CC BY
133ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ: ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ
ЛОЛАЕВА Альбина Славовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса
ФГБОУ ВО «Северо-Кавказский горно-металлургический институт» (ГТУ) (г. Владикавказ).
E-mail: kacdiana@yandex.ru;
ДЗУЦЕВА Диана Муссаевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса
ФГБОУ ВО «Северо-Кавказский горно-металлургический институт» (ГТУ) (г. Владикавказ).
E-mail: kacdiana@yandex.ru;
БУТАЕВА Элона Сергеевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса
ФГБОУ ВО «Северо-Кавказский горно-металлургический институт» (ГТУ) (г. Владикавказ).
E-mail: kacdiana@yandex.ru
Краткая аннотация. В статье рассматриваются вопросы законодательного определения муниципальной собственности как особой формы права собственности. Определен состав муниципальной собственности, а также вопросы формирования муниципального имущества. Сделан вывод, что определение состава и видов имущества, которые находятся в собственности муниципальных образований, осуществляется данными муниципальными образованиями самостоятельно, а также уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, имеющими право передавать (перераспределять) определенные имущественные объекты из государственной собственности в собственность муниципальных образований.
Abstract. The article discusses the issue of legislative determination of municipal property as a specific form of property rights. The composition of municipal property, and also questions of formation of municipal property. It is concluded that the composition and types of property that are owned by municipalities, carried out data by municipalities themselves and by the authorized state authorities of the Russian Federation and subjects of the Russian Federation having the right to transfer (reallocate) a certain property from state property to property of municipalities.
Ключевые слова. Собственность, имущество, муниципальная собственность, состав муниципального имущества, владение, пользование, распоряжение.
Keywords. Property, property, municipal property, municipal property, possession, use and disposal.
Легальное определение муниципальной собственности дано в статье 215 Гражданского кодекса РФ: «Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью»1. Сказанное позволяет сделать вывод, что муниципальные образования имею право обладать имуществом на праве собственности. Иными словами, они могут реализовывать в отношении такого имущества правомочия владения, пользования и распоряжения. Данная триада полномочий в принципе является исчерпывающей для характеристики право собственности, в том числе и права муниципальной собственности.
Конституционное закрепление права муниципальной собственности содержит все основные начала муниципальной демократии как демократии «малых пространств», «в ней коренятся истоки муниципального властвования и одновременно - самостоя-
тельности населения в решении вопросов местного значения. Именно в муниципальной собственности сливаются такие категории, как местное хозяйство и местная демократия»2.
Однако в современной правовой науке сложилось неоднозначное понимание статуса муниципальной собственности. Так, одни ученые определяют муниципальную собственность как достояние местного сообщества, ставя в основу такого определения первичность населения как источника местного самоуправления. Таким образом, характеризует положение муниципальной собственности А.С. Черепанова, определяя муниципальную собственность как «особый институт коллективной собственности населения»3.
Несколько иное определение муниципальной собственности предлагает Л.А. Чердакова, описывая ее как «сложную систему экономических и юридических отношений между населением муниципального об-
1 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.08.2017) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
2 Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. М.: НОРМА, 2008. С.163.
3 Черепанова А.С. Муниципальная собственность - дом без хозяина // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 2. С. 39-40.
разования (местным сообществом), органами местного самоуправления и государством в лице его органов по поводу природных ресурсов, имущества и денежных средств, принадлежащих муниципальному образованию и необходимых для решения вопросов местного значения, а также для осуществления отдельных государственных полномочий и для эффективного функционирования органов местного самоуправления».
Представляется, что данное определение более полно раскрывает сущность самого института муниципальной собственности, характеризуя его в субъективном и объективном смысле. Как пишет Л.А. Чердакова, «право муниципальной собственности в субъективном смысле - это принадлежащие населению муниципального образования (местному сообществу) как коллективному субъекту муниципальных отношений правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом и денежными средствами, принадлежащими муниципальному образованию»1.
