CC BY
211
Грачева М.В. Финансовый менеджмент в органах государственного управления: зарубежный опыт
Бюджетная стратегия России на 2008-2010 гг. включает в себя задачу повышения качества финансового менеджмента, в рамках которой финансовым органам предписано внедрить систему мониторинга данного процесса, реализуемого главными распорядителями бюджетных средств. При этом указано: необходима опора на позитивный опыт эксперимента по реализации методов бюджетирования с ориентацией на результаты (БОР), проведенного в 2004-2006 гг. в российских ведомствах.
Международный опыт свидетельствует, что совершенствование финансового менеджмента в органах исполнительной власти рассматривается как крайне важная задача государственного управления именно в тех странах, которые активно развивают БОР. Лидерами внедрения БОР считаются Австралия, Великобритания, Канада, Новая Зеландия, США, Швеция; эти же страны достигли значительных успехов в организации эффективного финансового менеджмента в организациях бюджетного сектора. Как правило, стандарты финансового менеджмента и модели оценки его уровня разрабатываются центральными ведомствами (министерствами финансов или высшими контрольными органами в сфере госфинансов) и отражаются в специальных регулирующих документах1. Единственным исключением является Великобритания, где модель оценки разработана профессиональной организацией, объединяющей финансистов госсектора, а не Казначейством. Однако последнее официально одобрило и использует эту модель2.
В Австралии и США стандарты финансового менеджмента в секторе госуправления утверждены законами3. Кроме того, в этих странах, а также в Швеции под эгидой центральных ведомств (Казначейства/Президентской
администрации/Министерства финансов) действуют специальные агентства по финансовому менеджменту в органах исполнительной власти. В Великобритании вместо отдельного агентства организовано структурное подразделение Казначейства -директорат финансового менеджмента. Его главная задача сформулирована так: обеспечить достижение мировых стандартов финансового менеджмента во всем секторе государственного управления.
В развитых странах финансовый менеджмент в секторе госуправления определяется следующим образом:
• в теоретической литературе - как «деятельность государственных служащих, включающая в себя принятие решений и выполнение других функций, которые позволяют определять оптимальные способы использования ограниченных ресурсов для эффективного и результативного достижения политических целей»4;
1 Core financial system requirements: checklist for reviewing systems under the Federal financial management improvement act. United States Government Accountability Office, 2005; Financial management capability model. Office of the Auditor General of Canada, 1999; Financial management: departmental internal control evaluation. The Treasury, New Zealand, 2001.
2 The CIPFA FM model. Statements of good practice in public financial management. CIPFA, United Kingdom, 2005.
3 Financial management and accountability act 1997. Attorney-General’s Department, Canberra, 2006; Federal financial management improvement act of 1996. United States Office of Federal Financial Management. Public law 104-208.
4 Visser C., Erasmus P. The management of public finance: a practical guide. Cape Town, 2002. P. 9.
• в практических руководствах (на примере Великобритании) - как «система руководства финансами государственной организации и контроля над ними, содействующая достижению целей организации»5.
При переходе от традиционного бюджета к бюджету, ориентированному на результаты, кардинально трансформируется управление финансами (доходами и расходами, активами и пассивами). В сфере бюджетных расходов меняются две важнейшие характеристики: объектом управления становится структура совокупных расходов ведомства (в рамках традиционного бюджета таким объектом являются неиспользованные вовремя бюджетные средства), а критерием управленческой эффективности - достижение результатов (в рамках традиционного бюджета об успехах ведомства судят по точности исполнения бюджетной росписи и по величине неиспользованных средств на конец года).
Исходный пункт финансового менеджмента в секторе госуправления -сопоставление расходов с результатами и определение их соотношений. По итогам расчета разных показателей (экономичности, эффективности, результативности), постоянного отслеживания их динамики и влияющих на нее факторов принимаются, выполняются, корректируются и контролируются управленческие решения об увеличении или уменьшении бюджетных расходов на реализацию тех или иных целей и задач ведомства. Таким образом, эффективное осуществление надлежащим образом принятых решений воплощается в изменениях структуры расходов, а эти сдвиги, в свою очередь, обеспечивают достижение запланированных результатов.
Система финансового менеджмента включает в себя два крупных компонента -условия и процессы, которые состоят из ряда субкомпонентов. К первому компоненту финансового менеджмента (условиям) относятся:
• нормативно-правовое регулирование, т.е.:
определение термина «финансовый менеджмент в секторе
госуправления» в специальном регулирующем документе,
включение положений о финансовом менеджменте во все
нормативно-правовые акты, относящиеся к бюджетному процессу,
ключевая роль центральных органов (прежде всего, министерства
финансов и высшего органа государственного внешнего аудита) в создании набора
документов, нацеленных на регулирование финансового менеджмента и охватывающих все четыре процесса финансового менеджмента. Как правило, для разработки и совершенствования таких документов в министерстве финансов создается специальное структурное подразделение - департамент финансового менеджмента;
• система распределения полномочий и обязанностей в рамках финансового
менеджмента на уровне ведомства, т.е.:
делегирование полномочий и обязанностей финансового менеджмента «сверху вниз» - от главного исполнительного должностного лица6 к операционным
5 The CIPFA FM model. Statements of good practice in public financial management. CIPFA, United Kingdom, 2005. P. 3.
6 Назначение главного исполнительного должностного лица, или главного подотчетного лица ведомства, являющегося не политическим, а исполнительным руководителем и наделенного полномочиями и обязанностями по обеспечению функционирования ФМ в целом (в т.ч. подписывающего заключение органа государственного внешнего аудита о достоверности бухгалтерской отчетности ведомства) -принципиально важная характеристика надлежащего финансового менеджмента в органах госуправления. В Великобритании таким лицом в ведомствах является постоянный секретарь, тогда как министр является не исполнительным, а политическим руководителем. Статус постоянного секретаря как лица, наделенного полномочиями и обязанностями по обеспечению функционирования ФМ в целом, зафиксирован в п. 5 Приложения 4.1 Руководства по учету госфинансов (2000 г.).
