CC BY
55
Мышьяков В.В., к. ист. н., Агеева Е.А., к. полит. н., Тимченко В.А., к. ист. н. (ПФ СКАГС)
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНФОРМАЦИОННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
*
СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ И ОБЩЕСТВА
Одним из необходимых условий достижения социальноэкономической и политической стабильности в России является становление системы институтов гражданского общества, формирование которой возможно лишь при наличии разветвлённой инфраструктуры взаимодействия органов власти и управления, бизнеса и общества в решении общенациональных задач. Формирование и укрепление институтов гражданского общества должно осуществляться на всех уровнях - от территориальных муниципальных образований до федерального масштаба и в рамках целостной концепции государственного строительства, отсутствие которой сказывается на одном из наиболее динамично развивающихся институтов гражданского общества - негосударственных некоммерческих организациях (НКО).
Несмотря на очевидный количественный и качественный рост организаций некоммерческого сектора, система получения объективной информации о механизмах правового регулирования его деятельности и формах взаимодействия государственных и негосударственных структур, а также сведениях, позволяющих оценить политическую, экономическую и социальную эффективность партнерства на сегодняшний день отсутствует. Это обстоятельство препятствует развитию и углублению взаимодействия этих секторов и требует разработки и реализации долгосрочной политики в этой области. На практическом же уровне отсутствие четких критериев и стандартов, прозрачной системы оценок деятельности НКО, качества реализуемых ими программ и механизмов их финансирования из бюджетных средств позволяет чиновникам руководствоваться преимущественно субъективными оценками и предпочтениями, создающими благоприятную почву для коррупции.
* Статья подготовлена в рамках реализации проекта «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти Ставропольского края и общества» при поддержке Траст-фонда Европейского Союза «Укрепление системы государственного управления в регионах Юга России».
Эффективность процесса формирования гражданского общества в России в значительной степени обусловливается решением таких задач, как: обеспечение государственных структур информацией, необходимой для разработки стратегии взаимодействия с НКО; разработка качественных предложений по оптимизации системы взаимодействия; разработка рекомендаций по повышению эффективности деятельности структур НКС, направленной на решение социально - значимых задач; обеспечение НКО актуальной и объективной информацией1. К числу же основных направлений экспертной и исследовательской деятельности данного процесса относятся: изучение и экспертная оценка нормативно-правовой базы по вопросам, затрагивающим деятельность НКО; экспертная оценка и разработка предложений и рекомендаций по ее совершенствованию; исследование трудовых, финансовых, организационных и других ресурсов НКС с целью подготовки рекомендаций по их эффективному использованию в рамках взаимодействия с государственными структурами; исследование эффективности использования НКО средств, получаемых из государственных источников, а также действующих механизмов экономической поддержки со стороны государства, подготовка предложений по их оптимизации; экспертиза гражданских программ и проектов, претендующих на государственное финансирование; а также проведение исследований с целью выявления актуальных социально-экономических проблем общества и возможностей участия в их разрешении гражданских организаций.
Низкая информированность населения о роли, функциях, задачах, ценностях и деятельности НКО сказывается на уровне общественной активности, распространении демократической культуры и, в частности, на объективности оценки процессов взаимодействия гражданских институтов и государства. В подобной ситуации совершенствование освещения деятельности гражданских институтов в печатных и электронных средствах массовой информации, а также использования современных средств телекоммуникации предполагает: создание специализированных изданий, агентств, центров, постоянных рубрик в СМИ, передач и т.д., освещающих деятельность гражданских союзов и их взаимодействие с государственными органами; государственную поддержку печатных и электронных СМИ, освещающих социальную тематику; создание в Интернете открытой всероссийской базы данных гражданских организаций; развитие в Интернете сетей и
1 Слободская М.А. Основные направления Программы развития взаимодействия государства и гражданских союзов / Гражданский Форум, Москва, 21-22 ноября 2001 г.
порталов гражданских союзов, специализирующихся на освещении их деятельности и пропаганде лучшего опыта взаимодействия с государственными структурами; создание доступных для НКО интернет-центров; совершенствование структуры данных, размещаемых на сайтах органов власти, с целью расширения возможностей получения информации об их деятельности; совершенствование технологии сбора и распространения информации, проведения исследований, обмена опытом на базе новых Интернет-технологий 1'.