Правомочие по распоряжению муниципальной собственностью от имени и в интересах местного сообщества осуществляют органы местного самоуправления.
В объективном смысле право муниципальной собственности представляет собой комплексный институт, включающий в себя как нормы муници-пально-правового института муниципальной собственности, так и нормы конституционного, финансового, административного, гражданского, жилищного и земельного права.
Следует отметить, что введение в правовое поле понятия «органы местного самоуправления» в том понимании и с теми полномочиями, которые заложены в данный термин в настоящее время, повлекло за собой необходимость более точного определения правового института муниципального имущества и муниципальной собственности. Исходя из правовой дефиниции муниципальной собственности, закрепленной в статье 215 Гражданского кодекса РФ, можно сделать вывод о том, что правовое определение муниципальной собственности в законодательстве дано через призму муниципального имущества. Подобную позицию в раскрытии понятия муниципальной собственности через определение муниципального имущества разделяет М.В. Аникина, отмечая, данные, что «в
1 Чердакова Л.А. Теоретико-правовые основы права муниципальной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 23. С.34.
ряде случаев определения не тождественны»2. Однако используемый в законодательстве термин «имущество» широк и может включать в себя различные виды объектов.
Вопрос структуры, способов формирования и использования имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, непосредственно связан с полномочиями органов местного самоуправления, реализуемыми в том или ином типе публичных образований, а также зависит от объема вопросов местного значения, отнесенных к компетенции различных муниципальных образований.
По мнению В.П. Мазолина, «правовое регулирование отношений собственности носит комплексный, многоотраслевой характер. При этом именно конституционный уровень регулирования соответствующих отношений призван отразить наиболее важные, сущностные характеристики признаваемых государством и пользующихся всеми способами правовой защиты форм собственности. Конституционный институт собственности является базисом нормального и эффективного функционирования рыночной экономики»3.
Процесс формирования муниципального имущества осуществляется по нескольким направлениям. Одно из них основывается на нормах федерального законодательства о перераспределении имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления по принципу необходимости использования того или иного вида имущества для решения вопросов, отнесенных к компетенции соответствующих органов публичной власти. Это можно назвать административно-правовым способом формирования муниципального имущества, осуществляемого путем принятия решений органами публичной власти, в том числе решениями судов.
Вторым направлением формирования муниципального имущества является приобретение такового по правилам, предусмотренным гражданским законодательством РФ (гражданско-правовые способы).
На первоначальном этапе формирования муниципальной собственности преобладали административно-правовые способы, прежде всего, передача имущества государством в собственность местных
2 Аникина М.В. Перераспределение собственности как специфический способ формирования муниципальной собственности // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 6. С. 6-13.
3 Мозолин В.П. Соотношение доктрины и закона с точки зрения Конституции и конституционной экономики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып. 2. С. 41.
органов власти в результате разграничения государственной собственности и передачи государственных полномочий муниципальным властям.
Первым этапом распределения государственной собственности и закреплением ее за органами местного самоуправления стало принятие Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991г. № 30201 «О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальной собствен-ности»1. Данным нормативным правовым актом были заложены основы распределения общегосударственной публичной собственности между органами публичной власти в целом.
Порядок разграничения и перераспределения имущества между публично-правовыми образованиями далее регламентировался федеральным законодательством, в частности, ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ и ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2.
В настоящее время для российского местного самоуправления преобладающим способом приобретения имущества в муниципальную собственность является приобретение имущества на условиях, установленных гражданским законодательством. В этом случае можно выделить три основных варианта возникновения права собственности на имущество:
- общегражданские способы, которые закреплены статьями 218 (Основания приобретения права собственности), 226 (Движимые вещи, от которых собственник отказался), 233 (Клад), 237 (Обращение взыскания на имущество по обязательствам собственника) Гражданского Кодекса РФ;
- специфические способы, присущие в силу
1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 3. - Ст. 89.