менеджерам (должностным лицам отраслевых - операционных - подразделений ведомства, которые получают в свое распоряжение определенные бюджеты и руководят реализацией программ, направлений деятельности, предоставлением государственных услуг и периодически отчитываются о расходовании денежных средств и достижении запланированных результатов). Это осуществляется в неразрывной связи с установлением четкой юридической ответственности должностных лиц, находящихся на разных уровнях управленческой иерархии, за срыв достижения запланированных результатов и нарушение требований нормативноправовых актов. Делегирование в сочетании с ответственностью создает целостную иерархическую систему подотчетности, устанавливающую, кто, когда, перед кем и за достижение каких показателей отчитывается, какую ответственность несет за ненадлежащее управление,
особые роли в системе финансового менеджмента, исполняемые другими подразделениями и органами ведомства - финансовым (согласование бюджета ведомства с отраслевым департаментом министерства финансов, взаимодействие с органом кассового исполнения бюджета, ведение бухгалтерского и управленческого учета, составление бухгалтерской и управленческой отчетности, взаимодействие с отраслевыми - операционными - подразделениями ведомства), подразделением внутреннего аудита и комитетом по аудиту, создаваемым в рамках коллегиального руководящего органа (мониторинг и надзор в сфере финансового менеджмента);
• обеспечение кадровых и технологических возможностей финансового менеджмента, т.е.:
система централизованной и ведомственной подготовки кадров операционных менеджеров и внутренних аудиторов,
практика централизованного предоставления ведомствам консультаций по вопросам финансового менеджмента,
система стимулирования госслужащих, достигших успехов в обучении финансовому менеджменту и его осуществлении,
обеспечение электронного взаимодействия в режиме реального времени между информационно-технологическими системами, действующими в отраслевых ведомствах и в органе кассового исполнения бюджета.
Второй компонент системы финансового менеджмента включает в себя бюджетные процессы. Они обозначаются обычными терминами, но имеют иное, по сравнению с традиционным, содержание:
• составление бюджета, характеризуемое:
увязкой расходов с результатами. В бюджетных документах обязательно указываются результаты, ожидаемые от реализации бюджетных программ и другой деятельности в секторе госуправления. Операционные менеджеры принимают активное участие в проводимом на высшем управленческом уровне анализе структуры совокупных расходов ведомства и в обсуждении изменений этой структуры для повышения эффективности и результативности расходов,
^ наличием среднесрочного аспекта - формирования финансового плана как трехлетнего «скользящего» документа с ежегодным добавлением плана на третий год и минимальной коррекцией планов на первый и второй годы (прежде бывшие, соответственно, вторым и третьим),
единством планирования - взаимоувязкой текущих/капитальных расходов и расходов на приобретение/обслуживание активов,
гибкостью в определении структуры расходов - снижением степени детализации расходов по мере повышения уровня управленческой иерархии,
Government accounting 2000. HM Treasury, 2005.
предоставлением ведомствам права переносить на следующий год ассигнования, не использованные на конец истекающего года,
S применением мер обеспечения стабильности госрасходов на макроуровне
- введением фискальных правил и установлением центральным финансовым органом лимитов ассигнований для ведомства в целом, а также, при необходимости, отдельных направлений расходов;
• исполнение бюджета, осуществляемое посредством:
S реализации комплекса соглашений или рамочных документов об
оказании государственных услуг (своего рода контрактов, которые обеспечивают тесную увязку расходов с результатами, предоставляют ведомствам значительную свободу действий и заключаются как между министерством финансов и отраслевым министерством, так и между отраслевым министерством и подведомственными ему органами и организациями),
S эффективной открытой процедуры госзакупок (в том числе регулярного сравнительного анализа закупочных и среднерыночных цен),
S размещения остатков бюджетных средств на «ночном» рынке
краткосрочных финансовых инструментов (реализуется Центральным банком для получения процентов на остатки средств, находящихся на конец каждого рабочего дня на лицевых счетах ведомств в платежной системе органа кассового исполнения бюджета);
• учет и отчетность, охватывающие:
S бухгалтерский учет и отчетность (в том числе использование
полноценного метода начисления, включая плату за капитал, наличие гибкой и упорядоченной бюджетной классификации, публикацию и представление в законодательный орган страны годового отчета о деятельности ведомства и годовой бухгалтерской отчетности, достоверность которой подтверждена заключением органа государственного внешнего аудита),
S управленческий учет и отчетность (в том числе расчет стоимости всех
бюджетных программ, государственных услуг и иных результатов деятельности
ведомства, а также составление ежемесячных управленческих отчетов для
операционных менеджеров);
• внутренний контроль и аудит, включающие в себя:
S совокупность взаимосвязанных компонентов внутреннего контроля
(контрольная среда, оценка рисков, контрольные действия, обмен информацией, мониторинг), нацеленных на управление рисками и достижение достаточной уверенности в решении задач реализации подотчетности, надлежащего выполнения операций госуправления, соблюдения требований нормативно-правовых актов, защиты ресурсов от злоупотреблений, мошенничества, коррупции;
S наличие специальных структур. Одна из них - подразделение внутреннего аудита, которое напрямую подотчетно высшему руководителю ведомства (и, соответственно, не зависит от других структурных подразделений ведомства), осуществляет аудит финансовой отчетности, законности и эффективности, предоставляет руководителям высшего звена и операционным менеджерам гарантийные и консультационные услуги. Другая специальная структура - комитет по аудиту, создаваемый в рамках коллегиального руководящего органа ведомства.
Четыре процесса финансового менеджмента (составление бюджета, его исполнение, учет и отчетность, контроль и аудит) определены Комитетом по вопросам государственного управления Организации экономического сотрудничества и развития в специальной публикации, посвященной проблемам интеграции финансового
менеджмента и управления результатами7. Аналогичный подход (с выделением тех же четырех процессов) использован для оценки финансового менеджмента на уровне госфинансов в целом, которая осуществляется в странах с развивающейся и переходной экономикой в рамках программы «Государственные расходы и финансовая подотчетность» (Public expenditure and financial accountability, PEFA). Эта программа действует под эгидой ряда авторитетных международных организаций - Всемирного банка, Международного валютного фонда, Европейской комиссии и т.д.8
Ключевое отличие финансового менеджмента в рамках БОР от традиционного управления финансами заключается в том, что первый подразумевает наличие специально уполномоченных лиц - государственных (операционных) менеджеров - и закрепление принципа делегирования управленческих прав и обязанностей «сверху вниз» в основных законах, регулирующих бюджетный процесс. Так, в Великобритании этот принцип зафиксирован в пункте 2.4.10 Руководства по учету госфинансов (2000 г.)