Не менее актуальной является проблема доступности для НКО информации о деятельности государственных структур. Несмотря на наличие значительного числа нормативных актов, регламентирующих открытость и гарантирующих право НКО на получение информации, ознакомиться на практике с проектами решений исполнительной власти, текстами законопроектов на разных стадиях их рассмотрения представляется чрезвычайно затруднительным. Это препятствует использованию экспертного потенциала общественности, что сказывается на качестве принимаемых решений. Информационное взаимодействие институтов гражданского общества и органов власти должно строиться на основе двух информационных потоков - «прозрачности» действий и решений власти по отношению к населению и возможности населения оперативно доносить свое мнение до органов государственной власти и местного самоуправления.
Вопросы информационной открытости органов государственной власти субъектов федерации относятся к числу наименее урегули-2
рованных2.
В ряде регионов, в том числе и в Ставропольском крае, принято немало законов и подзаконных актов, регулирующих порядок взаимодействия власти и общества.
Однако представляется целесообразным принятие специальных законов субъектов Российской Федерации, в том числе и Ставропольского края, об обеспечении гласности и открытости в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Причем это должно касаться не только свободного доступа к нормативноправовым актам, но и к любой управленческой информации, не относящейся к конфиденциальной.
1 Слободская М.А. Основные направления Программы развития взаимодействия государства и гражданских союзов / Гражданский Форум, Москва, 21-22 ноября 2001 г.
2 Ефремов А.А. Информационное законодательство субъектов Российской Федерации: вопросы формирования и развития / http://www.vsu.ru
Обеспечение информационной открытости органов власти тесно взаимосвязано с процессами их информатизации, внедрения новейших информационных технологий. В ряде субъектов России в настоящее время проводятся активные мероприятия по информатизации органов государственной власти и выводу управленческой информации на сайты в Интернет. Следует отметить, что для формирования гражданского общества регулирование информационных общественных отношений имеет определяющее значение.
В соответствии с Доктриной информационной безопасности РФ, утвержденной Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г. № Пр-1895, развитие в России основ гражданского общества является одним из основных направлений обеспечения информационной безопасности РФ в сфере духовной жизни. В подписанной Президентом РФ в июне 2001 г. Концепции реформирования государственной службы и федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003 - 2005 гг.)» проблемы открытости и прозрачности государственной службы отнесены к разряду основных приоритетов. Значительное внимание освещению данных проблем уделено в статье Игнатова В.Г., Понеделкова А.В., Старостина А.М., Лысенко В.Д. «Современная административная реформа: институциональный, технологический и кадровый аспекты»1.
27 сентября 2004 г. Распоряжением Правительства РФ № 1244-р была одобрена Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г. Концепция декларирует, что информационная открытость и прозрачность механизмов государственного управления, формирование «электронного правительства» являются важнейшими факторами повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества.
Согласно Концепции, в результате реализации государственной политики в сфере использования информационных технологий в государственном управлении ожидается формирование эффективной системы предоставления государственных услуг на основе использования информационных технологий. Зафиксировано, что для этого госу-
1 Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М., Лысенко В.Д. «Современная административная реформа: институциональный, технологический и кадровый аспекты»// Административная реформа (региональный уровень): российский и европейский опыт. Сборник докладов на российско-германской конференции. Выпуск первый/ Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2005.
дарственная политика в данной сфере должна быть направлена на решение таких основных задач, как:
- распространение практики предоставления гражданам и организациям доступа к открытой информации о деятельности федеральных органов государственной власти, соответствующей государственным информационным ресурсам, в том числе через сеть Интернет;
- организация интерактивного информационного обслуживания граждан и учреждений с использованием современных информационных технологий.
Обеспечение доступа населения и организаций к информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их участие в процессе общественной экспертизы проектов решений обозначены в целевом поле Концепции региональной информатизации до 2010 г. от 17 июля 2006 г. № 1024-р и призваны стать важнейшим средством повышения эффективности управления социально-экономическим развитием субъектов Российской Федерации.