2 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
требований закона исключительно органам местного самоуправления, предусмотренные ст. 225 (Бесхозяйные вещи), 228 (Приобретение права собственности на находку), 231 (Приобретение права собственности на безнадзорных животных), 238 (Прекращение права собственности лица на имущество которое ему не может принадлежать) Гражданского кодекса РФ;
- возникновение муниципального имущества в результате использования муниципальной собственности, закрепленной за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, а также от использования имущества, находящегося в казне муниципального образования.
В настоящее время также применяются административно-правовые способы формирования муниципального имущества, в частности, путем передачи определенных объектов органами государственной власти субъектов Российской Федерации из государственной собственности в собственность муниципальных образований. Формирование муниципального имущества путем передачи его из собственности одного публичного образования к другому на практике сопряжено с рядом вопросов процессуального характера. Закрепление возможности передачи государственной собственности в муниципальную закреплено рядом норм федерального законодательства. В частности, Федеральным законом от 03.12.2012 года № 283 «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»3 установлено, что сотрудникам структур МЧС РФ, уголовно-исполнительной системы, противопожарной службы предоставляются жилые помещения из жилищного фонда РФ, с последующей передачей данных помещений в муниципальную собственность. При этом условия такой передачи никак не регламентируются, федеральным законодателем установлен перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества, в котором отражена необходимость передачи технической документации, выписок, кадастровых и иных документов, однако не учитывается экономическая составляющая и затраты на со-
4
держание данного имущества после его передачи . Вопросы односторонней передачи государственного имущества в собственность местного самоуправления много раз становились предметом рассмотрения су-
3 СЗ РФ. 2011. № 53 (ч. 1). Ст. 7608.
4 СЗ РФ. 2006. № 25. С. 2734.
дов высшей инстанции1. Конституционный Суд РФ неоднократно указывал в своих решениях на недопустимость передачи в одностороннем порядке имущества, принадлежащего органам государственной власти всех уровней, в муниципальную собственность, а также необходимости учета мнения и экономических возможностей местного самоуправления при осуществлении данных действий2. Как справедливо указывает В.В. Гу-лина, коллизия правовых норм и судебного толкования может привести к трудностям на практике3.
Таким образом, по нашему мнению, природа возникновения права органов местного самоуправления на управление имуществом - это сложный многогранный и разносторонний процесс, основанный на юридическом закреплении за органами местного самоуправления объектов, необходимых для экономического обеспечения реализации данными органами вопросов местного значения.
Отношения, связанные с определением состава муниципального имущества, в настоящее время регулируются федеральным законодательством. Так, Федеральным законом № 131-ФЗ определяется целевое назначение имущества, которое может находиться в собственности муниципального образования, а также устанавливаются ограничения по использованию данного имущества, исходя из принципов публичности как местного самоуправления, так и принадлежащего ему имущества.
Как следует из части 1 статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», состав имущества, находящегося в муниципальной собственности, прежде всего, непосредственно связан с вопросами местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, а также с осу-
1 Определение ВАС РФ от 22.04.2013 № ВАС-4204/13 по делу № А56-63397/2011.
2 Определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. № 542-О «По запросу Законодательного Собрания Республики Карелия о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодатель-ные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и допол-нений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель-ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также жалобе главы города Екатеринбурга на нарушение теми же законоположениями конституционного права на местное самоуправление // СЗ РФ. 2007. № 10. С. 1260.
3 Гулина В.В. Реализация институтом местного самоуправления
экономической функции: постановка проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 12. С. 8.
ществлением иных полномочий, возложенных тем или иным способом на органы местного самоуправления муниципального образования.
Согласно положениям вышеуказанного федерального закона, в собственности муниципальных образований могут находиться следующие виды имущества:
- имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;
- имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с требованием нормативных правовых актов;
- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц;
- имущество для решения вопросов, право решения, которых предоставлено органам местного самоуправления Федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения;
- имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, дополнительно закрепленных за муниципальными образованиями законами субъектов РФ.