- основного бюджетного закона страны9. Смысл указанного подхода состоит в том, что операционные менеджеры, находящиеся в непосредственной близости к потребителям государственных услуг и конкретным операциям госуправления, наилучшим образом понимают ситуацию в определенной области и обладают самой подробной информацией. Они могут принимать гораздо более эффективные решения об использовании ресурсов для достижения запланированных результатов, нежели те должностные лица, которые находятся на более высоких иерархических уровнях либо за пределами конкретного ведомства. Международный опыт свидетельствует, что рядовые операционные менеджеры в государственных организациях вполне способны добиваться впечатляющих результатов, если они получают достаточный простор для принятия решений, а их деятельность не подвергается вмешательству и мелочному контролю.
В развитых странах операционные менеджеры проходят специальную подготовку. В Великобритании это осуществляется в Национальной школе госслужащих, система обучения в которой включает в себя 10 учебных курсов по финансовому менеджменту для операционных менеджеров и 17 - для внутренних аудиторов. А центральные ведомства (главный финансово-экономический орган -Казначейство, и орган государственного внешнего аудита - Национальное управление аудита) разрабатывают для таких менеджеров руководящие документы. Кроме того, британские ведомства имеют возможность получать по наиболее сложным вопросам финансового менеджмента консультации экспертов исследовательского института, действующего под эгидой Национальной школы госслужащих (расположен в г. Саннингдейл).
В британской практике термин «финансовый менеджмент» применительно к сектору госуправления был введен в 1982 г. в специальном документе «Инициатива в сфере финансового менеджмента»10, а в дальнейшем содержание этого понятия
7 Integrating financial management and performance management. OECD Public Management Committee, 1999.
8 Данная система оценки включает в себя 28 индикаторов, разделенных на четыре категории: реалистичность бюджета, общие характеристики бюджета (полнота и прозрачность, в том числе при межбюджетных отношениях), бюджетный цикл, практика стран-доноров. Включенные в третью категорию 18 показателей, в свою очередь, разделены на четыре группы: составление бюджета в соответствии с целями госполитики, предсказуемость и контроль при исполнении бюджета (в эту группу включены четыре индикатора внутреннего контроля и аудита), учет и отчетность, внешний контроль и аудит.
Public financial management: performance measurement framework. World Bank, PEFA
Secretariat, 2005.
9 Government accounting 2000. HM Treasury, 2005.
10 Financial management initiative. National Audit Office, 1982.
развивалось и дополнялось в ряде правительственных докладов, опубликованных в 1988, 2GG1 и 2GG6 гг.
Общие принципы финменеджмента определяются тремя документами -Руководством по учету госфинансов (2GGG г.)11, Законом о национальном аудите (1983 г.)12, Кодексом надлежащей практики корпоративного управления в органах центрального правительства (2GG5 г.)13.
Далее, более десяти документов регулируют отдельные аспекты бюджетного процесса, и в каждом из них есть специальные положения о финменеджменте. Назовем эти документы: Руководство по составлению бюджета на базе метода начисления (2GG1 г.)14, Руководство по разработке рамочных документов (2GG2 г.)15, Инструкции о заключении государственных контрактов (2GG6 г.)16, Руководство по представлению бухгалтерской отчетности (2GG7-2GG8 гг.)17, Руководство по внедрению финансового менеджмента, основанного на методе начисления (2GG2 г.)18, Руководство по расчету стоимости государственных услуг (2GG4 г.)19, Руководство для комитетов по аудиту (2GG7 г.)2°, Руководство по внутреннему аудиту в секторе госуправления (1996 г.)21, Стандарты внутреннего аудита в секторе госуправления (2GG1 г.)22 и др.
Как правило, оценка уровня финансового менеджмента в органах исполнительной власти развитых стран не включает в себя исчисление количественных индикаторов. Эта оценка осуществляется путем формулирования надлежащей качественной характеристики и определения баллов, отражающих степень соответствия ведомственной практики данному атрибуту (отсутствие/частичное или полноценное наличие у ведомства процедур или структур, расцениваемых как необходимые для эффективного финансового менеджмента). Самая простая система включает в себя два варианта оценки - «да» (1 балл) и «нет» (G баллов). Применяются и трехступенчатые системы: «да» (2 балла), «отчасти» (1 балл) и «нет» (G баллов). А в Великобритании используется довольно сложная система с баллами от G до 4 (шаг G,5 балла).
Приведем пример из британской практики, связанный с оценкой качества финансового менеджмента. Эта оценка охватывает 37 характеристик, относящихся к четырем категориям (руководство ведомством - 7 характеристик, кадры - 6, процедуры
- 16, взаимоотношения с заинтересованными сторонами - 8). Эти характеристики формулируются как утвердительные заявления, раскрываемые в виде вспомогательных вопросов. Задача оценщика состоит в том, чтобы на основе ответов на эти вопросы определить балл, присваиваемый характеристике в целом. Так, характеристика 6 из категории «процедуры» формулируется следующим образом: «Менеджеры
отчитываются об управлении бюджетами, предоставленными в их распоряжение». Это утверждение раскрывается в следующих 12 вопросах.
11 Government accounting 2000. HM Treasury, 2005.
12 National Audit Act 1983. Ministry of Justice, 1983.
13 Corporate governance in central government departments: code of good practice. HM Treasury, 2005.
14 Resource Budgeting and the 2000 Spending Review. HM Treasury, 2001.
15 Guidance on framework documents. Cabinet Office, 2002.
16 The Public Contracts Regulations 2006. TSO, 2006.
17 Financial reporting manual 2007-08. HM Treasury, 2007.
18 Implementing resource based financial management. HM Treasury, 2002.
19 Fees and charges guide. HM Treasury, 2004.
20 Audit committee handbook. HM Treasury, 2007.
21 Government internal audit manual. HM Treasury, 1996.
22 Government internal audit standards. HM Treasury, 2001.
1. Распределены ли бюджеты по текущим и капитальным расходам между конкретными менеджерами?
