CC BY
55УДК 347.51 ББК 67.404.219
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10104
ПРАВО НА ЭКОЛОГИЧЕСКУЮ БЕЗОПАСНОСТЬ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
Вопросы защиты и профилактики нарушений
Елена Васильевна ЕРОХИНА, доцент кафедры гражданского права и процесса Оренбургского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент
Татьяна Владимировна ЛЕТУТА, заведующая кафедрой административного и финансового права, доцент кафедры гражданского права и процесса Оренбургского государственного университета, кандидат юридических
наук, доцент E-mail: ltv10@mail.ru
Аннотация. В работе на основе анализа норм экологического и гражданского законодательства, российской и европейской судебной практики формулируются выводы о возможных вариантах совершенствования защиты и профилактики нарушений права несовершеннолетних на экологическую безопасность. Анализируется понятие экологической безопасности. Отмечаются особенности, требующие учета судом при разрешении спора о нарушении экологических прав несовершеннолетних.
Ключевые слова: предупреждение причинения вреда, защита прав, экологическая безопасность, профилактика нарушений, права несовершеннолетних.
Annotation. Based on the analysis of environmental and civil legislation, Russian and European judicial practice, the paper draws conclusions about possible options for improving the protection and prevention of violations of the right of minors to environmental safety. The concept of environmental safety is analyzed. Features are noted that require consideration by the court in resolving a dispute about a violation of the environmental rights of minors.
Keywords: prevention of harm, protection of rights, environmental safety, prevention of violations, the rights of minors
Рецензент: Т.В. Ефимцева, доктор юридических наук, профессор
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2020
--23
Индира Закировна ШАГИВАЛЕЕВА, доцент кафедры гражданского права и процесса, кандидат педагогических наук, доцент Оренбургского государственного университета
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и Правительства Оренбургской области в рамках проекта № 19-411-560002 «Предупреждение причинения вреда окружающей среде в юридической науке и практике: межотраслевой подход (на примере Оренбургской области)»
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.03 — гражданское право;
предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Актуальность проблематики экологической безопасности обусловливается тем, что в современных цивилизованных государствах начинает расширяться диапазон опасностей, которые связаны со вхождением этих государств в поле повышенного техногенного и социально-экологического риска. Во всех странах расширяются зоны хозяйственной, экономической деятельности, которые не регулируются законами. Это означает повышение уровня опасности как для государства, так и для отдельных граждан и особенно для несовершеннолетних.
Вопросы экологической безопасности, включая экологическую ответственность предприятий-загрязнителей, являются актуальными в связи с возросшей объективной потребностью в улучшении экологической обстановки в России в ближайшем будущем.
Президент России В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию сделал особый акцент на необходимости кардинальных изменений в системе экологического мониторинга, сокращения вредных выбросов за счет внедрения новейших технологий, перехода на новую расширенную систему ответственности производителей, изменения правил экологической экспертизы и реформировании оборота отходов1.
В рамках национального проекта «Экология» утверждены нормативы качества окружающей среды для отдельных показателей ее состояния2.
Указанные меры, направления и перспективы нуждаются не только в глубокой разработке с точки зрения эффективности положительного воздействия на состояние окружающей среды, но и в комплексной правовой оценке действенности вводимых и предлагаемых мероприятий с точки зрения системности изменений правовых норм, их гармоничности и применимости в целях защиты права несовершеннолетних на экологическую безопасность.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (далее — Закон об охране окружающей среды) определяет экологическую безопасность как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий (ст. 1).
Следовательно, экологическая безопасность, по замыслу законодателя, подразумевает предотвращение существующей или возможной угрозы причинения вреда окружающей среде и, как
следствие, жизни, здоровью несовершеннолетних. Поэтому право на экологическую безопасность включает не только возможность защиты от уже совершенного экологического правонарушения, но и профилактику такого нарушения.
В соответствии со словарем С.И. Ожегова под безопасностью понимается состояние, при котором не угрожает опасность3.
