CC BY
33
Бюджетная политика
ПРАВИЛА УЧЕТА И БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС
А. В. СУВОРОВ, доктор экономических наук, Председатель Ассоциации бухгалтеров и аудиторов «Феникс»
Различия учета в бюджетных организациях разных стран
В мире сохраняются существенные различия учета в бюджетных организациях, определяющих форму и порядок информирования общества. Следует отметить, что бюджет любого государства, в том числе и бюджет Российской Федерации, представляет собой основной финансовый план государства, с помощью которого накапливаются, распределяются и используются финансовые ресурсы для реализации проводимой государственной политики.
Различия бывают как незначительными, так и довольно существенными. Начнем с незначительных, которые можно выявить только при внимательном прочтении финансовых отчетов бюджетных организаций разных стран. Даже в странах одного языка (например, англоязычных) используется разная терминология: продажи (sales) в США и оборот (turnover) в Великобритании; удержанный доход (retained earning) в США и нераспределенная прибыль (undistributed profit) в Великобритании; сводный финансовый отчет (consolidated accounts) в США и совместный отчет (group accounts) в Великобритании. Формы представления отчета различны даже в странах, использующих единые правила учета. В США, например, активы располагаются на левой стороне балансовой ведомости и приводятся в порядке убывающей ликвидности, так что вверху приводятся сведения по текущим активам. В Великобритании активы располагаются на правой стороне и приводятся по мере возрастания ликвидности, так что вверху оказываются постоянные активы. В ходе исполнения бюджета расходы, как правило, производятся путем выдачи чеков, которые выдаются расчетно-кассовыми центрами и направляются в банки для производства необходимых платежей.
Что касается России, то в соответствии с Концепцией бухгалтерского учета в рыночной экономике Российской Федерации (п. 3.2), одобренной Методологическим советом по бухгалтерскому учету при Министерстве финансов РФ и Президентским советом Института профессиональных бухгалтеров 29 декабря 1997 г., финансовая отчетность представляет собой структурированное представление информации о финансовом положении организации, финансовых результатах ее деятельности и движении денежных средств. В нашей стране бюджетный учет осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О бухгалтерском учете» и бюджетным законодательством, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Для совершенствования организации бюджетного процесса в Российской Федерации полезно ознакомление не только с международным опытом, но и с различиями учета в бюджетных организациях разных стран.
Основной задачей правил учета в бюджетных организациях во всем мире является раскрытие требований к содержанию финансовой отчетности. Целью таких правил является обеспечение основы для предоставления финансовой отчетности с тем, чтобы достичь сопоставимости данных о деятельности различных бюджетных организаций за различные отчетные периоды.
Отметим, что в соответствии с Бюджетным кодексом РФ «Бюджетное учреждение — это организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из
соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов».
Правила учета в бюджетных организациях устанавливают:
• рекомендации по структуре отчетности;
• основные требования к содержанию отчетности.
Отчетность бюджетных организаций должна
быть четкой и понятной. В ее основе лежит учетная политика, которая может отличаться от учетной политики коммерческих организаций. Поэтому для правильного понимания финансовой отчетности необходимо знать основные принципы учетной политики, на основе которых данная отчетность составлена. В соответствии с международной практикой анализ учетной политики является неотъемлемой частью отчетности.
Существуют серьезные различия и в трактовке видов экономической деятельности (таких как пенсии, аренда оборудования и изменение цены финансовых инструментов), и эти различия отражают несовпадение общих подходов и принципов, на которых строятся правила учета в бюджетных организациях разных стран. В течение финансового года изменения и дополнения по расходным статьям могут варьироваться. Так, министерства и ведомства могут самостоятельно перебрасывать средства с одной программы на другую в случае, когда такое изменение не превышает определенного уровня процентов от ассигнований, выделенных для исполнения той или иной государственной программы.
Таким образом, стоимость одной программы увеличивается за счет уменьшения стоимости другой. Но когда планируется изменение объемов по расходам более установленного уровня процентов, заинтересованные ведомства и другие бюджетные организации должны обращаться за разрешением в соответствующий государственный орган. А вот дополнительное увеличение общих расходов министерства или ведомства осуществляется только на основании специальных законов. Уменьшение же расходов по какой-либо программе министерства или ведомства осуществляется по решению соответствующего органа власти либо путем наложения вето президентом страны на определенную строку бюджета.
