CC BY
28
УДК 342.4
ПРАВО КАК МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ И МАССОВЫХ КОММУНИКАЦИЙ
Е. С. УСТИНОВИЧ,
кандидат политических наук, профессор, директор Курского филиала Российского государственного торгово-экономического университета, заведующая кафедрой информационных технологий, информационного права и естественно-научных дисциплин E-mail: [email protected]
В статье приводятся положения, указывающие на то, что именно в настоящее время право становится не только основополагающим, но и действенным механизмом реализации политики государства в сфере информационных технологий и массовых коммуникаций.
Ключевые слова: право, политика, информационные технологии, массовые коммуникации.
Ученые и практики государственного управления подчеркивают, что в настоящее время существует ряд проблем и пробелов в законодательстве, которые до сих пор не закрыты1. Необходимо отметить, что до настоящего времени, как правило, появление правовых норм происходило с существенным отставанием от жизни, и в них фактически фиксировалось уже произошедшее. Это прошлое, закрепленное в законах, должно определять будущее, что уже явно неприемлемо. Необходимо прервать этот линейно-правовой процесс и начать переходить к формированию опережающих правовых норм. Если ранее юридическому мышлению был присущ «отстающий» консерватизм, поскольку главная задача государства и права виделась в поддержании существующего порядка, то в настоящее время ситуация кардиналь-
1 Пономарев И. В. Перспективные вопросы законодательного обеспечения реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации: труды VI Тверского социально-экономического форума «Информационное общество». Тверь, 2—3 июля 2009 г. / под ред. Ю. Е. Хохлова. М.: Институт развития информационного общества. 2009. С. 125.
30 -
ным образом меняется. На архаичных традициях и инерции невозможно будет построить «правовой фундамент» устойчивого развития [1]. Следует согласиться также и с высказыванием В. Н. Монахова о том, что формирующийся информационный мир не в меньшей, а скорее в большей степени, чем предыдущие миры — промышленный или сельскохозяйственный, — предъявляет свои вызовы, требующие адекватных мер реагирования, в том числе и со стороны науки права. Правоведение и, прежде всего, конституционная и информационно-правовая отрасли призваны постоянно искать и своевременно находить адекватные ответы на такого рода вызовы времени, предлагать надлежащие правовые средства, способные эффективно регулировать принципиально новые для мировой и национальных правовых систем публичные и частные информационные отношения, качественно охранять и защищать информационные права и свободы [2]. В последнее десятилетие значительно увеличились разнообразие, широта и интенсивность общественного развития, его различных процессов, расширяются и усиливаются сферы управления обществом, обнаруживается ограниченность управленческих средств, в связи с чем правительство должно стремиться к активизации поиска соответствующих его потребностям эффективных методов управления2.
2 Попов В. М, Солодков Г. П., Топилин В. М. Системный анализ в управлении социально-экономическими процессами. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС. 2002. С. 196.
Действительно, на взгляд автора, действующая в настоящее время нормативная правовая база информационной сферы государственного управления не обеспечивает достаточного регулирования всего многообразия отношений, возникающих при реализации информационных прав гражданами, а также отношений, возникающих в связи с осуществлением федеральными органами исполнительной власти массовой информационной деятельности по отношению к гражданам, обществу. Автор неоднократно обращал внимание на то, что действующие нормативные правовые акты в настоящее время направлены на регламентацию аспектов, связанных преимущественно с необходимостью внедрения электронного правительства и обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Таким образом, в связи с тем, что вектор развития законодательства в информационной сфере в настоящее время направлен на совершенствование указанных направлений, оно, в свою очередь, все больше уходит от вопросов и проблем правового регулирования отношений, связанных с производством и распространением массовой информации в сфере государственного управления как одного из важнейших направлений информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти России.
В этой связи возникают и существенные отличия в правах и обязанностях субъектов этих информационных правоотношений. За федеральными органами исполнительной власти должна быть закреплена ответственность по созданию массовой (публичной) информации и соответствующих информационных ресурсов и обязанность по ее распространению (по достоверному, оперативному, полному информированию населения). Здесь можно провести аналогию с официальными документами, когда у федеральных органов исполнительной власти возникает обязанность по производству и распространению массовой информации в соответствии с установленной компетенцией и действующим федеральным законодательством. В результате субъекты данных информационных правоотношений (получатели информации) реализуют конституционное право на получение информации.
В конституционно закрепленной информационной норме п. 4 ст. 29 закреплено право каждого на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом. Традиционно сложившиеся
подходы в науке конституционного и информационного права демонстрируют ситуацию однозначного понимания реализации права на получение информации только на основе воспроизведения определенного юридически значимого действия — направления соответствующего запроса или обращения, чем соответственно и обусловливается соответствующий способ предоставления информации, состоящий преимущественно в обеспечении доступа к информации. Частично, в этих условиях, оно может быть реализовано в рамках информационного взаимодействия при реализации электронных направлений деятельности, таких как обращение граждан в веб-приемные, получение государственных услуг в рамках технологии «одного окна» на государственных порталах и т. д. Однако мало обращается внимание на то, что право на получение информации может быть реализовано и за счет возникновения обязанности производителя информации (федерального органа исполнительной власти) к ее распространению, при котором право на получение информации будет обеспечиваться посредством организации массового (публичного) информирования. Из чего следует необходимость уточнения возможностей для реализации права на получение информации. Таковых имеются две. Первый вариант возникает вследствие распространения информации ее производителем (федеральным органом исполнительной власти). Второй вариант — это предоставление информации ее производителем (федеральным органом исполнительной власти) на основе, как правило, соответствующего юридически значимого действия (запроса и т. п.).