Понятие «экологическая безопасность» в научной литературе определяется по-разному: как любая деятельность человека, которая исключает вредное воздействие на окружающую среду4; как положение, при котором отсутствует угроза нанесения ущерба природной среде5; как условия, которые могут обеспечивать безопасную жизнь человечества6; как состояние защищенности природной среды7.
Таким образом, одни авторы понимают под экологической безопасностью защиту прав человека, другие - защиту окружающей среды.
Полагаем, необходимо согласиться с подходом, определяющим экологическую безопасность именно как состояние защищенности окружающей среды. Более полная дефиниция содержится в Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, где экологическая безопасность определяется как совокупность состояний, процессов и действий, обеспечивающая экологический баланс в окружающей среде и не приводящая к жизненно важным ущербам8.
Соответственно, право на экологическую безопасность представляет собой возможность жить в экологически сбалансированных условиях, обеспечивая благоприятную окружающую среду для будущих поколений.
Безусловно, это комплексное право, оно обнимает собой и закрепленные в ст. 42 Конституции РФ права на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии, право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу, и отраженные в ст. 11 Закона об охране окружающей среды права на выдвижение предложений об общественных экологических экспертизах и участия в них, на содействие органам власти в решении вопросов охраны окружающей среды и др.
В целом на государство возлагается достаточно большое количество обязательств по обеспечению и соблюдению права человека на экологическую безопасность. Но насколько реалистична возможность его защиты и профилактики — это вопрос, требующий ответа на основании анализа не только российского, но и зарубежного опыта.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2020
В настоящее время можно констатировать растущую тенденцию в международном и европейском законодательстве, закрепляющую подход, в фокусе которого находится право на экологическую безопасность ребенка, поскольку только при наличии такого права возможна реализация всех иных прав несовершеннолетних. В связи с особенностями растущего организма несовершеннолетних они более уязвимы к токсинам, их организм быстрее усваивает вредные вещества, что приводит к необратимым, долгосрочным повреждениям, ранней инвалидности или смерти.
Уровень заболеваемости и инвалидности, связанный с воздействием токсичных химических веществ в детском возрасте, увеличивается во всем мире такими темпами, которые не могут быть объяснены генетикой или образом жизни. Загрязнение окружающей среды токсичными химическими веществами признается в качестве одного из основных факторов высокой заболеваемости детей.
По оценкам Всемирной организации здравоохранения, более 1 700 000 детей в возрасте до пяти лет преждевременно умерли от модифицируемых факторов окружающей среды9.
Профилактика правонарушений должна решаться исключительно на международном уровне, причем не только на стадии разработки каких-либо актов, но и на стадиях принятия компетентными государственными органами решений в отношении внутригосударственных природных ресурсов, способных повлиять и на экосистему окружающих государств.
Например, изменение русла реки, высушивание болот на территории одного государства с неизбежностью повлечет за собой изменение экологической обстановки в другом государстве.
Вопросы суверенитета государства не должны негативно сказываться на экологической безопасности соседнего государства. Поэтому правильным видится разработка международных стандартов безопасности распоряжения своими природными ресурсами, включающих необходимость предварительной совместной оценки с ближайшими государствами возможного экологического вреда и принятия оптимального для стран решения.
Неэффективность защиты права на экологическую безопасность на внутригосударственном и местном уровне объясняется рядом факторов, одним из которых является низкая фактическая способность законных представителей защитить права несовершеннолетних. Речь идет о том, что
родители и иные законные представители не обладают специальными познаниями в сфере экологии и зачастую не имеют своевременного доступа к информации о реальном состоянии экологической безопасности в регионе проживания или временного пребывания несовершеннолетних.
Система мониторинга, подлежащая в России реформированию, отражает на сегодняшний момент лишь краткую информацию. Например, по данным Федерального государственного бюджетного учреждения «Приволжское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», в декабре 2019 г. в Оренбургской области в реке Блява было зафиксировано высокое загрязнение ингредиентом «цинк», присвоен 3-й класс опасности10.
