CC BY
29Правило исчерпания внутренних средств правовой защиты в африканской системе защиты прав человека
Роман Мороз*
Практика применения и толкования правила исчерпания внутренних средств правовой защиты африканскими контрольными органами в области прав человека, в особенности Африканской комиссией по правам человека и народов, не только согласуется с подходами, выработанными другими международными судебными и квазисудебными органами по защите прав человека, но и в значительной степени развивает их. Вслед за другими международными институтами контрольные органы африканской системы защиты прав человека установили, что они не могут рассматриваться в качестве судов первой инстанции, механизм международного контроля является субсидиарным по отношению к национальному, а применение требования об исчерпании внутренних процедур не должно осуществляться по формальным правилам. В то же время африканскими контрольными органами по правам человека был существенно расширен перечень исключений из анализируемого критерия приемлемости за счёт включения таких изъятий, как массовые и грубые нарушения прав человека, бедственное положение заявителей, а также опасения заявителей перед преследованием при задействовании внутренних процедур.
^ Внутренние средства правовой защиты; контрольные органы по правам человека; критерии приемлемости; африканская система защиты прав человека; Африканская комиссия по правам человека и народов
JUS HOMINUM
1.Введение
Среди существующих региональных систем защиты прав человека африканская система самая молодая — она была образована позже других. Колониальное прошлое континента, а также последовавшая позже волна установления в новообразованных государствах военных и авторитарных режимов породили опасения в отношении её будущей эффективности. Таким образом, на контрольные органы в африканской системе защиты прав человека и в особенности на образованную
ранее других Африканскую комиссию по правам человека и народов (далее — Африканская комиссия, Комиссия) легла ответственная задача не допустить того, чтобы подобные опасения стали реальностью. Тем самым африканские региональные органы по защите прав человека в целях достижения легитимности должны были продемонстрировать, что их подходы, как по вопросам процедуры, так и по существу, согласуются с общепризнанными принципами международного права. Одним из таких принципов является правило исчерпания внутренних средств правовой за-
* Мороз Роман Сергеевич — магистр юридических наук, аспирант Белорусского государственного университета, D.U. Sciences politiques et Etudes européennes (Université Montesquieu — Bordeaux IV) (e-mail: raman.maroz@gmail.com).
щиты, исполнение которого необходимо для признания индивидуальной жалобы в соответствующий международный орган, приемлемой к рассмотрению.
В настоящей статье мы хотим показать, что практика применения и толкования контрольными органами африканской системы защиты прав человека правила исчерпания внутренних процедур не только находится в русле подходов, выработанных другими международными судебными и квазисудебными органами по защите прав человека, но и в значительной степени развивает их. В самом начале мы кратко рассмотрим вопрос о социально-историческом контексте создания и функционирования африканской системы защиты прав человека, затем перейдём к общей характеристике требования об исчерпании внутренних средств правовой защиты в тех формах, в каких он применяется в практике африканских региональных органов по защите прав человека, а в заключение проанализируем существующие в африканской системе защиты прав человека изъятия из указанного правила.
Несмотря на то что некоторые аспекты темы исчерпания внутренних процедур в африканской системе защиты прав человека периодически затрагивалась в научной литературе, настоящее исследование впервые ставит своей целью проанализировать подход контрольных органов африканской системы защиты прав человека системно и во всей его целостности, а также ответить на вопрос о том, насколько такое толкование правила исчерпания согласуется с общепризнанными принципами международного права. Кроме того, впервые в рамках указанной темы исследуется не только практика Африканской комиссии по указанному вопросу, но и дела, рассмотренные в ходе слушаний Африканского комитета экспертов по правам и благополучию ребёнка и Африканского суда по правам человека и народов (далее — Африканский суд, Суд).
Учитывая, что международные судебные и квазисудебные органы по защите прав человека оказывают взаимное влияние на практику друг друга, правомерно ожидать, что изучение вопроса об исчерпании внутренних процедур в африканской системе защиты прав человека будет представлять значительный интерес и для других международных систем.
2. Социально-исторический контекст создания африканской системы защиты прав человека
В начале 1960-х годов страны Африки, едва освободившись от колониального ига, приступили к созданию своей собственной региональной международной организации. Уже в 1963 году 23 государства африканского континента1 приняли Хартию Организации африканского единства (далее — ОАЕ)2, которая в 2000 году трансформировалась в Африканский Союз3.
Заботясь изначально исключительно о сохранении своего суверенитета, африканские страны на первых этапах существования ОАЕ не стремились уделять много внимания вопросам защиты прав человека. Тем не менее по причине возросшего давления, оказываемого как на международном, так и на локальном уровнях, позиция африканских государств существенно изменилась к концу 1970-х годов. В результате в 1981 году в рамках ОАЕ была принята Африканская хартия прав человека и народов (далее — Банжуль-ская хартия, Хартия)4, которая стала учредительным документом африканской системы защиты прав человека.
Из анализа содержания Банжульской хартии следует, что ряд её положений имеют прогрессивный характер, а сам региональный инструмент опередил существующую правовую мысль5. Данный вывод обусловлен тем, что Африканская хартия прав человека и народов не позволяет договаривающимся странам отступать от своих обязательств по
1 Viljoen F. The African Regional Architecture and Human Rights // International Human Rights Law in Africa / Ed. by Frans Viljoen. New York: Oxford University Press Inc., 2007. P 163.
2 Хартия Организации африканского единства (Charter of the Organization of African Unity), 479 U.N.T.S. 39, 2 I.L.M. 766 (25 мая 1963 года).
3 Учредительный акт Африканского Союза (Constitutive Act of the African Union), OAU Doc. CAB/LEG/23.15 (11 июля 2000 года).
4 Африканская хартия прав человека и народов (African Charter on Human and Peoples' Rights), OAU Doc. CAB/LEG/67/3 rev. 5, 21 I.L.M. 58 (27 июня 1981 года), вступила в силу 21 октября 1986 года.