До мая 2014 года данная статья предусматривала закрытый (исчерпывающий) перечень имущества, которое могло находиться в собственности местного самоуправления, что по своей сути ограничивало местное самоуправление. Данное ограничение в отношении местного самоуправления постоянно критиковалось в научной литературе, а также являлось неоднократно предметом разбирательства в Конституционном Суде РФ.
Так, В.С. Мокрый отмечал, что «установление закрытого перечня муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов развития территорий, увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию эффективных условий для развития малого и среднего бизнеса»4. В то же время Н.С. Бондарь указывал: «Статья 50 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов,
4 Бондарь Н.С Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С.162.
для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного само-управления отдельных государственных полномочий, а потому не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в данной статье, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности».
Таким образом, в настоящее время можно сделать вывод о том, что в собственности муниципальных образований может находиться любое имущество, необходимое для реализации установленных законом вопросов местного значения, а также связанных с ними и иных полномочий.
Изменения, внесенные законодателем в 131-ФЗ, по нашему мнению, являются логичными еще и потому, что за органами местного самоуправления закреплена возможность самостоятельно принимать решение о необходимости нахождения в муниципальной собственности того или иного имущества, необходимого для решения вопросов местного значения, а также реализации иных полномочий, переданных на муниципальный уровень органами государственной власти РФ и субъектов Федерации. Ранее, при анализе изменений, вносившихся в Федеральный закон № 131-ФЗ, во многих случаях приходилось отмечать случаи нарушения комплексного подхода к муниципальному имуществу, отсутствия корреляции между вопросами местного значения и видами имущества, находящегося, согласно перечням, в муниципальной собственности.
Однако сокращение перечня вопросов местного значения для ряда муниципальных образований, произведенное на уровне федерального законодательства, а также возможность перераспределения вопросов местного значения законами субъектов РФ, сопряженное с отменой конкретизированного перечня имущества, которое находится в собственности муниципальных образований, может повлечь за собой ситуа-
цию, при которой у муниципальных образований будет находиться имущество, прямо неиспользуемое ими для решения закрепленных за ними вопросов местного значения. В этих случаях, согласно части 5 статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом. Федерального закона, регламентирующего данный порядок, пока не принято.
Таким образом, на основе анализа состава муниципального имущества, особенностей его формирования и использования можно сделать следующие выводы.
Имущество, находящееся в собственности муниципальных образований используется ими исключительно для реализации функций местного самоуправления.
В муниципальной собственности может находиться любое имущество, предназначенное для законодательно установленных целей его использования, при условии, если не нарушаются положения законодательства Российской Федерации в части ограничения круга имущества, нахождение которого возможно исключительно в собственности Российской Федерации.
Определение состава и видов имущества, которые находятся в собственности муниципальных образований, осуществляется данными муниципальными образованиями самостоятельно, а также уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, имеющими право передавать (перераспределять) определенные имущественные объекты из государственной собственности в собственность муниципальных образований.
Несмотря на отсутствие законодательного ограничения на нахождение в муниципальной собственности того или иного имущества, его состав непосредственно зависит от видов функций местного самоуправления, реализуемых органами местного самоуправления самостоятельно либо через создаваемые ими муниципальные предприятия и учреждения.
Библиография:
1. Аникина М.В. Перераспределение собственности как специфический способ формирования муниципальной собственности // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 6.
2. Бондарь Н.С Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008.
3. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. М.: НОРМА, 2008.
4. Гулина В.В. Реализация институтом местного самоуправления экономической функции: постановка проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 12.
5. Мозолин В.П. Соотношение доктрины и закона с точки зрения Конституции и конституционной экономики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения.- 2006. Вып. 2.
6. Муниципальное право: учебник / под ред. С.А. Авакьяна. М.: «Проспект», 2009.
7. Чердакова Л.А. Теоретико-правовые основы права муниципальной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 23.
8. Черепанова А.С. Муниципальная собственность - дом без хозяина // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 2.