Данная информация для родителей является неполной, она не позволяет понять возможные негативные последствия данного загрязнения для несовершеннолетних. Более полные информационные данные предоставляются физическим лицам на платной основе на основании договора11. Обобщенные итоговые данные обнародуются по окончании года в виде Государственных докладов о состоянии и об охране окружающей среды Оренбургской области12.
В целях обеспечения защиты и профилактики нарушений права несовершеннолетних на экологическую безопасность необходимым видится усиление экологической просвещенности посредством адресного доведения необходимой информации до жителей конкретного региона и создания единой мониторинговой базы в режиме реального времени, включающей расшифровку (пояснения) возможных негативных последствий воздействия на организм детей веществ, предельная концентрация которых была превышена.
Относительно адресного доведения информации до родителей и иных законных представителей имеется в виду, например, случай, когда в 2015 г. государственные власти в США письменно предупредили каждого жителя конкретного населенного пункта о том, что вода может быть заражена примесями тяжелых металлов. Родители, не имевшие возможности переехать, заботясь о здоровье своих детей, стали пользоваться исключительно бутилированной водой13.
Таким образом, совершенствование системы мониторинга в России должно происходить и с учетом необходимости пояснения негативного воздействия на организм несовершеннолетних превышения пределов концентрации токсичных
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2020
веществ, и с учетом внедрения опыта адресного оповещения о загрязнении окружающей среды.
В целом для решения вопроса о повышении эффективности защиты права на экологическую безопасность также целесообразно разрабатывать специализированные экологические образовательные и информационные программы для популяризации механизмов правовой защиты.
Защита права на экологическую безопасность возможна с использованием различных средств и способов, в том числе гражданско-правового характера. Несмотря на провозглашенные в главе XIV Закона об охране окружающей среды основы ответственности за нарушение экологического законодательства, реализация рассматриваемого права затрудняется в силу определенной несогласованности законодательства различной отраслевой принадлежности.
В частности, задействование норм гражданского законодательства весьма перспективно в деле о компенсации вреда, причиненного вследствие нарушения норм об экологической безопасности. Однако Гражданский кодекс РФ, так же, как и ст.8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, не включает для граждан право на защиту окружающей среды14. Поэтому механизм защиты предполагает обязательность доказывания вреда, причиненного жизни или здоровью конкретного истца вследствие нарушения правил об экологической безопасности.
Подобная конструкция громоздка, она, по справедливому замечанию Д.А. Туманова, на практике создает большие трудности в доказывании причинно-следственной связи15.
В таких делах прилагаемые истцами документы, а также медицинские справки, иные доказательства должны свидетельствовать об обострении заболеваний, возникновении заболеваний или возможном развитии патологического процесса у несовершеннолетних именно вследствие негативного воздействия ответчика на окружающую среду.
К тому же суды традиционно ориентированы на нарушения индивидуальных прав, в то время как право на экологическую безопасность отражает сложные структурные проблемы и часто связано с нарушением прав жителей конкретного региона или неограниченного круга лиц.
В любом случае нарушение прав на экологическую безопасность будущих поколений может идентифицироваться только как права группы лиц. Соответственно, одним из перспективных направлений является расширение использования института коллективных исков и задейство-
вание института уполномоченных по правам человека и омбудсменов.
По-видимому, решение вопроса о согласовании экологического и гражданского законодательства должно происходить посредством официального включения в Гражданский кодекс РФ в перечень неимущественных прав граждан права на экологическую безопасность. Подобный вариант действительно снимет вопрос о декларативности положений главы XIV Закона об охране окружающей среды применительно к возмещению вреда или предупреждению причинения вреда (гл. 59 ГК РФ).
При раскрытии понятия «экологическая безопасность» отмечалась такая ее необходимая составляющая, как предупреждение нарушения соответствующих норм, требований и стандартов, и в целом профилактика нарушений. Государства и организации обязаны предотвращать негативное воздействие на детей.
Однако ни законодательная база, ни государственная политика и правоприменительная практика не отражают реализацию данной обязанности. Проблема заключается в том, что воздействие на организм несовершеннолетних опасными веществами осуществляется на протяжении всей их жизни, а негативные последствия могут иметь пожизненный отсроченный результат.