5 См.: Smith R.K.M. The African Union // Textbook on International Human Rights. New York: Oxford University Press Inc., 2003. P 134.
обеспечению прав человека даже в случае наступления чрезвычайных обстоятельств6, в отношении индивидуальных жалоб разрешает подачу actio popularis, то есть подачу жалоб со стороны лиц или ассоциаций, не являющихся непосредственными потерпевшими в результате нарушения прав (статья 56) (в результате этого большинство сообщений было подано правозащитными неправительственными организациями)7, черпает вдохновение из международного права прав человека, в частности из Всеобщей декларации прав человека, специальных международных конвенций, практики международных органов и доктрины (статьи 60-61). К подобному заключению приводит и тот факт, что каталог прав Хартии включает не только гражданские и политические права (статьи 3-14), но и социально-экономические права (статьи 15-18), а также права народов (статьи 19-24), что свидетельствует о признании неделимости прав человека.
В соответствии со статьёй 30 Банжуль-ской хартии в конце 1980-х годов была образована Африканская комиссия по правам человека и народов, которая в течение длительного времени оставалась единственным на Африканском континенте органом, осуществлявшим мониторинг за соблюдением государствами региона своих обязательств в сфере прав человека. Африканская комиссия — это региональный квазисудебный контрольный орган, в компетенцию которого входят функции как поощрения прав человека и народов, закреплённых в Хартии (проведение образовательных семинаров, распространение информации по правам человека и народов, рассмотрение докладов стран-членов, назначение специальных докладчиков), так и их непосредственной защиты (рассмотрение межгосударственных и индивидуальных сообщений).
Помимо Комиссии, в рамках анализируемой системы защиты прав человека полно-
мочиями по рассмотрению индивидуальных жалоб были также наделены такие региональные контрольные органы, как Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребёнка и Африканский суд по правам человека и народов.
Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребёнка был образован после вступления в силу в 1999 году Африканской хартии прав и благополучия ребёнка8. Из преамбулы к указанному международному договору следует, что одной из главных причин учреждения данного комитета стала сложившаяся критическая ситуация с большинством африканских детей, вызванная особенностями социально-экономического и культурного развития, господствующими традициями, природными катастрофами, вооружёнными конфликтами, эксплуатацией детей, голодом и другими проблемами. Мандат Африканского комитета экспертов по правам и благополучию ребёнка также включает функции как поощрения прав ребёнка, так и их защиты, в том числе полномочия по рассмотрению индивидуальных жалоб.
В 1998 году в целях усиления контроля за соблюдением странами Африки обязательств по обеспечению прав человека и народов на континенте был принят Протокол к Африканской хартии прав человека и народов об учреждении Африканского суда по правам человека и народов, вступивший в силу в 2004 году (далее — Протокол об учреждении Африканского суда)9. Согласно статье 30 указанного Протокола, его государства-уча -стники принимают на себя обязательство исполнять все решения Суда по делам, стороной которых они являются.
Тем не менее для обеспечения эффективной деятельности Африканского комитета экспертов по правам и благополучию ребёнка и Африканского суда по правам человека и народов впоследствии потребовалось ещё несколько лет, в течение которых был сфор-
6 См., например: African Commission on Human and Peoples' Rights. Communications 105/93, 128/94, 130/94, 152/96 Media Rights Agenda, Constitutional Rights Project, Media Rights Agenda and Constitutional Rights Project v. Nigeria. Decided at the 24th Ordinary Session, 22-31 October 1998 // AHRLR 200 (ACHPR 1998) (12th Annual Activity Report) (далее - Media Rights Agenda). § 41.
7 Smith R.K.M. Op. cit. 5. P 141.
8 Африканская хартия прав и благополучия ребёнка (African Charter on the Rights and Welfare of the Child), OAU Doc. CAB/ LEG/24.9/49 от 11 июля 1990 года.
9 Протокол к Африканской хартии прав человека и народов об учреждении Африканского суда по правам человека и народов (Proto -col to the African Charter on Human and People's Rights on the Establishment of the African Court on Human and People's Rights), OAU Doc. OAU/LEG/EXP/AFCHPR/PROT (III) от 9 июня 1998 года.
мирован состав указанных органов, а также приняты их внутренние регламенты10. По причине непродолжительного срока деятельности Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребёнка и Африканский суд до настоящего времени вынесли небольшое количество решений, затрагивающих вопросы приемлемости индивидуальных жалоб11. Кроме того, объём решений Африканского суда остаётся весьма скромным и потому, что, согласно статье 5(3) Протокола об учреждении Африканского суда, напрямую обращаться с петициями в Суд вправе лишь соответствующие неправительственные организации, обладающие статусом наблюдателя при Комиссии, а также индивиды в отношении тех государств, которые сделали заявление о признании компетенции Суда12.
Следовательно, по вопросу исчерпания внутренних средств правовой защиты на Африканском континенте по-прежнему ключевое значение имеют выводы, сделанные Африканской комиссией. Однако принимая во внимание, что Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребёнка черпает вдохновение «в особенности из положений Африканской хартии прав человека и народов»13, а также тесную связь между Африканским судом и Африканской комиссией, правомерно ожидать, что правила и принципы, установленные последней, будут в дальнейшем использованы и развиты двумя другими контрольными органами, что уже подтверждается их деятельностью и имеющейся практикой14.
3. Общая характеристика требования об исчерпании внутренних средств правовой защиты в африканской системе защиты прав человека
Правило, предусматривающее необходимость для заявителей перед направлением индивидуальной жалобы исчерпать внутренние средства правовой защиты, является характерным для международных контрольных органов по правам человека, как универсальных, так и региональных.
В частности, статья 5(2)(Ь) Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 года устанавливает, что Комитет по правам человека не рассматривает никаких сообщений от лиц, пока не удостоверится в том, что данное лицо исчерпало все доступные внутренние средства правовой защиты15.