2. Увязаны ли между собой финансовые и операционные обязанности менеджеров?
3. Установлена ли формализованная схема делегирования бюджетных полномочий и обязанностей?
4. Вовлечены ли распорядители бюджетов в процесс бюджетного планирования, и помогает ли им такое участие проникнуть в особенности и детали бюджета на предстоящий период?
5. Распределен ли весь бюджет ведомства между менеджерами до начала финансового года?
6. Четко ли зафиксированы в документах обязанности распорядителей бюджетов?
7. Пользуются ли менеджеры специальным документом - ведомственным руководством по распоряжению бюджетом?
8. Ознакомлены ли распорядители бюджетов со своими обязанностями?
9. Знают ли распорядители бюджетов о влиянии, которое оказывают принимаемые ими решения на общий бюджет ведомства?
10. Могут ли менеджеры объяснить процедуру, с помощью которой они управляют предоставленными в их распоряжение бюджетами?
11. Отчитываются ли менеджеры о допущенных ими отклонениях от бюджета, предусмотрена ли их ответственность за такие отклонения?
12. Учитываются ли допущенные менеджерами отклонения от бюджета при оценке осуществляемой ими деятельности (аттестации)?
Опора на определение качественных характеристик, а не на расчет количественных индикаторов позволяет оценивать работу систем ведомства, а не текущее состояние отдельных сторон его деятельности. Такой подход является универсальным и применяется в развитых странах для оценки работы любых систем (корпоративного управления, внутреннего контроля, финансового менеджмента, управления рисками) и в организациях любого сектора - как частного, так и государственного. Ранжирование ведомств согласно уровню осуществляемого ими финансового менеджмента позволяет центральным органам власти уточнять пределы самостоятельности отраслевых министерств, агентств и служб при распоряжении финансами, расширяя эти пределы для передовиков и сужая для отстающих.
Внедрение современного финансового менеджмента в организациях сектора государственного управления и кардинальное повышение эффективности бюджетных расходов - две стороны одной медали. Только их гармоничная совокупность позволяет осуществлять бюджетный процесс в сложной, требующей постоянного наращивания социальных выплат демографической ситуации, характерной для всех развитых стран и России.
Ниже представлена таблица, описывающая четыре основных уровня финансового менеджмента в секторе госуправления (на первом уровне даны характеристики текущей ситуации в России, на четвертом - характеристики передовой международной практики на примере Великобритании, на втором и третьем уровнях указаны мероприятия, которые необходимо осуществить при переходе на следующий уровень).
Финансовый менеджмент (ФМ) в секторе государственного управления
Компоненты ФМ Уровни ФМ1
Уровень 1: финансовое администрирование Уровень 2: развивающийся ФМ Уровень 3: развитый ФМ Уровень 4: высокоразвитый ФМ
Россия, текущая ситуация, основные характеристики Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 1 к ур. 2 Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 2 к ур. 3 Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 3 к ур. 4 Передовая международная практика, основные характеристики
1. Условия ФМ 1.1. Нормативно-правовое регулирование ФМ Отсутствует. • Определение термина «ФМ»: отсутствует официальный документ с изложением концепции развития ФМ в секторе госуправления и определением термина «ФМ». • Положения о ФМ в нормативно-правовых актах: - документы, регулирующие такие этапы бюджетного процесса, как составление бюджета, исполнение бюджета, бухгалтерский учет/отчетность, не содержат положений, относящихся к ФМ в секторе госуправления; - отсутствуют регулирующие документы по таким неотъемлемым компонентам ФМ, как система распределения полномочий и обязанностей в рамках ФМ, управленческий учет/отчетность и внутренний контроль/аудит. • Роль центральных органов: - Центральный финансовый орган (Министерство финансов) сыграл ведущую роль в: ^ формировании системы нормативноправового регулирования бюджетного процесса в целом и его отдельных этапов в частности (в т.ч. ряд регулирующих документов создан в русле концепции бюджетирования, ориентированного на результаты), ^ накоплении значительного опыта упорядоченного осуществления бюджетного процесса в рамках сметного финансирования, ^ обеспечении разработки системы индикаторов, позволяющих оценивать качество финансового администрирования в ведомствах. - Орган государственного внешнего аудита (Счетная палата) сыграл важную роль в разработке концепции аудита эффективности. • Утверждены следующие регулирующие документы: - для компонента 1.1: общая концепция внедрения и развития ФМ в ведомствах, являющаяся ядром концепции развития бюджетной реформы и дающая определение термина «ФМ», описание целевого уровня развития ФМ (данная таблица, уровень 4) и промежуточных уровней (данная таблица, уровни 2 и 3); - для компонента 1.2: ^ положение о статс-секретаре - главном подотчетном лице ведомства, деятельность которого базируется на принципах, указанных ниже; ^ положение о делегировании полномочий и обязанностей по ФМ, вводящее частичное делегирование (от статс-секретаря к руководителям операционных подразделений, выделенных среди совокупности структурных подразделений ведомства), а также включающее в себя принципы взаимодействия финансового и операционных подразделений согласно правилам, указанным ниже; - для компонента 2.1: новая редакция положения о разработке перспективного финансового плана в части: ^ единого планирования текущих / капитальных расходов (в т.ч. расходов на приобретение / обслуживание активов) и расходов по действующим/принимаемым обязательствам, ^ тесной увязки запланированных бюджетов с ожидаемыми операционными результатами, те. обязательного включения ожидаемых результатов в бюджетные документы и участия руководителей операционных подразделений в составлении бюджета, ^ гибкости планирования, т.