органов в сфере охраны окружающей среды, ко второму виду информации, стратегическому, — прогнозы состояния природных объектов, планы по воздействию на природные объекты и их охране.
Такая информация должна быть доступна и открыта, т. е. доступ к любой экологической информации должен быть не ограничен, такая информация должна быть размещена в открытых источниках. Принцип гласности должен быть прямо закреплен и последовательно реализован в экологическом законодательстве в отношении как статистической, так и стратегической экологической информации.
Конституционными основами принципа гласности в сфере охраны окружающей среды являются положения ст. 24, 33 и 42 Конституции РФ. На международном уровне десятый принцип Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию21
18 См.: Васильева М. И. Указ.соч. С 51-56.
19 Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Заключена в г. Орхусе 25.06.1998 г. Россия не участвует: Доступ из СПС «Консультант-Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 01.03.2023).
20 См.: ВыпхановаГ.В. Проблемы обеспечения доступа к экологической информации на рубеже двадцатилетия Конституции России // Право и политика. 2014. № 1. С. 71-79.
21 Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию. Принята в г. Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г. // Действующее международное право. Т. 3. М., 1997. С. 687-692; Международное публичное право. Сб. док. Т. 2. М., 1996. С. 135-138.
является принципом гласности, согласно которому на национальном уровне каждый человек имеет соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах, и возможность участвовать в процессах принятия решений. В Директиве Европейского парламента и Совета Европейского союза «О доступе общественности к информации об окружающей среде и отмене Директивы 90/313/ЕЭС Совета ЕС»22 установлена обязанность органов государственной власти предоставлять информацию о состоянии окружающей среды по запросу без обоснования причин (ст. 3).
Следует обратить внимание, что в настоящее время право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды должно рассматривается преимущественно через призму обеспечения свободного доступа к информации, касающейся состояния окружающей среды23. Приоритетом развития законодательства должно является определение правовых основ создания и функционирования системы информационного обеспечения исходя в том числе из опережающей обязанности органов государственной власти и иных лиц — обладателей экологической информации на размещение такой информации на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» или с помощью информационных систем24. Особо следует отметить и то, что требование об открытости экологической информации должно быть обращено не только к органам публичной власти, но и ко всем иным субъектам: в условиях, когда в государственном управлении участвуют негосударственные субъекты, необходимо законодательно закрепить и их обязанность предоставления информации25. В то же время эффективных механизмов получения информации у негосударственных субъектов, которые
22 Директива № 2003/4/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского союза «О доступе общественности к информации об окружающей среде и отмене Директивы 90/313/ЕЭС Совета ЕС». Принята в г. Брюсселе 28 января 2003 г.: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 01.03.2023).
23 См.: Гончаров В. В., Соколова Д. О., Щеголев И. Б. Указ.соч.; Ковлер А. И. Права человека в цифровую эпоху // Бюл. ЕСПЧ. Рос. изд. 2019. № 6. С. 146-150; Харьков В. Н. Приоритетное обеспечение публичных экологических интересов как конституционный принцип охраны окружающей среды и природопользования // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 10. С. 193-199.
24 См., напр.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93-р «О Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2014. № 5. Ст. 547; Хартия открытых данных G8 («Группа восьми»): URL: data. gov.ru/hartiya-otkrytyh-dannyh-gruppy-vosmi (дата обращения: 01.03.2023).
25 См.: Талапина Э.В. Указ. соч.
позволяли бы оперативно получать актуальную информацию не существует. При этом в ряде случаев именно негосударственные субъекты обладают наиболее значимой первичной информацией. Получение такой информации посредствам запросов через государственные органы часто лишает полученную информацию признака актуальности из-за неэффективности процесса ее получения и затрачиваемого времени, а сам процесс передачи информации через несколько субъектов введет к возникновению риска утраты части информации. Организационная (техническая) сторона реализации принципа гласности на сегодняшний день заключается в совершенствовании уже существующих и создании новых информационных инструментов.
Для реального претворения в жизнь описанных подходов недостаточно только их нормативного закрепления. Речь должна идти о механизме правового регулирования26 соответствующих отношений, именовать который предлагается информационным. Разработка и внедрение информационного механизма в сфере охраны окружающей среды предлагается в качестве развития научной концепции Московской университетской школы экологического права управления качеством окружающей природной среды, заложенной В. В. Петровым. Согласно этой концепции «эколого-правовой механизм, являясь составным элементом управления качеством окружающей природной среды, находит свое проявление в системе юридических норм и правоотношений, при помощи которых государство, используя свои материально-технические, организационные, идеологические средства, обеспечивает выполнение эколого-правовых предписаний»27.