Российское информационное законодательство, направленное на обеспечение правовых гарантий реализации информационных прав и свобод человека и гражданина, в настоящее время неуклонно развивается под лозунгом «обеспечения доступа к информации», о чем самым наглядным образом свидетельствует принятие Федерального закона РФ от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее — Закон № 8-ФЗ). Кроме того, ранее в п. 2 ст. 12 Федерального закона РФ от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон № 149-ФЗ) было закреплено, что государственные органы, органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями создают информационные системы и обеспечивают доступ к содержащейся в них информации. В ст. 10 «Распространение
- 31
информации или предоставление информации» названного закона о распространении информации фактически ничего не сказано. В другом случае, в рамках целой статьи (ст. 8) указанного закона снова закрепляется право на доступ к информации.
Таким образом, современное информационное законодательство фактически устанавливает определенные условия на получение информации, что является ограничением свободы массовой информации в государственном управлении и создает барьеры к ее беспрепятственному и безусловному получению гражданами. Сложившееся положение дел становится сдерживающим фактором в развитии массовой информационной деятельности в государственном управлении и, как следствие, в оформлении информационной деятельности как постоянной и целевой функции федеральных органов исполнительной власти.
Исходя из сказанного можно считать, что один из возможных и одновременно необходимых подходов совершенствования законодательства состоит в проведении системного анализа действующей нормативной правовой базы как правовой гарантии реализации информационных прав и свобод в целях выявления имеющихся в ней пробелов. На этой основе также следует предложить разработку дополнительного правового механизма для достижения целей гармонизации соответствующего законодательства, придания ему черт комплексности и создания полноценной системы правовых основ для всесторонней реализации информационных прав и свобод. Объектом внимания должна стать массовая информация, производимая в сфере государственного управления, и методы реализации массовой информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Необходимо также внести соответствующие дополнения и изменения в действующий Закон № 149-ФЗ, а также в Закон № 8-ФЗ.
Во-первых, сфера применения Закона № 8-ФЗ ограничена распространением на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информации к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Таким образом, за рамками правового регулирования продолжает оставаться огромный массив информации, создаваемой в государственном управлении, значение которой важно как для повседневной жизни людей, так и для реализации государством и органами государственной власти своих функций.
Во-вторых, те формы предоставления информации, которые закреплены в Законе № 8-ФЗ, позволяют реализовывать только лишь так называемую
32 -
пассивную гласность органов власти. Активная же гласность предполагает совершенно иное информационное поведение власти по отношению к обществу. Фактически у пользователя информации сохраняются всего лишь две возможности получения информации. Первая из них связана с активностью самого пользователя информации, т. е. с необходимостью посещения им соответствующего органа власти лично для получения необходимой ему информации или посещения им официального веб-сайта органа власти для поиска необходимой информации. Еще одним способом обеспечения доступа к информации, закрепленным в Законе № 8-ФЗ, является обнародование (опубликование), относящееся как к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, так и законов и иных нормативных правовых актов. Именно эту возможность получения информации закон в настоящее время называет как «распространение» информации. Однако это понимание небесспорно. Фактически Закон № 8-ФЗ предоставляет возможность получения такой информации и не подразумевает ее инициативного (со стороны органов государственной власти) распространения. Еще одна гарантируемая Законом № 8-ФЗ возможность — получение информации по запросу пользователя информации, также не является инновационной, она давно известна и работоспособна. Таким образом, в деле расширения правовых гарантий граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления Закон № 8-ФЗ не привносит ничего нового. Фактически доступ к информации расширяется только за счет нового технологического инструмента организации дополнительных электронных каналов возможности ее поиска — информационных и коммуникационных технологий (ИКТ).
Таким образом, автор считает, что сказанное обусловливает необходимость разработки и принятия недостающего закона «Об информации и информационной деятельности в государственном управлении», в котором особое внимание следует уделить именно массовому информированию как способу информационной деятельности, так как именно это направление в настоящее время является наименее обеспеченным правовыми гарантиями.
Основной целью закона «Об информации и информационной деятельности в государственном управлении» должно стать расширение правовых гарантий реализации конституционного права на получение информации, достижение эффектив-
ности использования информации, производимой в сфере государственного управления в интересах гражданина и общества в целом. Этот закон должен быть направлен на регулирование отношений, возникающих при осуществлении массовой информационной деятельности по направлению к гражданам, обществу.
В нем должны быть закреплены принципы активной и пассивной гласности. Активная гласность, или иными словами обязанность проактивного опубликования (распространения) информации со стороны федеральных органов исполнительной власти, должна быть закреплена в качестве основных принципов. Они, в свою очередь, сделают предлагаемый закон инновационным, отличным от всех ныне действующих информационных законов и информационных норм, применение которых основано преимущественно на принципе пассивной гласности.