е. разрешения ведомствам переносить на следующий год ассигнования, неиспользованные на конец истекающего года. - для компонента 2.2: положение о соглашениях об оказании государственных услуг, которые обеспечивают тесную увязку финансовых и нефинансовых показателей и действуют в сфере взаимоотношений между отраслевыми субъектами бюджетного планирования и подведомственными им органами и организациями; ^ новая редакция порядка кассового обслуживания исполнения бюджета в части обеспечения своевременного осуществления расходов (недопущения всплеска расходов в конце года); • Утверждены следующие регулирующие документы: - для компонента 1.2: новая редакция положения о делегировании полномочий и обязанностей по ФМ, вводящая сквозное делегирование «сверху вниз» (от статс-секретаря к руководителям операционных подразделений и далее к операционным менеджерам), а также включающая в себя принципы взаимодействия финансового и операционных подразделений и установления строгой иерархии подотчетности согласно правилам, указанным ниже; - для компонента 2.1: новая редакция положения о разработке перспективного финансового плана в части правил, обеспечивающих стабильность госфинансов на макроуровне, участия операционных менеджеров в финансовом планировании, повышения уровня агрегирования расходов в бюджетной росписи; для компонента 2.2: новая редакция положения о соглашениях об оказании государственных услуг, которые обеспечивают тесную увязку финансовых и нефинансовых показателей и рас-пространяются на взаимоотношения центрального финансового (финансово-экономического) органа и отраслевых субъектов бюджетного планирования; - для компонента 2.3: стандарты публикации и представления в Федеральное Собрание годового отчета о деятельности ведомства. • Утверждены следующие регулирующие документы: - для компонента 1.2: новая редакция положения о делегировании полномочий и обязанностей по ФМ, в которой учтен опыт, накопленный по направлениям, указанным ниже; - для компонента 2.1: новая редакция положения о разработке перспективного финансового плана в части повышения уровня агрегирования расходов в бюджетной росписи; - для компонента 2.2: новая редакция закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, максимально приближенная к требованиям директивы Евросоюза о процедуре госзакупок; - для компонента 2.3: ^ новая редакция инструкции о бухгалтерском учете в части учета платы за капитал и приведения в полное соответствие с международными стандартами бухгалтерского учета; ^ стандарты публикации и представления в Федеральное Собрание годовой бухгалтерской отчетности, достоверность которой подтверждена заключением Счетной палаты, подписанным статс-секретарем ведомства; - для компонента 2.4: кодекс корпоративного управления в ведомствах, предусматривающий создание комитета по аудиту. Создана последовательная и внутренне согласованная система нормативноправового регулирования ФМ. • Определение термина «ФМ»: применительно к сектору госуправления этот термин введен в специальном правительственном документе, его содержание в дальнейшем развивается и дополняется. • Положения о ФМ в нормативноправовых актах: все документы, регулирующие бюджетный процесс в целом и его отдельные этапы в частности, включают в себя положения, относящиеся к ФМ. • Роль центральных органов: - большинство документов, регулирующих ФМ в секторе госуправления, издаются центральным финансовым (финансовоэкономическим) органом2. В этом органе действует специальное структурное подразделение (департамент ФМ), созданное для того, чтобы обеспечить достижение мировых стандартов ФМ в секторе госуправления; - некоторые документы, регулирующие отдельные аспекты надлежащего ФМ в секторе госуправления, издаются органом государственного аудита и другими органами3.
Компоненты ФМ Уровни ФМ1
Уровень 1: финансовое администрирование Уровень 2: развивающийся ФМ Уровень 3: развитый ФМ Уровень 4: высокоразвитый ФМ
Россия, текущая ситуация, основные характеристики Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 1 к ур. 2 Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 2 к ур. 3 Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 3 к ур. 4 Передовая международная практика, основные характеристики
1. Условия ФМ М Ф е и н а в о р и ули г е р е о а о в а р п- -о н в и т а м р Й - для компонента 2.3: ^ в части бухгалтерского учета/отчетности: о новая редакция инструкции о бухгалтерском учете в части оценки основных средств и начисления налогов на имущество; о новая редакция указаний о применении функциональной классификации расходов в части упорядочения целевых статей и видов расходов; о стандарты составления органом внешнего аудита (Счетной палатой) заключения, подтверждающего достоверность годовой бухгалтерской отчетности ведомств; ^ в части управленческого учета/отчетности: о стандарты управленческого учета, руководство по составлению управленческой отчетности, руководство по расчету стоимости бюджетных целевых программ и платных государственных услуг, с выделением целевого уровня состояния системы указанных документов и промежуточных уровней; - для компонента 2.4: ^ положение о системе внутреннего контроля в ведомствах, органом которой является отдельное структурное подразделение - служба внутреннего аудита, с выделением целевого уровня состояния системы контроля и промежуточных уровней; ^ стандарты внутреннего аудита и руководство по внутреннему аудиту в секторе госуправления, с выделением целевого уровня состояния системы аудита и промежуточных уровней. • Внесены следующие специальные статьи в Бюджетный кодекс: - о роли ФМ в бюджетном процессе (компонент 1.1); - об обязательном введении должности статс-сек-ретаря в ведомствах и о его роли в сфере ФМ (компонент 1.2); - об обязательном подтверждении Счетной палатой достоверности годовой бухгалтерской отчетности, аналогичная статья должна быть внесена и в закон «О Счетной палате» (компонент 2.3); - об обязательной организации службы внутреннего аудита в ведомствах (компонент 2.4). • Для компонента 1.3: заключено соглашение между центральным финансовым (финансово-экономичес-ким) органом и Российской академией государственной службы о создании централизованной системы подготовки кадров операционных менеджеров и внутренних аудиторов, с выделением целевого уровня состояния системы подготовки и промежуточных уровней. • Внесены следующие специальные статьи в Бюджетный кодекс: - о сквозном делегировании полномочий и обязанностей и об установлении иерархии подотчетности (компонент 1.2); - об обязательности публикации и представления в Федеральное Собрание годового отчета о деятельности ведомства (компонент 2.3). • Для компонентов 1.1 и 1.3: организовано специальное структурное подразделение центрального финансового (финансово-экономического) органа - департамент ФМ, главными задачами которого являются создание регулирующих документов в сфере ФМ, оценка качества ФМ в ведомствах (на базе новой системы индикаторов, позволяющих оценить качество ФМ в ведомствах с точки зрения передовой международной практики), разработка методических указаний по созданию системы поощрения госслужащих, достигших успехов в овладении знаниями и навыками в сфере ФМ. • Внесена специальная статья в Бюджетный кодекс об обязательности публикации и представления в Федеральное Собрание годовой бухгалтерской отчетности, достоверность которой подтверждена заключением Счетной палаты, подписанным статс-сек-ретарем ведомства (компонент 2.3). • Для компонента 1.1: проведена всеобщая ревизия документов, регулирующих общие условия ФМ и отдельные процессы ФМ, в целях обеспечения их внутренней согласованности, последовательности, полноты охвата вопросов и соответствия требованиям передовой международной практики.