В соответствии со статьёй 35(1) Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года Европейский Суд по правам человека может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, как это предусмотрено общепризнанными нормами международного права [...]16. Равным образом необходимость исчерпания внутренних процедур перед подачей индивидуальной жалобы установлена в межамериканской системе защиты прав человека. А согласно статье 46(1)(а) Американской конвенции о правах человека 1969 года, Межамериканская комиссия по правам человека
10 Регламент Африканского комитета экспертов по правам и благополучию ребёнка (Rules of procedure), Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребёнка, Cmttee/ACRWC/II. Rev. 2 (7 февраля 2003 года); Регламент Африканского суда по правам человека и народов (Rules of the Court), Африканский суд по правам человека и народов, 2010_AfCHPR_RoP от 20 июня 2010 года.
11 По состоянию на 1 ноября 2015 года Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребёнка вынес три решения (Communications of the African Committee of Experts on the Rights and Welfare of the Child. URL: http://acerwc.org/communications (дата обращения: 01.11.2015)), Африканский суд по правам человека и народов — 24 (Finalized Cases of the African Court on Human and People's Rights. URL: http://en.african-court.org/#finalised-cases (дата обращения: 01.11.2015)).
12 По состоянию на 1 ноября 2015 года только семь африканских государств сделали заявление о признании компетенции Африканского суда непосредственно принимать к рассмотрению петиции, поданные против них (Status of the Protocol to the African Charter on Human And Peoples' Rights on the Establishment of an African Court on Human and Peoples' Rights. URL: http://www.au.int/ en/sites/default/files/achpr_1.pdf (дата обращения: 01.11.2015)); по данному вопросу см. также: Абашидзе А.Х., Солнцев А.М. Юбилей Африканской хартии прав человека и народов // Евразийский юридический журнал. 2012. № 2(45). С. 24.
13 Статья 46 Африканской хартии прав и благополучия ребёнка.
14 См., например: African Committee of Experts on the Rights and Welfare of the Child. Communication 2/2009 Institute for Human Rights and Development in Africa (IHRDA) and Open Society Justice Initiative v. the Government of Kenya. Decision of 22 March 2011 // ACERWC. Decision No. 002/Com/002/2009. § 23-35; African Court on Human and Peoples' Rights. Applications 009/2011 and 011/2011 Tanganyika Law Society and Legal and Human Rights Centre v. the United Republic of Tanzania, and Rev. Christo -pher R. Mtikila v. the United Republic of Tanzania. Judgment of 14 June 2013 // ACtHPR. § 82.
15 Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, G.A. res. 2200A (XXI), 21 U.N. GAOR Supp. (No. 16) at 59, U.N. Doc. A/6316 (1966), 999 U.N.T.S. 302 от16 декабря 1966 года.
16 Конвенция о защите прав человека и основных свобод (измененная и дополненная Протоколами № 11 и № 14) (Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (as amended by Protocols No. 11 and No. 14)), ETS No. 5 от 4 ноября 1950 года.
принимает петиции и сообщения при условии выполнения требования об использовании и исчерпании средств правовой защиты, предусмотренных внутренним правом, в соответствии с общепризнанными принципами международного права17.
Правило исчерпания внутренних средств правовой защиты присутствует и в африканской системе защиты прав человека.
В частности, правила приемлемости, установленные для Африканской комиссии по правам человека и народов, закрепляют требование об исчерпании внутренних средств правовой защиты в статье 56(5) Банжуль-ской хартии: «Сообщения, касающиеся прав человека и народов, [...] рассматриваются, если они направлены после того, как исчерпаны внутренние средства правовой защиты, если таковые имеются, за исключением случаев, когда вполне очевидно, что процедура их использования неоправданно затягивается».
Правила приемлемости Африканского суда по правам человека и народов в отношении требования об исчерпании внутренних средств правовой защиты также отсылают к статье 56(5) Банжульской хартии, что вытекает из статьи 6(2) Протокола об учреждении Африканского суда, которым установлено, что Суд принимает решения о приемлемости с учётом положений статьи 56 Хартии. Сходная правовая норма закреплена в правиле 39(1) Регламента Суда, тогда как правило 40(5) практически в точности воспроизводит статью 56(5) Банжульской хартии.
Полномочия Африканского комитета экспертов по правам и благополучию ребёнка по рассмотрению индивидуальных сообщений закреплены в статье 44 Африканской хартии прав и благополучия ребёнка. Указаний на то, что для использования данной процедуры необходимо исчерпать внутренние средства правовой защиты, в данном международном инструменте нет. Тем не менее статья 1(111) (1)(ё) главы II Руководства по рассмотрению
сообщений, предусмотренных статьёй 44 Африканской хартии прав и благополучия ребёнка, устанавливает, что при принятии решения о приемлемости индивидуального сообщения Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребёнка устанавливает требование того, чтобы автор сообщения исчерпал все доступные средства обжалования на национальном уровне или остался неудовлетворённым вынесенным решением18.
Известный исследователь африканской системы защиты прав человека Франс Вилд-жоэн отмечает, что «необходимость существования данного требования [исчерпания внутренних средств правовой защиты] вытекает из консенсуальной природы международного права»19. Правило исчерпания внутренних средств правовой защиты предполагает, что государство-ответчик должно иметь возможность ознакомиться с нарушениями прав человека, которые произошли под его юрисдикцией, равно как иметь возможность их исправить. Таким образом, требование об исчерпании внутренних средств правовой защиты является отражением принципа субсидиарности международного контроля, предусматривающего, что государства несут главную ответственность в сфере выполнения своих международных обязательств по защите прав человека.