Поскольку установление прямой связи между конкретными заболеваниями граждан и причинением вреда в результате нарушения норм экологической безопасности (зачастую носящим скрытый характер) в период его несовершеннолетия может быть весьма затруднительным, предприятия-нарушители остаются безнаказанными.
Затруднительность сбора доказательственной базы в отношении того, как, когда и кем был причинен вред здоровью, высокая латентность экологических преступлений создают условия для незащищенности несовершеннолетних.
Необходимо закрепить эффективный механизм защиты права на экологическую безопасность несовершеннолетних путем предоставления более широких возможностей судебной защиты потерпевших и лиц, которые могут доказать наличие опасности или угрозы такого нарушения. Речь идет не просто об использовании норм ст. 1065 ГК РФ, при котором реальность и неотвратимость наступления вреда должна быть доказана истцом16, а о широкой трактовке прекращения правонарушений.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2020
В рассматриваемом контексте особое значение имеет позиция Иркутского областного суда относительно вопроса о значимости факта нарушения соответствующих норм и правил для вывода о доказанности факта опасности причинения вреда в будущем17. Суд указал, что, поскольку безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства, а государством разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, само по себе невыполнение нормативных требований, предъявляемых к той или иной деятельности, свидетельствует о наличии угрозы причинения вреда в будущем.
Это положение представляется колоссальным по своему значению для создания оптимальных условий в целях профилактики нарушений прав несовершеннолетних. На основе такой позиции суды запрещают эксплуатацию объектов без проведения экологической экспертизы, поскольку такая эксплуатация нарушает конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, подвергает риску их жизнь и здоровье, прекращают и запрещают эксплуатацию объектов, на которые имеется положительное экспертное заключение, но разрешение на строительство отсутствует.
Таким образом, в указанных делах достигается требуемый предупредительный эффект. В рамках гражданского судопроизводства решения о прекращении, запрете, приостановлении деятельности на основании ст. 1065 ГК РФ выносятся за сам факт несоблюдения требований экологической безопасности.
Европейская судебная практика в спорах о запрете, прекращении какой-либо деятельности, потенциально способной причинить вред несовершеннолетним, использует еще более масштабный подход.
Так, в прецеденте Оро8а V Байогап истец, выступая против уничтожения быстро исчезающих дождевых лесов в Филиппинах, опираясь на положения Конституции Филиппин о праве граждан на сбалансированную и здоровую экологию и на самосохранение, смог убедить суд вынести решение против вырубки лесов. Истец выдвинул идею равенства поколений перед судом, которая заключается в том, что природные ресурсы принадлежат людям всех возрастов, и если взрослые уничтожают природные ресурсы
страны, то это означает воровство у своих детей и всех будущих поколений18. Суд установил, что каждое поколение несет ответственность перед следующим за сохранение сбалансированной и здоровой экологии.
Использование механизма предупреждения причинения вреда эффективно задействуется и в деле экологической организации против Нидерландов, где требования истца сводились к понуждению Правительства Нидерландов к снижению, ограничению выбросов парниковых газов19.
Суд в Гааге обязал государство ограничить выбросы парниковых газов до 25% к 2020 г., посчитав обещание Правительства сократить выбросы на 17% недостаточным для выполнения справедливого вклада государства в достижение цели ООН по поддержанию глобального повышения температуры в пределах два градуса по Цельсию в доиндустриальных условиях. Гаагский апелляционный суд оставил в силе решение окружного суда, сделав вывод, что, не сократив выбросы парниковых газов, Правительство Нидерландов незаконно действует в нарушение своих обязанностей.
В подобных примерах суды интегрируют вопросы обязательств государственной власти, предупреждения причинения вреда здоровью, ответственности государства и экологической безопасности. Так или иначе, принимаемые решения демонстрируют потенциальную возможность профилактики нарушения права на экологическую безопасность несовершеннолетних и будущих поколений и для Российской Федерации.
По итогам исследования необходимо отметить следующее.