В обществе, основанном на информации, реализация эко-лого-правовой нормы, наряду с организационным, экономическим, юридическим и идеологическим механизмами, должна быть обеспечена и информационным механизмом. Под таким механизмом предлагается понимать систему информационных мер воздействия на поведение людей в целях охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности человека и других объектов28. Ин-
26 В теории права взятые в единстве правовые средства, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения, именуются механизмом правового регулирования (см.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1995).
27 Петров В. В. Экология и право. С. 53.
28 Определение термина дано с учетом выработанных А. К. Голиченковым определений организационного, экономического, юридического и идеологического механизмов в сфере охраны окружающей природной среды, охраны и использования природных ре-
формационными мерами воздействия будут взаимосвязанные правовые средства, опосредующие процессы сбора, аккумулирования, анализа, предоставления достоверной экологической информации.
Основными направлениями разработки и внедрения информационного механизма в сфере охраны окружающей среды являются: а) определение понятия экологической информации с учетом того, что к экологической информации не должна быть отнесена любая информация об окружающей среде; б) установление круга субъектов информационных экологических отношений; в) создание механизма сбора, аккумулирования, анализа и предоставления экологической информации; г) обеспечение интегрированного подхода к работе с экологической информацией; д) определение критериев достоверности экологической информации; е) закрепление принципа транспарентности экологической информации. Цифровые технологии в таком механизме будут являться и условием, и средством достижения поставленных целей.
Несмотря на то, что в целом ряде документов внедрение цифровых технологий рассматривается как насущная потребность29, это не закрепляется ни в качестве задачи, ни в качестве механизма реализации ни государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 г.,30 ни государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности31. При этом в числе показателей достижения национальных целей развития России, определенных Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития РФ на период до 2030 года», увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде (до 95%), достижение «цифровой зрелости» ключевых отраслей экономики и социальной сферы, а также государственного управления, названо в числе ключевых показателей.
сурсов, обеспечения экологической безопасности человека и других объектов (общество, государство) (см.: Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. М., 2016).
29 Указ Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы» // СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2901.
30 См.: Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года: утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г.: Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
31 Указ Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.
В современном мире технологии призваны занять важнейшее место в числе средств достижения баланса между интересами отдельного человека, общества в целом и охраной окружающей природной среды, без нахождения и соблюдения которого устойчивое развитие невозможно. Существующие передовые информационно-коммуникационные (цифровые) технологии позволяют существенно повысить эффективность работы специалистов, деятельность которых связана с природопользованием и обеспечением экологической безопасности32. При этом переход к информационному обществу предполагает изменение подхода к государственному экологическому управлению не только в части внедрения перспективных продуктов (например, геоинформационных баз онлайновых данных и систем платформенного экологического мониторинга), но и обусловливает необходимость создания правовых основ транспарентности такого управления, где право на открытую, доступную и достоверную экологическую информацию является системообразующим. В эпоху цифровиза-ции становится критически важным получение доступа именно к достоверной информации, а для этого требуется определиться с критериями того, что можно понимать под достоверной информацией, и закрепления их на законодательном уровне. Только получение доступа к достоверной информации, а не любой иной, может представлять ценность и только на основе такой информации можно проводить анализ ситуации, принимать решения и формировать актуальную повестку как для органов государственной власти, так и для бизнес-процессов. Реализация указанных целей возможна исключительно на основе достоверной экологической информации, содержащейся в единых открытых базах данных такой информации, в основе создания которых оперативный мониторинг состояния окружающей природной среды, сбор, анализ, а также представление данной информации всем заинтересованным лицам.
список литературы
1. Алексеев С. С. Теория права. М., 1995.
2. Боголюбов С. А. Реализация экологических положений Конституции Российской Федерации // Право: ж-л ВШЭ. 2013. № 4. С. 4-16.
3. Бринчук М. М. Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 2007.
32 См.: Сухова Е. А., Абанина Е.Н. Правовые проблемы цифровой трансформации системы управления природопользованием как механизма обеспечения экологической безопасности // Российская юстиция. 2020. № 8. С. 17-20.
4. Васильева М. И. Эколого-информационные правоотношения: объект, субъекты, принципы // Законодательство и экономика. 2009. № 9-10. С. 3545.
5. Выпханова Г. В. Проблемы обеспечения доступа к экологической информации на рубеже двадцатилетия Конституции России // Право и политика. 2014. № 1. С. 71-79.