Аналогичный подход в отношении правила исчерпания внутренних средств правовой защиты выработан и Африканской комиссией: «Насколько это является возможным, международные органы, включая данную Комиссию, должны быть лишены возможности выступать в роли суда первой инстанции — роли, которую они ни при каких обстоятельствах не могут себе присвоить. Доступ к международному органу должен существовать лишь в качестве последнего средства, когда внутренние процедуры правовой защиты исчерпаны, однако не принесли желаемого результата»20.
17 Американская конвенция о правах человека (American Convention on Human Rights), OAS Treaty Series No. 36 от 22 ноября 1969 года.
18 Руководство по рассмотрению сообщений, предусмотренных статьёй 44 Африканской хартии прав и благополучия ребёнка (Guidelines for the Consideration of Communications Provided for in Article 44 of the African Charter on the Rights and Welfare of the Child), Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребёнка, ACERWC/8/4.
19 Viljoen F. Admissibility under the African Charter // African Charter on Human and Peoples' Rights: The System in Practice, 1986— 2000 / Ed. by Malcolm D. Evans, Rachel Murray. West Nyack, NY, USA: Cambridge University Press, 2002. P 81.
20 African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 299/2005 Anuak Justice Council v. Ethiopia. Decided at the 39th Ordinary Session, 11—25 May 2006 // 20th Activity Report, Annex IV (далее — Anuak Justice Council). § 48.
Следовательно, необходимость исчерпания внутренних средств правовой защиты не зависит от воли заявителя; «это легальное требование международного права»21. По этому поводу Африканская комиссия также пояснила следующее: «[...] На заявителях лежит ответственность за принятие всех необходимых шагов по исчерпанию внутренних средств правовой защиты или же, в крайнем случае, за попытку их исчерпать. Не является достаточным случай, когда заявители всего лишь приступают к опорочиванию возможностей национальных правовых средств на основе обособленных данных»22. «Автор жалобы в рамках спора должен задействовать все доступные внутренние средства правовой защиты. Это значит, что он либо она должны обратиться с делом в верховный судебный орган страны»23.
Вместе с тем анализируемое требование обладает и определённой степенью прагматичности по отношению к заявителям. Как отмечено Африканской комиссией, внутренние средства правовой защиты обычно быстрее, дешевле и эффективнее международных24.
Применительно к вопросу о том, что представляет собой внутреннее средство правовой защиты, африканские контрольные органы разъяснили, что под таким средством понимается «любая внутренняя правовая процедура, которая может привести к разрешению жалобы на местном или национальном уровне»25.
В этом отношении Комиссия также установила: «[Она] интерпретирует положения статьи 56(5) в свете её долга обеспечивать
защиту прав человека и народов, как это указано в Хартии. Комиссия при этом заявила, что не придерживается мнения о том, что условие исчерпания внутренних средств правовой защиты должно применяться буквально в тех случаях, когда это не является "ни практичным, ни желательным" для заявителей или жертв проходить через такие внутренние процедуры в каждом конкретном случае нарушения прав человека»26.
Такое толкование статьи 56(5) Банжуль-ской хартии позволило некоторым исследователям африканской системы защиты прав человека прийти к выводу, что, рассматривая данный критерий приемлемости, «Комиссия, по всей видимости, принимает во внимание все обстоятельства каждого конкретного дела, включая общий контекст, в котором функционируют формальные средства правовой защиты, а также личные обстоятельства заявителя»27.
Наряду с этим африканские контрольные органы установили тесную связь между статьёй 56(5) (Исчерпание внутренних средств правовой защиты) и статьёй 26 Банжульской хартии (Независимость судебной власти). В частности, Африканская комиссия постановила: «Статья 56(5) должна рассматриваться в контексте статьи 26 Хартии. Государство, игнорирующее свою обязанность по обеспечению независимой судебной власти, не может гарантировать эффективные средства правовой защиты для исправления нарушений прав человека, что подрывает систему защиты прав человека, установленную Хартией»28.
21 African Court on Human and Peoples' Rights. Application 003/2012 Peter Joseph Chacha v. the United Republic of Tanzania. Judgment of 28 March 2014 // ACtHPR (далее — Peter Joseph Chacha). § 142.
22 African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 263/02 Kenyan Section of the international Commission of Jurists, Law Society of Kenya and Kituo Cha Sheria v. Kenya. Decided at the 36th Ordinary Session, 23 November — 7 December 2004 // 18th Activity Report: July 2004 — December 2004. § 41.
23 African Commission on Human and Peoples> Rights. Communication 409/12 Luke Munyandu Tembani and Benjamin John Freeth (represented by Norman Tjombe) v. Angola and Thirteen Others. Decided at the 54th Ordinary Session, 22 October — 5 November 2013 // ACHPR (далее — Luke Munyandu Tembani). § 97.
24 Anuak Justice Council. § 48.
25 African Committee of Experts on the Rights and Welfare of the Child. Communication 2/2009 institute for Human Rights and Development in Africa (iHRDA) and Open Society Justice initiative v. the Government of Kenya. Decision of 22 March 2011 / / ACERWC. Decision No. 002/Com/002/2009 (далее — IHRDA). § 26.
26 African Commission on Human and Peoples' Rights. Communications 54/91, 61/91, 96/93, 98/93, 164/97-196/97, 210/98 Malawi Africa Association, Amnesty international, Ms Sarr Diop, Union interafricaine des droits de l'Homme and RADDHO, Collectif des veuves et ayants-Droit, Association mauritanienne des droits de l'Homme v. Mauritania. Decided at the 27th Ordinary Session,
27 April — 11 May 2000 // AHRLR 149 (ACHPR 2000) (13th Annual Activity Report). § 85.
27 Udombana N. J. So Far, So Fair: The Local Remedies Rule in the Jurisprudence of the African Commission on Human and Peoples' Rights // American Journal of International Law. 2003. Vol. 97. P 15.