Компоненты ФМ Уровни ФМ1
Уровень 1: финансовое администрирование Уровень 2: развивающийся ФМ Уровень 3: развитый ФМ Уровень 4: высокоразвитый ФМ
Россия, текущая ситуация, основные характеристики Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 1 к ур. 2 Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 2 к ур. 3 Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 3 к ур. 4 Передовая международная практика, основные характеристики
1. Условия ФМ 1.2. Система распределения полномочий и обязанностей в рамках ФМ на уровне ведомства Отсутствует. • Делегирование полномочий и обязанностей по ФМ сверху вниз отсутствует, не выделены операционные менеджеры - должностные лица, осуществляющие повседневное управление достижением операционных результатов в рамках определенных бюджетов. • Главное подотчетное лицо ведомства, наделенное полномочиями и обязанностями по обе-спечению функционирования ФМ в целом и не являющееся политическим лицом, отсутствует. Существуют примеры, когда в ведомстве есть статс-секретарь, который может в будущем стать главным подотчетным лицом, однако в настоящее время таковым быть не может, поскольку является: - заместителем руководителя ведомства, который обычно является политическим лицом, - куратором одного из подразделений (как и другие заместители) и не наделен полномочиями и обязанностями в сфере ФМ. • Система подотчетности в отношении достижения ожидаемых операционных результатов в рамках запланированных бюджетов не создана. • Взаимодействие между финансовым и будущими операционными подразделениями не налажено. Существуют примеры, когда ведомство планирует организацию подразделений, которые могут в будущем стать операционными подразделениями, но в настоящее время таковыми не являются, поскольку их предполагаемая компетенция: - ограничена лишь формированием баз данных о достижении операционных результатов (квартальных - в отношении результатов бюджетных целевых программ, годовых - в отношении результатов осуществления целей и задач ведомства) и - не предусматривает ни получения от финансового подразделения имеющихся у него квартальных данных о ходе исполнения бюджета и о величине остатков на лицевых счетах в Федеральном казначействе, ни, тем более, управления достижением операционных результатов в рамках соответствующих бюджетов. • Отсутствует контроль за функционированием сферы ФМ со стороны службы внутреннего аудита и комитета коллегии по аудиту. • На основе регулирующих документов, указанных выше (компонент 1.1, уровень 2), приняты внутриведомственные документы и введена практика, в соответствии с которой: - реализовано частичное делегирование полномочий и обязанностей по ФМ (от статс-секретаря к руководителям операционных подразделений, управляющим достижением агрегированных операционных результатов в рамках агрегированных бюджетов); - назначается статс-секретарь (главное подотчетное лицо) ведомства, который: ^ наделен полномочиями и обязанностями по обеспечению функционирования ФМ в целом (в т.ч. подписывает заключение Счетной палаты о достоверности бухгалтерской отчетности), ^ является не политическим, а исполнительным руководителем, ^ не является заместителем политического руководителя ведомства; - структурные подразделения ведомства разделены на операционные (в деятельности которых воплощается осуществление целей и задач ведомства, зафиксированных в докладе о результатах и основных направлениях деятельности ведомства) и функциональные (деятельность которых поддерживает функционирование операционных подразделений -финансы, правовое обеспечение, кадры, информационные технологии, внешние связи, аппарат статс-секретаря, материальное обеспечение и т.д.), при этом финансовое подразделение регулярно предоставляет операционным подразделениям необходимую финансовую информацию (компонент 2.3, уровень 2), т.е. начато налаживание взаимодействия между финансовым и операционными подразделениями. • Начато создание системы контроля за функционированием сферы ФМ посредством внутреннего контроля и аудита (компонент 2.4, уровень 2). • На основе регулирующих документов, указанных выше (компонент 1.1, уровень 3), приняты внутриведомственные документы и введена практика, в соответствии с которой: - реализовано сквозное делегирование полномочий и обязанностей по ФМ «сверху вниз» (от статс-се-кретаря к руководителям операционных подразделений и далее к операционным менеджерам, осуществляющим повседневное управление достижением детализированных операционных результатов в рамках детализированных бюджетов); - действует строгая система подотчетности, в рамках которой устанавливается, «кто, когда, за достижение каких показателей и перед кем» отчитывается и какова ответственность за недостижение запланированных показателей и за нарушение нормативноправовых актов, правил и стандартов; - получило дальнейшее развитие взаимодействие между финансовым и опера цио иными подразделениям, те. финансовое подразделение регулярно предоставляет операционным менеджерам необходимую финансовую информацию (компонент 2.3, уровень 3). • Осуществлены дальнейшие шаги по развитию системы контроля за функционированием сферы ФМ путем внутреннего контроля и аудита (компонент 2.4, уровень 3). • Проведен глубокий анализ накопленного опыта функционирования введенной системы распределения полномочий и обязанностей в сфере ФМ, в результате которого уточнены: - полномочия и обязанности по ФМ в отношении статс-секретаря, руководителей операционных подразделений и операционных менеджеров, - иерархия подотчетности и ответственность всех должностных лиц в сфере ФМ, - процедуры взаимодействия финансового и операционных подразделений. • Осуществлены дальнейшие шаги по развитию системы контроля за функционированием ФМ путем внутреннего контроля и аудита (компонент 2.4, уровень 4). Создана четкая, зафиксированная в регулирующих документах система распределения полномочий и обязанностей в рамках ФМ. • Делегирование полномочий и обязанностей по ФМ сверху вниз является ключевым принципом этой системы, т.е. главное подотчетное лицо ведомства (постоянный секретарь) передает операционным менеджерам повседневное управление деятельностью в целях достижения ожидаемых нефинансовых (операционных) результатов в рамках запланированных бюджетов. Это делегирование зафиксировано в главном документе, регулирующем сферу госфинансов. • Другими важными принципами этой системы являются: - назначение главного подотчетного лица ведомства (постоянного секретаря), являющегося не политическим, а исполнительным руководителем и наделенного полномочиями и обязанностями по обеспечению функционирования ФМ в целом (в т.ч. подписывающего заключение органа государственного внешнего аудита о достоверности бухгалтерской отчетности ведомства), - функционирование системы подотчетности, в рамках которой устанавливается, «кто, когда, за достижение каких показателей и перед кем отчитывается» и какова ответственность за недостижение запланированных показателей и за нарушение норма-тивно-правовых актов, правил и стандартов, - эффективное взаимодействие финансового и операционных подразделений (компонент 2.3, уровень 4, передовая международная практика), - контроль за функционированием сферы ФМ через службу внутреннего аудита и комитет совета менеджеров по аудиту (компонент 2.4, уровень 4, передовая международная практика).