6. Гончаров В. В., Соколова Д. О., Щеголев И. Б. Конституционное право граждан России на достоверную информацию о состоянии окружающей среды: современные проблемы реализации и защиты // Экологическое право. 2020. № 6. С. 26-29.
7. Зорькин В. Д. Право в цифровом мире // Российская газета. 2018. 30 мая.
8. Ковлер А. И. Права человека в цифровую эпоху // Бюл. ЕСПЧ. Рос. изд. 2019. № 6. С. 146-150.
9. Петров В. В. Экология и право. М., 1981.
10. Сухова Е.А., Абанина Е.Н. Правовые проблемы цифровой трансформации системы управления природопользованием как механизма обеспечения экологической безопасности // Российская юстиция. 2020. № 8. С. 17-20.
11. Харьков В. Н. Приоритетное обеспечение публичных экологических интересов как конституционный принцип охраны окружающей среды и природопользования // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 10. С. 193-199.
Статья поступила в редакцию 09.03.2023; одобрена после рецензирования 10.06.2023; принята к публикации 30.11.2023.
Original article Nadezhda M. Zaslavskaya*
right to environmental information in the context of digitalization
Abstract. The article examines the legal significance of environmental information in a digital society and examines its characteristics such as reliability. It is this quality of information about the state of the environment that is enshrined in the Constitution of the Russian Federation. It is noted that reliable information about the state of the environment is information that is at the same time genuine (objective, undistorted, accurate), and sufficient (not excessive, but not fragmentary and not selective), and relevant (timely), unbiasedly collected and analyzed by a competent subject. The definition
* Ph.D. (Law); Associate Professor of the Department of Environmental and Land Law, Faculty of Law, Lomonosov Moscow State University (Moscow, Russia).
of the term "information on the state of the environment (environmental information)" included in the Federal Law "On Environmental Protection" in 2021 is also analyzed. It is concluded that the legal definition of the term in question does not allow distinguishing environmental information from all other information. The right to environmental information is analyzed in relation to the modern system of information support for state environmental management. The necessity of establishing a regime of transparency of information on the state of the environment is substantiated. It is proposed to develop and implement an information mechanism in the field of environmental protection — a system of information measures of influence (interrelated legal means that mediate the processes of collection, accumulation, analysis, storage, provision and use of reliable environmental information) on people's behavior in order to ensure environmental protection, rational use of natural resources, environmental safety of humans and other objects.
Keywords: environmental information, environmental information, right to environmental information, environmental information provision, state environmental management.
For citation: Zaslavskaya, N.M. (2023). Right to environmental information in the context of digitalization. Lomonosov Law Journal, 5, pp. 72—89 (in Russ.).
Bibliography
1. Alekseev, S.S. (1995). Theory of law. Moscow (in Russ.).
2. Bogolyubov, S.A. (2013). Implementation of environmental provisions of the Constitution of the Russian Federation. Law: Journal of Higher School of Economics, 4, pp. 4—16 (in Russ.).
3. Brinchuk, M.M. (2007). Human rights and the processes of globalization of the modern world. Moscow (in Russ.).
4. Vasilyeva, M.I. (2009). Ecological and information legal relations: object, subjects, principles. Legislation and economics, 9—10, pp. 35—45 (in Russ.).
5. Vyphanova, G.V. (2014). Problems of ensuring access to environmental information at the turn of the twentieth anniversary of the Russian Constitution. Law and Politics, 1, pp. 71—79 (in Russ.).
6. Goncharov, V.V., Sokolova, D.O. and Shchegolev, I.B. (2020). The constitutional right of Russian citizens to reliable information about the state of the environment: modern problems of implementation and protection. Environmental law, 6, pp. 26-29 (in Russ.).
7. Zorkin, V.D. (2018, May 30). Law in the digital world. Rossiyskaya Gazeta,
pp. 1.
8. Kovler, A.I. (2019). Human rights in the digital age. Bulletin of the European Court of Human Rights. Russian edition, 6, pp. 146-150 (in Russ.).
9. Petrov, V.V. (1981). Ecology and law. Moscow (in Russ.).
10. Sukhova, E.A. and Abanina, E.N. (2020). Legal problems of digital transformation of the environmental management system as a mechanism for ensuring environmental safety. Russian Justice, 8, pp. 17-20 (in Russ.).
11. Kharkov, V.N. (2020). Priority provision of public environmental interests as a constitutional principle of environmental protection and nature management. Current problems of Russian law, 10, pp. 193—199 (in Russ.).
The article was submitted 09.03.2023; approved 10.06.2023; accepted 30.11.2023.