28 African Commission on Human and Peoples> Rights. Communication 294/2004 Zimbabwe Lawyers for Human Rights and the institute for human rights and development in Africa (on behalf of Andrew Barclay Meldrum) v. Zimbabwe. Decided at the 6th Extraordi-
Поскольку Африканская хартия прав человека и народов и Африканская хартия прав и благополучия ребёнка предусматривают подачу сообщений в порядке actio popularis, внутренние средства правовой защиты, соответственно, могут быть исчерпаны самой жертвой, заявителем или любым другим лицом29.
При этом африканские контрольные органы не требуют от заявителя при исчерпании внутренних средств ссылаться на статьи Банжульской хартии, которые, по его мнению, были нарушены. «На данном этапе важно, чтобы заявители указали факты, свидетельствующие prima facie о нарушении статей Хартии и об использовании и исчерпании доступных внутренних правовых механизмов для исправления несправедливой ситуации»30.
В то же время жалоба будет объявлена неприемлемой в том случае, если в момент её направления в контрольный орган соответствующее дело ещё находится на стадии рассмотрения на национальном уровне31.
При возникновении спора об исчерпании внутренних средств правовой защиты изначально бремя доказывания ложится на зая-вителя32. Однако, как только им будут представлены аргументы в пользу того, что с его стороны были предприняты все необходимые меры по выполнению указанного требования, бремя доказывания переходит на соответствующее государство, которое должно будет доказать наличие в рамках его юрисдикции неиспользованных заявителем эффективных средств правовой защиты33.
В случае если государство-ответчик не представляет возражений относительно исчерпания внутренних средств правовой защиты заявителем, африканский контрольный орган самостоятельно проверяет, соответствует ли представленная жалоба критериям приемлемости, в том числе и факт, были ли использованы все необходимые национальные процедуры. Африканский суд по данному поводу отметил: «Отсутствие возражений со стороны Ответчика в отношении несоответствия требованиям, установленным в Протоколе и Хартии, не может сделать приемлемой жалобу, которая иначе была бы признана неприемлемой»34.
Внутренними актами африканских контрольных органов в сфере прав человека также установлено, что в случае, если после объявления жалобы неприемлемой (в том числе и по причине неисчерпанности внутренних средств правовой защиты) у её автора появились новые документы или факты, вопрос о приемлемости жалобы по его заявлению может быть пересмотрен35.
4. Исключения из правила исчерпания внутренних средств правовой защиты в африканской системе защиты прав человека
Особенности применения в африканской системе защиты прав человека правила, требующего исчерпания внутренних процедур, также раскрываются в ходе изучения вопроса об изъятиях из данного требования,
nary Session, 30 March - 3 April 2009 // 26th ACHPR AAR Annex (December 2008 - May 2009) (далее - Zimbabwe Lawyers for Human Rights). § 56.
29 African Commission on Human and Peoples> Rights. Communication 361/08 J.E Zitha & PJ.L.Zitha (represented by Prof. Dr. Liesbeth Zegveld) v. Mozambique. Decided at the 9th Extraordinary Session, 23 February - 3 March 2011 // 29th Activity Report, Annex IV (далее - J.E Zitha & PJ.L.Zitha). § 108.
30 African Commission on Human and Peoples> Rights. Communication 335/2006 Dabalorivhuwa Patriotic Front v. Republic of South Africa. Decided at the 53rd Ordinary Session, 9-22 April 2013 // ACHPR. § 83.
31 African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 18/88 (joined with 16/88 and 17/88) El Hadj Boubacar Diawara v. Benin. Decided at the 15th Ordinary Session, 18-27 April 1994 // AHRLR 23 (ACHPR 1995) (8th Annual Activity Report). § 2.
32 African Commission on Human and Peoples> Rights. Communication 323/06 Egyptian Initiative for Personal Rights and INTERIGHTS v. Egypt. Decided at the 10th Extraordinary Session, 12-16 December 2011 // AHRLR 90 (ACHPR 2011). § 63.
33 Ibid.
34 African Court on Human and Peoples' Rights, Application 003/2011 Urban Mkandawire v. Malawi, Judgement of 21 June 2013 // ACtHPR. § 37; см. также: African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 155/96 Social and Economic Rights Action Center (SERAC) and Center for Economic and Social Rights (CESR) v. Nigeria. Decided at the 30th Ordinary Session, 1327 October 2001 // AHRLR 60 (ACHPR 2001) (15th Annual Activity Report). § 40.
35 Статья 107 Регламента Африканской комиссии по правам человека и народов (Rules of Procedure of the African Commission on Human and Peoples' Rights of 2010), Африканская комиссия по правам человека и народов, май 2010 года; статья 67 Африканского суда по правам человека и народов; статья 2(II)(3) Главы II Руководства Африканского комитета экспертов по правам и благополучию ребёнка по рассмотрению сообщений, предусмотренных статьёй 44 Африканской хартии прав и благополучия ребёнка.
благодаря чему оно получает дополнительное толкование.
Согласно главному36 исключению, выработанному Африканской комиссией по правам человека и народов и впоследствии подтверждённому Африканским судом37, заявитель освобождается от необходимости исчерпывать внутренние средства правовой защиты в случае их недоступности, неэффективности и недостаточности. В соответствии с толкованием Африканской комиссии «внутреннее средство является доступным, если заявитель может беспрепятственно им воспользоваться; считается эффективным, если оно предоставляет шансы на успех; является достаточным, если оно способно удовлетворить жалобу»38.
Прежде всего, к недоступным, неэффективным и недостаточным внутренним средствам правовой защиты африканские контрольные органы относят чрезмерные дискреционные процедуры несудебного характера. В частности, они освободили заявителей от необходимости использовать такие внутренние средства, как утверждение судебного решения губернатором39 либо советом вооружённых сил40, ходатайство органов прокуратуры о помиловании41, парламентские процедуры42, административные средства43, механизмы национальных комиссий по правам человека44,
заявление о снятии иммунитета с сотрудников спецслужб45.