В отдельных странах отсутствуют правила для некоторых важных видов деятельности (например, медицинские пособия для пенсионеров в Канаде, Германии и Нидерландах). Правила составления налоговых и финансовых отчетов настолько различны, что существуютдва варианта учета (в Австралии, Канаде, США и Нидерландах). Подоходный налог рассчитывается поданным финансовых отчетов (Германия, Франция и Великобритания).
Оказание платных услуг бюджетными организациями в России
В России «Бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств органов государственной власти, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов управления территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и созданных ими бюджетных учреждений и операциях, приводящих к изменению вышеуказанных активов и обязательств».
При принятии решения об оказании платных услуг государственные и муниципальные учреждения обязаны в установленном порядке оформлять смету доходов и расходов по специальным средствам.
Порядок формирования сметы следующий. Исходя из планируемых объемов оказания услуг и расценок на них, определяются поступления средств по их источникам — так получается доходная часть сметы. Впоследствии, исходя из принятого порядка распределение средств за платные услуги, определяется порядок их расходования (на оплату труда, на приобретение хозяйственного инвентаря, медицинского оборудования, восстановление сметы доходов и расходов по бюджету, перечисление средств по подчиненности, формирование фондов развития ит. п.).
Оказание платных услуг государственными и муниципальными учреждениями производится, как правило, в специально организованных структурных подразделениях учреждения. Например, оказание услуг работниками лечебного учреждения осуществляется в свободное от основной работы время, с обязательным составлением графиков работы по основной работе и работе по оказанию платных услуг. Выполнение платных услуг в основное рабочее время персонала допускается только с последующим внесением данных в табели учета рабочего времени.
В ряде случаев раздельный учет платных услуг организуется и по источникам поступления финансовых средств (наличные от физических лиц, оплата по договорам добровольного медицинского страхования и тому подобное).
Особенности формирования и исполнения бюджета Российской Федерации
В Российской Федерации разработка основных положений и показателей, используемых при пла-
нировании бюджета на прогнозируемый год, тоже осуществляется министерствами и ведомствами. В подготовке проекта бюджета принимает участие Главное контрольное управление Администрации Президента РФ. Подготовленный проект бюджета Правительством РФ представляется в Государственную Думу РФ, а затем — в Совет Федерации и Счетную плату, где готовятся собственные заключения по проекту бюджета.
Федеральный бюджет в Государственной Думе рассматривается в четырех чтениях, причем первое чтение проходит в течение 30 дней со дня внесения проекта бюджета. В последние годы появилось так называемое «нулевое чтение», когда накануне официальной доставки текста проекта федерального бюджета на прогнозируемый год Председатель Правительства проводит встречу с лидерами ведущих партий и заручается их поддержкой. Таким образом, обеспечивается гарантированное большинство голосов при голосовании по законопроекту о федеральном бюджете. В обществе нет единого мнения по этому «нулевому чтению». Безусловно, что при таких условиях обсуждения проекта бюджета взаимодействие исполнительной власти и общества является полезным. Следует отметить, что в обсуждение проекта бюджета необходимо вовлекать, прежде всего, лидеров партий, лояльных Правительству.
Таким образом, основной прерогативой Государственной Думы является рассмотрение проекта федерального бюджета в четырех чтениях. Принятый Государственной Думой закон о бюджете затем передается в Совет Федерации, где закон рассматривается, одобряется, после чего этот закон передается на подпись Президенту РФ.
Важной государственной функцией является контроль за исполнением бюджета. Такими контрольными функциями наделены Президент РФ, органы исполнительной и законодательной власти, Счетная палата и распорядители бюджетных средств. Президент, осуществляя контроль за состоянием государственных финансов, обеспечивает единство экономического пространства государства, бюджетной и налоговой политики на всей территории Российской Федерации. Для достижения поставленных целей в составе Администрации Президента действует Главное контрольное управление, наделенное специальными полномочиями.
Предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджета осуществляют обе палаты Федерального собрания Российской Федерации. При осуществлении контроля палаты парламента проводят парламентские слушания,
направляют депутатские запросы и получают все необходимые материалы от запрашиваемых органов. О состоянии государственных финансов парламентарии получают информацию от Счетной палаты, которая проводит внешний аудит бюджета. Есть мнение, что следует законодательно утвердить обязанность проведения внешнего аудита бюджета не только Счетной палате, но и независимой аудиторской компании, которая может быть подобрана на конкурсной основе.