Задействование в существующей российской правовой системе института защиты права на экологическую безопасность посредством гражданско-правовых механизмов возможно в рамках главы 59 ГК РФ. Их эффективность и практическая востребованность значительно повысятся при включении в число неимущественных прав, содержащихся в ГК РФ, рассматриваемого права, а также при распространении выработанного судом подхода о возможности запрета деятельности только на основании факта нарушения правил об экологической безопасности.
Совершенствование системы мониторинга в России должно происходить и с учетом необходимости пояснения негативного воздействия на организм несовершеннолетних превышения пределов концентрации токсичных веществ, и с
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2020
учетом внедрения опыта адресного оповещения о загрязнении окружающей среды.
1 Послание Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 15.01.2020 г. // https://rg.ru/2020/ 01/15/putin-v-rossii-nuzhno-sformirovat-sistemu-ekologicheskogo-monitoringa.html
2 Национальный проект «Экология» http://government.ru/ rugovclassifier/848/events/
3 Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М.: Оникс, 2012. С. 1375.
4 Дедю И.И. Экологический энциклопедический словарь. Кишинев: Сов. энц., 1990. С. 344.
5 Снакин В.В. Толковый словарь по охране природы / В.В. Снакин, Ю.Г. Пузаченко, С.В. Макаров, Н.Г. Добрынина., И.О. Алябина, П.П. Кречетов, А.Ю. Пузаченко, Т.В. Гусева. М.: Экология Москвы, 1995. 192 с.
6 Егорова Л.В. Экологическая безопасность страны — условие выживания // http://www.eco.nw.ru/lib/data/10/ 04/010410.htm
7 Ибрагимова К.К. Словарь-справочник терминов по экологии и охране природы / К.К. Ибрагимова, И.И. Рахимов, А.И. Зиятдинова. Казань: Отечество, 2012. 148 с.
8 Приказ Минприроды РФ от 29.12.1995 г. № 539 «Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности» // http:// docs.cntd.ru/document/9031855
9 Доклад 2016 г. для Совета по правам человека ООН (по правам ребенка и о токсичных веществах) (A / HRC / 33/41) // http://www.srtoxics.org/2016/09/duty-prevent-childhood-exposure/
10 Краткая справка об аварийном, высоком и экстремально высоком загрязнении окружающей среды, а также о радиационной обстановке на территории деятельности ФГБУ «Приволжское УГМС» за декабрь 2019 г. // http:// www.pogoda-sv.ru/docs/high_pollution/hp.pdf
11 Постановление Правительства РФ от 15.11.1997 г. № 1425 «Об информационных услугах в области гидро-
метеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды» // http://base.garant.ru/12104820/
12 Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Оренбургской области. 2018 г. // https:// mpr.orb.ru/ecology/129/?special_version=Y
13 Geiling N. Polluted communities react to Pruitt's luxury travel: 'I don't get a day off from this nightmare' https:// thinkprogress.org/communities-react-to-pruitt-first-class-travel-23a00dc31772/
14 Пункт 7.1.2 Обобщения правовых позиций межгосударственных органов по защите прав и свобод человека и специальных докладчиков (рабочих групп), действующих в рамках Совета ООН по правам человека, по вопросу защиты права лица на уважение частной и семейной жизни, жилища. Верховный суд РФ. 15.10.2019 г. // https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/72692658/
15 Туманов Д.А. О праве граждан на обращение в суд с иском о предупреждении и пресечении причинения вреда окружающей среде // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 9. С. 61.
16 Пункт 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» // СПС «Консультант Плюс»
17 Справка по результатам обобщения кассационной и надзорной практики Иркутского областного суда по вопросам, связанным с обязательствами, возникшими из опасности причинения вреда в будущем, регулируемыми ст. 1065 Гражданского кодекса РФ. 6 декабря 2016 г. // https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/21591010/
18 Oposa v Factoran, GR № 101083, July 30, 1993, on the State's Responsibility To Protect the Right To Live in a Healthy Environment // https://www.informea.org/fr/node/ 402837
19 Gerechtshof Den Haag. 09.10.2018. № 200.178.245/01 // https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument? id=ECLI:NL:GHDHA:2018:2610
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2020