В случае введения национальными властями запрета на обжалование в судебном порядке действий органов исполнительной власти внутренние средства правовой защиты также становятся несуществующими и неэффективными46. Равным образом внутренние процедуры не подлежат исчерпанию в ситуации, если судебная власть оказывается под контролем органа исполнительной власти, ответственного за противоправный акт, либо нарушение прав возникло в результате введения акта исполнительной власти, который в принципе невозможно оспорить в местных судах47. Другой наглядный пример недоступности и неэффективности внутренних процедур был продемонстрирован в деле Zimbabwe Human Rights NGO Forum v. Zimbabwe, в котором Африканская комиссия констатировала отсутствие у заявителей доступа к внутренним средствам правовой защиты на том основании, что издание в Зимбабве приказа об амнистии за политические преступления лишило их возможности возбудить уголовные дела в отношении лиц, подозреваемых в совершении насильственных преступлений48.
В отношении эффективности внутренних средств правовой защиты Африканская комиссия также сделала следующее разъясне-
36 African Commission on Human and Peoples> Rights. Communications 147/95, 149/96 SirDawda K. Jawara v. the Gambia. Decided at the 27th Ordinary Session, 27 April — 11 May 2000 // AHRLR 107 (ACHPR 2000) (13th Annual Activity Report) (далее — Sir Dawda K. Jawara). § 31.
37 African Court on Human and Peoples' Rights. Applications 009/2011 and 011/2011 Tanganyika Law Society and Legal and Human Rights Centre v. the United Republic of Tanzania and Rev. Christopher R. Mtikila v. the United Republic of Tanzania. Judgment of 14 June 2013 // ACtHPR (далее — Tanganyika Law Society). § 82.1.
38 Sir Dawda K. Jawara. § 32.
39 African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 60/91 Constitutional Rights Project (in respect of Akamu and Others) v. Nigeria. Decided at the 17th Ordinary Session, 13 — 22 March 1995 // AHRLR 180 (ACHPR 1995) (Eighth Annual Activity Report). § 9—10.
40 African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 87/93 The Constitutional Rights Project (in respect of Zamani Lakwot and 6 Others) v. Nigeria. Decided at the 17th Ordinary Session, 13—22 March 1995 // AHRLR 183 (ACHPR 1995) (Eighth Annual Activity Report). § 8—9.
41 African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 259/2002 Groupe de Travail sur les Dossiers Judiciaires Stratégiques v. Democratic Republic of Congo. Decided at the 14th Extraordinary Session, 20 — 24 July 2013 // ACHPR. § 43.
42 Tanganyika Law Society. § 82.3.
43 IHRDA. § 30.
44 Ibid.; см. также: African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 221/98 Alfred B. Cudjoe v. Ghana. Decided at the 25th Ordinary Session, 26 April — 5 May 1999 // AHRLR 127 (ACHPR 1999) (12th Annual Activity Report). § 13.
45 African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 379/09 Monim Elgak, Osman Hummeida and Amir Suliman (represented by FiDHand OMCT) v. Sudan. Decided at the 15th Extraordinary Session, 7—14 March 2014 // ACHPR. § 66.
46 Media Rights Agenda. § 50; см. также: African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 151/96 Civil Liberties Organisation v. Nigeria. Decided at the 26th Ordinary Session, 1 — 15 November 1999 // AHRLR 243 (ACHPR 1999) (13th Annual Activity Report). § 14.
47 Luke Munyandu Tembani. § 99.
48 African Commission on Human and Peoples> Rights. Communication 245/02 Zimbabwe Human Rights NGO Forum v. Zimbabwe. Decided at the 39th Ordinary Session, 11 — 25 May 2006 // (ACHPR) 21st Activity Report. § 64.
ние: «Если средство правовой защиты обладает даже малейшей вероятностью считаться эффективным, заявитель должен его использовать. Доводы о том, что внутренние средства вряд ли будут успешными, без попытки их задействования не смогут убедить Комиссию»49. «Комиссия может прийти к выводу о реальной неэффективности в том случае, если существуют неоспоримые доказательства того, что средство правовой защиты, несмотря на его наличие, действительно не способно исправить заявленные нарушения»50.
Тем самым Комиссия утвердила в своей практике подход, почерпнутый из деятельности Комитета по правам человека ООН, согласно которому простые сомнения в эффективности внутренних средств правовой защиты не освобождают заявителя от обязательства по их использованию51.
Необоснованные задержки, которые происходят при исчерпании национальных средств правовой защиты, также свидетельствуют об их недоступности, неэффективности и недо-статочности52. По данному поводу Африканский суд пояснил, что предусмотренная статьёй 56(5) Хартии формула «процедура их использования неоправданно затягивается» охватывает срок всех процедур в совокупности, как уже исчерпанных средств правовой защиты, так и тех, которые ещё могут быть использованы53.
При этом необходимо отметить, что в качестве неоправданного затягивания процедур не могут рассматриваться задержки в процессе, вызванные расхождениями позиций внутри группы заявителей54.
Несмотря на то что специфический контекст каждого дела способен по-разному определять значение вопроса о том, какой
период времени следует рассматривать в качестве необоснованного затягивания, пребывание дела в судопроизводстве в течение двух лет в соответствии с практикой Африканской комиссии уже может считаться чрез-мерным55. В то же время в деле Peter Joseph Chacha v. the United Republic of Tanzania Африканский суд по правам человека и народов пришёл к выводу, что длительность рассмотрения одного из процессов в течение двух лет и двух месяцев не образует необоснованного затягивания по смыслу статьи 56(5) Банжульской хартии с учётом того, что заявителем на национальном уровне было подано семь разных жалоб56.