В проекте этого закона должна быть закреплена также методологическая основа для осуществления массовой информационной деятельности в государственном управлении, а именно ее основные направления и методы осуществления информационной деятельности. К основным направлениям (подфункциям информационной деятельности как функции федеральных органов исполнительной власти) должны, в частности, относиться:
1) связи с общественностью и взаимодействие со средствами массовой информации (СМИ);
2) издательская деятельность и деятельность по созданию и развитию собственных ведомственных аудиовизуальных и печатных СМИ, телерадиокомпаний;
3) ведомственная рекламная деятельность, создание рекламных и имиджевых агентств;
4) политическое образование;
5) международная информационная деятельность и т. д.
К методам осуществления информационной деятельности предлагается отнести:
1) документирование информации;
2) обеспечение доступа к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти;
3) публичное (массовое) информирование;
4) информационное взаимодействие и «электронную интеграцию» и др.
Должны быть также закреплены соответствующие права и обязанности субъектов данного вида информационных правоотношений, а также право граждан (как пользователей информации) на безусловное, регулярное и своевременное ин-
формирование (получение массовой информации) со стороны федеральных органов исполнительной власти о различных фактах и событиях общественно-политической и экономической жизни, о планах Правительства Российской Федерации по социально-экономическому развитию страны на ближайшую и отдаленную перспективу и т. п.
Центральным аспектом предполагаемого проекта закона должен стать вопрос организации массовой информационной деятельности в государственном управлении. Для этого по аналогии с Законом № 8-ФЗ нужно установить перечни информации, подлежащие распространению в рамках осуществления федеральными органами исполнительной власти массовой информационной деятельности. Однако состав массовой информации в этом случае, безусловно, должен быть связан с компетенцией федерального органа исполнительной власти и отвечать требованиям актуальности и высокой степени важности для жизнедеятельности граждан, общества в целом. Это должна быть, например, информация о законодательстве, принятие которого предусмотрено в ближайшей перспективе Правительством Российской Федерации и имеющего значимые социальные последствия. Первый опыт такого рода принадлежит Министерству внутренних дел РФ, которое 07.08.2010 на сайте3 разместил законопроект «О полиции» для его публичного обсуждения.
Особенность распространения массовой информации должна заключаться в том, что на современном этапе информационного развития общества ее значительная часть должна распространяться не только через сеть Интернет, но и за счет развития иных способов информационной деятельности. Это объясняется тем, что в настоящее время Интернет не стал пока еще для граждан широким каналом распространения и соответственно получения информации. Только по мере расширения его границ, как это предполагается в рамках Стратегии развития информационного общества в России к 2015 г., возможно будет его использование в качестве канала для массовой информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Значительные объемы массовой информации должны приобретать вид печатной продукции в целях развития более широких возможностей ее использования в рамках таких направлений, как международная информационная деятельность и т. д. Также должна быть установлена ответствен-
' URL: http://www.zakonoproekt2010.ru//
ность субъектов информационной деятельности (федеральных органов исполнительной власти) за несвоевременное, ненадлежащее и недостаточное информирование населения, приведшее к негативным социальным и экономическим последствиям.
Еще один подход к совершенствованию правового регулирования информационной деятельности в государственном управлении связан с возможным внесением соответствующих изменений в нормативно-правовые акты, регламентирующие правовое положение федеральных органов исполнительной власти, к которым можно отнести:
1) Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 304;
2) Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 4525;
3) положения о федеральных органах исполнительной власти, т. е. положения о федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах (например, Положение о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 № 406, Положение о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, утвержденное постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 № 407 и др.);
4 СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
5 СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.
4) административные регламенты исполнения государственных функций;
5) административные регламенты предоставления государственных услуг;
6) должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти [3].
Совершенствование правового регулирования информационной деятельности в государственном управлении — задача постоянная. Предложенные меры могут стать достаточной правовой основой для организации системы информационной деятельности в государственном управлении. Право (в настоящее время) должно быть основополагающим и действенным механизмом реализации политики государства в сфере информационных технологий и массовых коммуникаций.
Список литературы
1. Бабурин С. Н. Национальное право и национальное государство в условиях глобального перехода к устойчивому развитию человечества. Государствоведение: научные труды / Российский гос. торгово-эконом. ун-т, Центр исслед. соврем. гос. -правовых технологий. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2010. С. 11-12.
2. Монахов В. Н. Свобода массовой информации в Интернете. Правовые условия реализации / Фонд защиты гласности. М.: Галерия. 2005. С. 23.
3. Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. М.: Норма, Инфра-М. 2010. С. 245.
ИЗДАТЕЛЬСКИЕ УСЛУГИ
Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»
занимается выпуском специализированных финансово-экономических и бухгалтерских журналов, а также
монографий, деловой и учебной литературы Минимальный тираж - 500 экз.
По вопросам, связанным с изданием книг, обращайтесь в отдел монографий
(495) 721-85-75 [email protected]