В России основным шагом в направлении информатизации органов государственной власти стало принятие Постановления Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 о федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 гг.)». Основной целью этой ФЦП является повышение эффективности государственного управления за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий, в том числе обеспечение прав на свободный доступ и распространение информации. Одной из поставленных задач перед ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 гг.)» выступают обеспечение открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов, создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования информационных и коммуникационных технологий1. Это выразилось в создании в рамках ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 гг.)» концепции «электронного правительства», предполагающей кардинальное изменение принципа взаимоотношений государства с населением для обеспечения более эффективного взаимодействия. Это взаимодействие, прежде всего, основано на повышении открытости общегосударственных информационных ресурсов, расширении объема информации, которую государственные органы обязаны размещать в
1 Коновченко С.В., Киселёв А.Г. Информационная политика в России. М.: РАГС, 2004.
своих информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет.
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует разработанная законодательная база, призванная регулировать обеспечение права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и функциях этих органов по обеспечению доступа к официальной информации и детализирующая соответствующие конституционные права. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» содержит лишь отдельные соответствующие нормы (ст. 12-13) и требует существенной доработки.
Проекты федеральных законов «О праве на информацию» и «О праве на информацию в Российской Федерации» отклонены Государственной Думой в 2000 г. и 2002 г. соответственно. Проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», разрабатываемый в течение нескольких лет Минэкономразвития РФ, после прохождения согласования в аппарате Правительства РФ и Администрации Президента РФ возвращен на доработку. В качестве временной меры принято Постановление Правительства от 12. февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти», определяющее перечень сведений, которые федеральные органы исполнительной власти обязаны сделать доступными для граждан и организаций, главным образом, посредством размещения соответствующей информации в Интернете. Одним из способов регулярного информационного обслуживания граждан является размещение всех открытых информационных ресурсов органов власти на общедоступных Интернет-сайтах. Данное Постановление сыграло позитивную роль, продемонстрировав, что в РФ постепенно приходит понимание важности реализации «электронного правительства», повышения прозрачности деятельности государственных органов и необходимости предоставления гражданам и организациям государственных информационных услуг.
Использование современных информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) позволяет значительно повысить информационную прозрачность государства и существенно снизить затраты граждан и хозяйствующих субъектов на ознакомление с информацией
о деятельности государственных органов власти и управления. Раскрытие информации является важнейшей компонентой в таких сферах взаимодействия граждан и государства, как: государственный учёт,
оказание государственных услуг, надзор и контроль, аудит деятельности государства и пр. Внедрение ИКТ позволяет поддержать информационную открытость процессов и результатов государственного управления. Однако обеспечение информационной открытости невозможно в условиях отсутствия законодательно закреплённых требований к процедурам и средствам информационно-коммуникационной поддержки процессов раскрытия государственной информации.
Появление «электронного правительства», широко использующего ИКТ, позволяет вывести доступ граждан и организаций к информации государства на качественно новый уровень. В «электронном государстве» можно говорить о создании электронной системы раскрытия информации как инфраструктуры обеспечения доступа граждан к информации о деятельности государственных органов власти и управления. Такая инфраструктура обеспечит не только возможность придавать юридическую силу определённым нормативным актам и процедурам государственного управления только после их раскрытия, но и возможность легитимизировать сам факт нахождения той или иной информации в распоряжении государства.
Проведённый в 2005 г. Российским институтом развития свободы информации мониторинг большинства сайтов федеральных органов исполнительной власти показал, что содержание информации, публикуемой на официальных сайтах органов государственной власти и управления, далеко не в полной мере отвечает требованиям законодательства и потребностям граждан1.
Решение описанных проблем потребовало подробного изучения процессов информационного взаимодействия региональных органов исполнительной власти с гражданами и организациями в Ставропольском крае. К проведению комплексного исследования данной темы в рамках реализации проекта «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти Ставропольского края и общества» посредством обеспечения информационной открытости органов исполнительной власти субъектов РФ были привлечены эксперты Пятигорского филиала Северо-Кавказской академии государственной службы. Специалистами филиала был осуществлён ряд исследовательских проектов, экспертиз и методических заданий в трёх блоках:
- разработка проекта нормативно-правового акта «Регламент размещения и обновления информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края в средствах массовой
1 http://www.svobodainfo.org
информации и на официальном веб-сайте Правительства Ставропольского края»;
- разработка стандартов открытости органов исполнительной власти Ставропольского края и внедрение методики оценки степени открытости;
- апробация нормативно-правовых стандартов и процедур, обеспечивающих доступность граждан к информации о деятельности органов исполнительной власти.