В свете оговорки о необоснованном затягивании внутренних процедур показательным также является дело Luke Munyandu Tem-bani and Benjamin John Freeth (represented by Norman Tjombe) v. Angola and Thirteen Others, возбуждённое против 14 африканских государств. В указанном деле Африканская комиссия встала на сторону заявителей, подтвердив позицию о том, что требование об исчерпании внутренних средств правовой защиты не является жёстким. Комиссия пришла к выводу, что для обращения в международный орган заявители не должны были исчерпывать внутренние средства во всех 14 странах, поскольку в данном случае это привело бы к необоснованному затягиванию процесса и чрезмерным для них издержкам57.
В этом же деле Африканская комиссия постановила, что по своему смыслу статья 56(5) Хартии не требует исчерпания таких средств правовой защиты, как наднациональные или субрегиональные суды, которые в принципе не являются внутренними национальными органами государств-участников58.
49 Anuak Justice Council. § 58.
50 African Commission on Human and Peoples> Rights. Communication 351/2007 Givemore Chari (represented by Gabriel Shumba) v. Republic of Zimbabwe. Decided at the 11th Extraordinary Session, 21 February — 1 March 2012 // ACHPR (далее — Givemore Chari). § 78.
51 Anuak Justice Council. § 58; Human Rights Committee, Communication No. 560/1993 A v. Australia. Views of 3 April 1997 // U.N. Doc. CCPR/C/59/D/560/1993 (30 April 1997). § 6.4.
52 IHRDA. § 32.
53 African Court on Human and Peoples' Rights. Application 13/2011 The Beneficiaries of the Late Norbert Zongo, Abdoulaye Nikiema dit Ablasse, Ernest Zongo, Blaise Hboudo & Burkinabe Human and Peoples' Rights Movement v. the Republic of Burkina Faso. Judgment of 28 March 2014 // ACtHPR. § 90.
54 African Court on Human and Peoples' Rights, Application 1/2012 Frank David Omary and Others v. the United Republic of Tanzania. Judgment of 28 March 2014 // ACtHPR. § 131-135.
55 См.: первоначальное Решение Комиссии по делу: African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 66/92 Lawyers Committee for Human Rights v. Tanzania (1994); см. также: Heyns C, Tavenier P. Regional Protection of Human Rights in Africa // Human Rights Law in Africa 1998 / Ed. by Christof Heyns. The Hague, The Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers, 2001. P 169.
56 Peter Joseph Chacha. § 148.
57 Luke Munyandu Tembani. § 103-105.
58 Ibid. § 102.
В случае массовых и грубых нарушений прав человека (например, при масштабном химическом отравлении гражданского населения59) заявители также обладают правом непосредственно обращаться в африканские региональные органы по защите прав человека без исчерпания внутренних средств правовой защиты. Данное исключение из общего правила обосновывается тем, что в подобных случаях для заявителей такое исчерпание «было бы невозможным [...] либо нарушения являются настолько масштабными и повсеместными, что осведомлённость о них со стороны государства презюмируется, равно как и возможность последнего принять соответствующие меры»60.
Согласно следующему исключению, выработанному африканскими контрольными органами, заявитель может быть освобождён от необходимости исчерпывать внутренние средства правовой защиты в случае его бедственного материального положения. В деле Purohit and Moore v. Gambia сообщение в Африканскую комиссию было направлено от имени группы бездомных и малоимущих душевнобольных. Принимая во внимание данное обстоятельство, а также отсутствие на месте какой-либо правовой помощи, Комиссия постановила, что внутренние средства правовой защиты для указанной категории лиц не были реальными61.
Африканская система защиты прав человека не требует исчерпания внутренних средств правовой защиты и в случае гибели жертвы нарушения прав человека. Согласно обстоятельствам дела International PEN, Constitutional Rights Project, Civil Liberties Organisation and Interights (on behalf of
Ken Saro-Wiwa Jnr.) v. Nigeria, известный писатель и общественный деятель Кен Са-ро-Вива и восемь его последователей были казнены нигерийскими властями вопреки предварительным мерам, которые назначила Африканская комиссия62. Впоследствии Комиссия отметила следующее: «В свете того факта, что субъектов сообщений сегодня нет в живых, очевидно, что ни одно внутреннее средство правовой защиты не способно удовлетворить жалобщиков. Сообщения, таким образом, являются приемлемыми к рассмот-рению»63. В то же время необходимо отметить, что указанное исключение, однако, не в полной мере согласуется с доводом Комиссии о том, что внутренние средства правовой защиты могут быть исчерпаны самой жертвой, заявителем или любым другим лицом64.
Наиболее сложное и неоднозначное изъятие из анализируемого критерия приемлемости для рассмотрения охватывает ситуации, при которых жертвы нарушений прав человека были вынуждены бежать из страны либо подверглись высылке (депортации). В течение длительного времени Африканская комиссия придерживалась мнения о том, что в таких случаях внутренние средства правовой защиты не должны исчерпываться зая-вителями65.
Тем не менее с момента рассмотрения сообщения Legal Defence Centre v. the Gambia66 подход Комиссии подвергся корректировке, и последующая практика подтвердила, что от заявителей всё же требуется принятие мер на национальном уровне при наличии соответствующих возможностей по восстановлению нарушенных прав. Особенно это касается случаев, когда национальное
59 African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 155/96 Social and Economic Rights Action Center (SERAC) and Center for Economic and Social Rights (CESR) v. Nigeria. Decided at the 30 th Ordinary Session, 13 — 27 October 2001 // AHRLR 60 (ACHPR 2001) (15th Annual Activity Report) (далее - SERAC). § 1-9.
60 Viljoen F. Op. cit. P 337.
61 African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 241/2001 Purohit and Moore v. Gambia. Decided at the 33rd Ordinary Session, 15-29 May 2003 // AHRLR 96 (ACHPR 2003) (16th Annual Activity Report) (далее - Purohit and Moore ). § 37.