В рамках процесса составления, утверждения и исполнения бюджета контрольными полномочиями наделены Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство РФ, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Единую финансовую, бюджетную и налоговую политику в государстве проводит Министерство финансов РФ. Оно контролирует целевое использование бюджетных средств распорядителями и получателями бюджетных средств, организует проверки и ревизии. Огромную роль в контролировании процесса формирования и расходования бюджетных средств отводится Федеральному казначейству РФ, находящемуся в составе Министерства финансов РФ. В обязанность казначейства входит ежемесячное информирование законодательных и исполнительных органов власти об исполнении бюджета.
Кроме того, специальными контрольными полномочиями, направленными на обеспечение исполнения доходной части бюджета, наделены налоговые и таможенные органы.
В системе государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета важную роль играет Счетная палата РФ, создаваемая и утверждаемая Федеральным Собранием в соответствии с Конституцией РФ. Помимо Конституции, порядок формирования Счетной палаты определен Федеральным законом № 4-ФЗ от 11.01.1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации». Все министерства и ведомства и другие бюджетные организации, если они являются получателями бюджетных средств, пользователями федеральной собственности либо имеют таможенные или налоговые льготы, могут быть подвергнуты проверке Счетной палатой по отдельным статьям бюджета или бюджетов внебюджетных фондов. Следует отметить, что при проведении проверок инспекторы Счетной палаты не могут вмешиваться в хозяйственную и иную деятельность проверяемых организаций, а также предавать гласности результаты проверок до их окончательного завершения. В течение финансового года Счетная палата обязана осуществлять оперативный контроль за
исполнением бюджета, поскольку по окончании финансового года Счетной палатой проводится комплексная документальная ревизия уже исполненного бюджета.
Результаты проводимых проверок направляются для сведения депутатам палат Федерального Собрания, а материалы проверок публикуются в Бюллетене Счетной палаты РФ.
Помимо перечисленных выше органов, наделенных контрольными функциями за исполнением бюджета, существует внутриведомственный и внутрихозяйственный контроль. Под внутриведомственным контролем следует понимать контроль со стороны тех, кто непосредственно распоряжается бюджетными средствами, тогда как внутриведомственный контроль проводится бухгалтериями и финансовыми службами самих бюджетных организаций.
К сожалению, сложившаяся система контроля за исполнением бюджета в Российской Федерации недостаточно хорошо обеспечивает рациональное и целевое использование бюджетных средств, что связано с относительно высоким уровнем коррупции в стране. Необходимость совершенствования и развития системы государственного финансового контроля в бюджетной сфере назрела уже давно. Возможно, что новая президентская командауде-лит больше внимания этой застарелой проблеме. Например, следует увеличить штрафные санкции, налагаемые на организации (прежде всего, на руководителей организаций и иных должностных лиц) за нецелевое использование бюджетных средств. Целесообразно также навсегда (а не на короткий срок) запретить лицам, ранее привлеченным к
ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, занимать руководящие посты в бюджетных учреждениях и организациях. Следует пересмотреть и Уголовный кодекс РФ с тем, чтобы добавить соответствующую статью, предусматривающую уголовную ответственность лиц, осуществляющих финансовый контроль за формированием и расходованием бюджетных средств, за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей.
Любые действия, направленные на обеспечение сбережения бюджетных средств и их целевого расходования, следуетрассматривать, прежде всего, как действия, направленные на уменьшение уровня коррумпированности государственных служащих, что, несомненно, вызовет одобрение в обществе.
Необходимо постоянно совершенствовать систему проведения государственных закупок товаров, работ и услуг на средства из государственного бюджета. Такие закупки должны проводиться исключительно на конкурсной основе с объективной оценкой всех участников конкурса. К сожалению, в настоящее время такого рода конкурсы или тендеры носят чисто формальный характер, так как победители определяются еще до официального объявления конкурса.
В заключение следует отметить, что несмотря на различия учета в бюджетных организациях разных стран, вопросы организации бюджетного процесса и контроля за ходом его исполнения во всех государствах относятся к наиболее важным вопросам, затрагивающим интересы экономического развития любой страны, каждого члена общества.