Разработанный специалистами Пятигорского филиала СевероКавказской академии государственной службы регламент: а) определяет порядок реализации органами исполнительной власти Ставропольского края функций по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края; б) устанавливает условия и порядок получения гражданами и организациями информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края; в) служит целям обеспечения доступности информации для граждан и осуществления общественного контроля над деятельностью органов исполнительной власти Ставропольского края.
В ходе исследовательской работы над проектом регламента были определены:
- сфера действия регламента;
- нормативно-правовое обеспечение прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края;
- типология информации о деятельности органов исполнительной власти;
- основные принципы реализации права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края;
- механизмы обеспечения информационной открытости органов исполнительной власти Ставропольского края;
- форма предоставления информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края;
- способы обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края;
- органы исполнительной власти и структурные подразделения Аппарата Правительства Ставропольского края, ответственные за представление информации для размещения в СМИ и на официальном веб-сайте Правительства Ставропольского края;
- порядок представления информационных материалов для размещения на официальном сайте Правительства Ставропольского края;
- подготовка, представление отчетности и контроль за выполнением отчетности;
- сроки представления информации в Аппарат Правительства Ставропольского края органами исполнительной власти Ставропольского края;
- перечень информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования;
- организация доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края, находящейся в автоматизированных информационных системах общего пользования.
Согласно регламенту, основными принципами реализации права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края являются:
■ открытость и доступность информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края;
■ своевременность, достоверность и полнота информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края;
■ обеспечение информационной безопасности личности, общества и государства при предоставлении информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края;
■ законность поиска, получения и передачи информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края;
■ соблюдение прав и законных интересов третьих лиц при предоставлении информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края.
■ Информационная открытость органов исполнительной власти Ставропольского края, доступность информации для граждан, а также создание механизмов общественного контроля их деятельности обеспечиваются путем создания:
■ интернет-ресурсов, содержащих информацию о деятельности органов власти, а также предоставления доступа к ним граждан и организаций;
■ единой системы навигации по интернет-ресурсам органов исполнительной власти Ставропольского края;
■ инфраструктуры пунктов общественного доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края;
■ системы учета и обработки запросов граждан о предоставлении информации и контроля их исполнения;
■ системы публикации и распространения данных о результативности деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края;
■ системы учета результатов действий государственных служащих по внесению изменений в государственные информационные ресурсы и обеспечение доступа к этой информации граждан и организаций;
■ системы обязательного подтверждения передачи информации в электронном виде, ее подлинности, а также любых действий по ее изменению в процессах информационного обмена;
■ механизмов общественного образования граждан в области их прав и возможностей использования технологий «электронного правительства.
Для обеспечения права на доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края, находящейся в автоматизированных информационных системах общего пользования, органы исполнительной власти Ставропольского края:
- подключают информационные системы к сети Интернет и размещают информацию на своих официальных сайтах для неограниченного доступа лиц, подключенных к данной сети, обеспечивают регулярное и систематическое обновление информации;
- выделяют адреса электронной почты для получения запросов и передачи запрашиваемой информации по сети Интернет;
- создают пункты подключения к информационным системам общего пользования в местах, доступных для пользователей (потребителей) информации (в помещениях государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, почтовых отделений и других местах, определенных законодательством субъектов Российской Федерации);
- выпускают официальные справочники, содержащие информацию о структуре и порядке работы органов исполнительной власти Ставропольского края и перечень информационных систем общего пользования, баз данных, действующих в органах исполнительной власти Ставропольского края, их территориальных органах и подведомственных организациях, с указанием способа и условий доступа к этим системам;
- издают специализированные сборники нормативно-правовых актов с комментариями и схемами, рекомендациями по реализ а-ции и защите законных прав и интересов граждан и организаций;
- принимают меры по защите информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края, размещаемой в информационных системах общего пользования, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
- несут ответственность за содержание, искажение и полноту информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края, размещаемой в информационных системах общего пользования.
В процессе разработки и внедрения стандартов открытости органов исполнительной власти Ставропольского края и методики оценки степени открытости органов исполнительной власти Ставропольского края предполагалось выявить соответствие содержания официальных интернет-сайтов региональных органов исполнительной власти:
- общим потребностям физических и юридических лиц;
-положениям нормативных правовых актов, регулирующих
правоотношения, связанные с реализацией гражданами своего права на доступ к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти;
- общепринятым техническим требованиям, предъявляемым к сайтам.