62 African Commission on Human and Peoples' Rights. Communications 137/94, 139/94, 154/96, 161/97 International PEN, Constitutional Rights Project, Civil Liberties Organisation and Interights (on behalf of Ken Saro-Wiwa Jnr.) v. Nigeria. Decided at the 24th Ordinary Session, 22-31 October 1998 // AHRLR 212 (ACHPR 1998) (12th Annual Activity Report). § 8.
63 Ibid. § 77.
64 JE Zitha & P.J.L.Zitha. § 108.
65 См.: African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 103/93 Abubakarv. Ghana. Decided at the 20th Ordinary Session, 21-31 October 1996 // AHRLR 124 (ACHPR 1996) (Tenth Annual Activity Report); African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 215/98 Rights International v. Nigeria. Decided at the 26th Ordinary Session, 1-15 November 1999 // AHRLR 254 (ACHPR 1999) (13th Annual Activity Report); и др.
66 См.: African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 219/98 Legal Defence Centre v. the Gambia. Decided at the 27 th Ordinary Session, 27 April - 11 May 2000 // AHRLR 121 (ACHPR 2000) (13th Annual Activity Report). § 17.
законодательство не требует физического присутствовия на территории страны для того, чтобы иметь доступ к внутренним средствам правовой защиты67.
В значительной степени подход африканских контрольных органов по данному вопросу был разъяснён при рассмотрении дела Front for the Liberation of the State of Cabinda v. Republic of Angola. Согласно обстоятельствам дела, большинство членов Фронта за освобождение анклава Кабинда были вынуждены жить за пределами Республики Ангола и не обладали в ней процессуальной правоспособностью для исчерпания внутренних средств правовой защиты, тогда как последняя независимая правозащитная организация, посредством которой заявители могли бы получить доступ к национальным судам, была распущена в 2006 году.
В указанном деле Комиссия постановила, что «страх оказаться преследуемым является одним из исключений из требования по исчерпанию локальных процедур»68. Комиссия обратила внимание на тот факт, что члены Фронта были приравнены в Анголе к террористам, следовательно, любая попытка обращения к внутренним процедурам могла бы привести к их аресту, заключению или физическому устранению. В связи с этим Комиссия заключила, что заявители в данном случае были подвержены реальной угрозе оказаться преследуемыми национальными властями, и признала жалобу приемлемой к рассмотрению69.
Таким образом, в настоящее время один лишь факт бегства из страны или высылки (депортации) из неё сам по себе не является достаточным для того, чтобы получить освобождение от выполнения требования приемлемости. В такой ситуации при рассмотрении вопроса об исчерпании внутренних средств правовой защиты существенное внимание африканских контрольных органов будет уделено тому, требует ли национальное законодательство физически присутствовать в соответствующем государстве для защиты лицом своих нарушенных прав, а также степени ри-
ска для автора жалобы оказаться преследуемым национальными властями при использовании внутренних процедур.
5. Заключение
В итоге рассмотрения исследуемой темы можно отметить, что, вопреки распространённым страхам и опасениям, существовавшим в момент создания африканской системы защиты прав человека, Африканский суд по правам человека и народов, Африканский комитет экспертов по правам и благополучию ребёнка и в особенности Африканская комиссия по правам человека и народов толкуют и применяют требование об исчерпании внутренних средств правовой защиты в соответствии с общепризнанными принципами международного права. Как и другие международные судебные и квазисудебные органы по защите прав человека, контрольные органы африканской системы защиты прав человека не рассматривают правило исчерпания внутренних средств правовой защиты в качестве жёсткого требования, применяемого единообразно к различным ситуациям. Практика африканских региональных органов по защите прав человека свидетельствует о том, что указанное требование является вполне гибким и его использование варьируется в зависимости от контекста конкретной жалобы.
Подобное толкование стало основанием для установления исключений из правила исчерпания внутренних средств правовой защиты, во многом отражающих характер социальных проблем, с которыми африканские государства были вынуждены столкнуться на протяжении последних десятилетий. При этом контрольные органы африканской системы защиты прав человека не ограничились простым заимствованием и повторением списка исключений из правила исчерпания внутренних процедур, выработанного другими международными органами, но и существенно его расширили. В частности, ими было установлено, что заявители при обращении в международные контрольные органы могут быть
67 African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 307/2005 Obert Chinhamo v. Zimbabwe. Decided at the 42nd Ordinary Session, 15-28 November 2007 // AHRLR 96 (ACHPR 2007) (23rd Activity Report). § 82; см. также: Givemore Chari. § 70.
68 African Commission on Human and Peoples' Rights. Communication 328/06 Front for the Liberation of the State of Cabinda v. Republic of Angola. Decided at the 54 th Ordinary Session, 22 October — 5 November 2013 // 35th Annual Activity Report (далее — Front for the Liberation). § 49.
69 Ibid. § 46-53; указанный подход отражён и в последних делах Африканской комиссии, см., например: § 55.
освобождены от необходимости исчерпания локальных средств правовой защиты в ситуации совершения массовых и грубых нарушений прав человека70, в случае их бедственного материального положения71, а также в тех ситуациях, когда существуют реальная угроза и обоснованные опасения оказаться преследуемыми при использовании внутренних про-цедур72. Кроме того, африканские региональные органы по защите прав человека делают особый акцент на независимости судебной власти как необходимом условии эффективности внутренних механизмов в целом73.
Таким образом, анализ применения правила исчерпания внутренних процедур в рамках африканской системы защиты прав человека позволяет заключить, что его толкование африканскими контрольными органами не только находится в русле подходов, выработанных другими международными судебными и квазисудебными органами, но и существенно развивает и дополняет их новыми позициями. Подобная практика является необходимым условием для эффективного функционирования африканской системы по защите прав человека в будущем.
70 SERAC.
71 Purohit and Moore.
72 См., например: Front for the Liberation.
73 См., например: Zimbabwe Lawyers for Human Rights.