Уровни ФМ1
Уровень 1: Уровень 2: Уровень 3: Уровень 4:
Компоненты финансовое администрирование развивающийся ФМ развитый ФМ высокоразвитый ФМ
ФМ Россия, текущая ситуация, основные характеристики Мероприятия, Мероприятия, Мероприятия, Передовая
осуществляемые осуществляемые осуществляемые международная практика,
при переходе от ур. 1 к ур. 2 при переходе от ур. 2 к ур. 3 при переходе от ур. 3 к ур. 4 основные характеристики
Отсутствует. • Система подготовки кадров в сфере ФМ • Система подготовки кадров в • Система подготовки кадров в Созданы эффективные системы
(централизованная, в рамках Российской академии сфере ФМ (централизованная, сфере ФМ (централизованная, подготовки кадров, предоставления
• Системы подготовки кадров, консультаций и государственной службы): в рамках Российской академии в рамках Российской академии консультаций и стимулирования
стимулирования в сфере ФМ отсутствуют, - введен базовый учебный курс для внутренних государственной службы) - государственной службы) - госслужащих в сфере ФМ, обеспечено
поскольку: аудиторов в соответствии с традиционными введены следующие учебные введен широкий комплекс надлежащее взаимодействие между
- госслужащие могут получить лишь начальные функциями службы внутреннего аудита (компонент курсы: учебных курсов по ФМ с внутриведомственной системой
а в т с мс о едо в е н в о р у теоретические знания о ФМ на семинарах, 2.4, уровень 24); - базовый учебный курс по ФМ различными уровнями бюджетного учета / отчетности и
проводимых в рамках проектов Тасис, - подготовлены преподаватели для обучения будущих для операционных сложности для внутренних платежной системой центрального
Всемирного банка и т.п.; операционных менеджеров основам ФМ5. менеджеров; аудиторов и операционных финансового (финансово-экономического)
- стимулирование в сфере ФМ осуществляется - усложненный учебный курс менеджеров. органа.
только в отношении ведомств-участников для внутренних аудиторов в • Система подготовки кадров в
Экспериментов-2004 и 2006, а не в отношении соответствии с сфере ФМ • Система подготовки кадров:
отдельных должностных лиц. дополнительными функциями (внутриведомственная): - действует централизованная система,
а н М Ф • Взаимодействие ИТ-систем не налажено, службы внутреннего аудита введена практика т.е. обучение в центральном учебном
поскольку: (компонент 2.4, уровень 3). внутриведомственного обучения заведении для госслужащих включает в
- внутриведомственная система бюджетного учета • Введена в действие система госслужащих отраслевой себя широкий набор курсов по ФМ для
я и н е л в т с е ще у с о я для й е т с о н £ о м 3 о в х ск е 4 и г о л о н х е т и х ы в о р да и отчетности не имеет электронного стимулирования госслужащих, специфике ФМ. операционных менеджеров и для
взаимодействия в режиме реального времени с достигших успехов в обучении и • Система консультаций по ФМ: внутренних аудиторов,
платежной системой Федерального казначейства, осуществлении ФМ (на основе введена практика - действует внутриведомственная
требуется проведение периодической выверки методических указаний, предоставления ведомствам система обучения госслужащих
данных двух систем; разработанных департаментом консультаций по отраслевой специфике ФМ.
- находящиеся в процессе организации ФМ центрального финансового / совершенствованию ФМ со • Система предоставления консультаций
операционные подразделения (компонент 1.2, финансово-экономического стороны экспертов Российской в сфере ФМ: обеспечена возможность
. Условия ФМ уровень 1) не имеют электронного доступа к органа). академии государственной получения ведомствами консультаций по
финансовым показателям. • Взаимодействие ИТ-сис-тем: службы. совершенствованию ФМ со стороны
введено эффективное • Взаимодействие ИТ-сис-тем: экспертов центрально-го учебного
(электронным способом и в введен эффективный - заведения для госслужащих и
режиме реального времени) электронным способом и в специального исследовательского
взаимодействие между режиме реального времени - института.
1 внутриведомственной системой доступ операционных • Действует система стимулирования
бюджетного учета и отчетности менеджеров к финансовым госслужащих, достигших успехов в
и платежной системой показателям. обучении и осуществлении ФМ, которая
Федерального казначейства, основана на применении методический
основанное на полной указаний, разработанных департаментом
совместимости программного ФМ центрального финансового
обеспечения двух систем и (финансово-экономическо-го) органа.
обеспечивающее полную • Налажено взаимодействие ИТ-сис-тем
согласованность содержащихся в (между внутриведомственной системой
этих системах данных. бюджетного учета / отчетности и
платежной системой центрального
е и н е ч е п с е б 0 3.. финансового/финансово-эконо-мического
органа), т.е.:
- системы имеют полностью
совместимое программное
обеспечение,
- системы взаимодействуют
электронным способом и в режиме реального времени, - обеспечивается полная согласованность данных и оперативный доступ операционных менеджеров к финансовым показателям.