Целью исследования являлось определение уровня открытости и прозрачности региональных органов исполнительной власти и состояния обеспеченности и защищенности права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти. Перечень задач, решаемых экспертами в ходе исследования, сводился к:
- разработке сводного перечня параметров для оценки содержания официальных сайтов региональных органов исполнительной власти на основе нормативных правовых актов, регулирующих доступ к информации о деятельности органов государственной власти, общих потребностей физических и юридических лиц и общепринятых технических требований, предъявляемых к содержанию сайтов;
- присвоению каждому параметру определенного коэффициента социальной значимости;
- построению идеальной модели официального сайта регионального органа исполнительной власти;
- разработке критериев и шкалы оценки параметров;
- разделению сводного перечня параметров на части, подлежащие оценке по одним и тем же критериям;
- вычислению весовых коэффициентов по каждому официальному сайту регионального органа исполнительной власти.
В ходе работы над разработкой и внедрением стандартов открытости органов исполнительной власти Ставропольского края и методикой оценки уровня открытости органов исполнительной власти Ставропольского края был определён перечень основных параметров и критериев обеспечения открытости и доступности информации о деятельности органов исполнительной власти в СМИ и на официальных веб-сайтах органов исполнительной власти Ставропольского края. К числу основных параметров относятся: общая информация; структура; информационная поддержка; нормотворческая деятельность; деятельность (статистическая, аналитическая информация, прогнозирование); международное взаимодействие; порядок работы с юридическими и физическими лицами; кадровое обеспечение; проведение конкурсов, тендеров; общественно - значимые критерии; критерии WAI (общая информация о сайте - карта сайта; последовательный и логичный механизм навигации; наличие поискового механизма; описание размеров и форматов документов, доступных для загрузки; цвет фона и цвет текста сочетаются и не препятствуют восприятию информации).
Каждый параметр заключает в себе от 3 до 12 критериев. Отдельная группа критериев служит для оценки простоты восприятия содержания, удобства использования сайта и пр. Для оценки критериев используется балльная система. В зависимости от специфики параметра (критерия) оценивается его:
- наличие/отсутствие,
- степень развернутости,
- актуальность (давность обновления информации),
- оперативность/своевременность (разрыв между событием и его освещением).
Для каждого анализируемого сайта рассчитывается средний балл по отдельным параметрам и единый балл по совокупности параметров. Каждый параметр сопровождается кратким аналитическим текстом. На основе поставленных баллов проводится ранжирование сайтов. Методика позволяет как сравнить сайты в целом, так и выявить сайты, которые лидируют по отдельным параметрам.
В качестве механизма стандартизации разрабатываемых компьютерных систем целесообразно использовать портал органов власти Ставропольского края, который является инструментом технологической интеграции различных информационных ресурсов и систем, единой точкой входа для авторизации пользователей и доступа к этим ресурсам, местом размещения официальных классификаторов и регистров, универсальным средством поиска, получения и распространения
информации о деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края в сети Интернет.
В заключение необходимо отметить, что в настоящее время Интернет является самым эффективным средством для реализации взаимодействия государственных структур с населением, наиболее оптимальным, быстрым и самым дешевым способом распространения информации о деятельности органов государственной власти и доведения официальной точки зрения государства по тем или иным вопросам. Создание единого информационного пространства в ходе реализации ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 гг.)» обеспечит гражданам и организациям независимо от мест проживания и расположения равную общедоступность государственных информационных ресурсов. Для формирования полноценного гражданского общества и построения правового государства большое значение имеет регулирование государственно-общественных отношений, которое должно осуществляться как на федеральном, так и на региональном уровне. Для совершенствования взаимодействия государства и общества, защиты конституционных прав граждан необходимо принятие, как новых законодательных актов, так и внесение изменений и дополнений в уже имеющиеся нормативно-правовые документы. Нормативно-правовое обеспечение информационного взаимодействия граждан и государства должно регламентировать вопросы гласности и открытости работы органов государственной власти, механизма реализации конституционного права на получение информации, формирования государственных информационных ресурсов и их взаимодействия с информационными ресурсами общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций.