Компоненты ФМ Уровни ФМ1
Уровень 1: финансовое администрирование Уровень 2: развивающийся ФМ Уровень 3: развитый ФМ Уровень 4: высокоразвитый ФМ
Россия, текущая ситуация, основные характеристики Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 1 к ур. 2 Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 2 к ур. 3 Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 3 к ур. 4 Передовая международная практика, основные характеристики
2. Процессы ФМ на уровне ведомства 2.1. Составление бюджета Введены элементы нового подхода, однако преобладает традиционный подход. • Стабильность госфинансов на макроуровне: формирование бюджета не предусматривает в качестве обязательного условия соблюдение правил, обеспечивающих стабильность госфинансов (т.е. стабильность как при высоких, так и при низких мировых ценах на нефть и газ). • Увязка расходов с результатами: - сделаны первые шаги к установлению взаимосвязи между финансовыми и нефинансовыми показателями (в форме составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности, обоснований бюджетных ассигнований, ведомственных целевых программ); достижение тесной и всеобъемлющей увязки не обеспечено, - должностные лица будущих операционных подразделений (компонент 1.2, уровень 1) не принимают участия в составлении бюджета и увязке финансовых и нефинансовых показателей. • Среднесрочный аспект: сделаны первые шаги к внедрению среднесрочного финансового планирования; формирование бюджета в качестве скользящего 3-летнего документа не завершено. • Единство планирования: сделаны первые шаги к выделению расходов по действующим / принимаемым обязательствам и внедрению единого подхода к их планированию; полноценное единство планирования расходов, относящихся к различным категориям, не достигнуто. • Гибкость в определении структуры расходов крайне мала, поскольку: - уровень детализации бюджетной росписи очень высок; - ведомства не имеют права переносить на следующий год ассигнования, не использованные на конец истекающего года. • На основе регулирующих документов, указанных выше (компонент 1.1, уровень 2), приняты внутриведомственные документы и введена практика, в соответствии с которой: - организовано единое планирование текущих / капитальных расходов (в т.ч. расходов на приобретение активов и на их обслуживание) и расходов по действующим / принимаемым обязательствам; - начинает развиваться гибкость в определении структуры расходов, т.е. ведомство наделено правом переносить на следующий год ассигнования, не использованные на конец истекающего года; - увязка расходов с результатами становится более тесной, т.е. ^ ведомство представляет свой финансовый план в курирующий департамент центрального финансового (финансово-экономического) органа вместе с четким и охватывающим весь бюджет обоснованием взаимосвязи между планируемыми расходами и ожидаемыми операционными результатами; ^ руководители операционных подразделений принимают активное участие в планировании выделяемых им бюджетов и их тесной увязке с ожидаемыми операционными результатами. • На основе регулирующих документов, указанных выше (компонент 1.1, уровень 3), приняты внутриведомственные документы и введена практика, в соответствии с которой: - организовано составление бюджета при соблюдении правил, обеспечивающих стабильность государственных финансов на макроуровне (как при высоких, так и при низких мировых ценах на нефть и газ); - гибкость в определении структуры расходов получает дальнейшее развитие, т. к. уровень агрегирования расходов в бюджетной росписи, получаемой ведомством от центрального финансового (финансово-экономического) органа, повышен до уровня целевой статьи в рамках функциональной классификации расходов; - увязка планируемых расходов с ожидаемыми результатами укрепляется, т.к. операционные менеджеры «овладевают» своими бюджетами, т. е. принимают активное участие в их планировании и тесной увязке с ожидаемыми операционными результатами. • На основе регулирующих документов, указанных выше (компонент 1.1, уровень 4), введена практика, в соответствии с которой гибкость в определении структуры расходов получает дальнейшее развитие, т. к. уровень агрегирования расходов в бюджетной росписи, получаемой ведомством от центрального финансового (финансово-экономического) органа, повышен до уровня подраздела в рамках функциональной классификации расходов и до уровня статьи в рамках экономической классификации расходов. Создана гибкая система среднесрочного бюджетирования, обеспечивающая стабильность госфинансов и увязку планируемых расходов с ожидаемыми результатами. • Стабильность госфинансов на макроуровне: обязательным условием составления бюджета является выполнение закрепленных в официальном документе6 требований к обеспечению стабильности госфинансов, а также соблюдение определенных финансовых правил7. • Увязка расходов с результатами: бюджет формируется с - обязательным указанием результатов, ожидаемых от осуществления всех бюджетных программ и другой деятельности в секторе госуправления, - активным участием операционных менеджеров. • Среднесрочный аспект: бюджет формируется как 3-летний скользящий документ с ежегодным добавлением плана на 3-й год и минимальной коррекцией планов на 1-й (ранее 2-й) и 2-й (ранее 3-й) годы. • Единство планирования: обеспечивается единое планирование теку-щих / капитальных расходов (в т.ч. расходов на приобретение / обслуживание активов), для капитальных расходов составляются долгосрочные планы (на срок более 3 лет). • Гибкость в определении структуры расходов: достигается путем - повышения уровня агрегирования расходов по мере повышения уровня управленческой иерархии, - предоставления ведомствам права переносить на следующий год ассигнования, не использованные на конец истекающего года.
Компоненты ФМ Уровни ФМ1
Уровень 1: финансовое администрирование Уровень 2: развивающийся ФМ Уровень 3: развитый ФМ Уровень 4: высокоразвитый ФМ
Россия, текущая ситуация, основные характеристики Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 1 к ур. 2 Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 2 к ур. 3 Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 3 к ур. 4 Передовая международная практика, основные характеристики
а в т с мс о едо в е н в о р у я X М Ф ы с с е ц о & 2. а т е дю б е и X н л о п й 2.. 2. Введены элементы нового подхода, однако преобладает традиционный подход. • Соглашения об оказании государственных услуг: отсутствует практика исполнения бюджета отраслевыми субъектами бюджетного планирования / подведомственными им органами и организациями посредством реализации соглашений о достижении конкретных операционных результатов в рамках определенных бюджетов. Исполнение бюджета нацелено на обеспечение максимального соблюдения показателей высокодетализированной бюджетной росписи. • Процедура госзакупок: сделаны первые шаги к повышению эффективности процедуры госзакупок путем принятия нового Федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, который по многим аспектам приближен к передовой международной практике. • График осуществления расходов: нередко нарушается, в результате чего в конце года возникает заметный скачок в объеме расходов. • Размещение остатков бюджетных средств на «ночном» рынке краткосрочных финансовых инструментов: отсутствует. • На основе регулирующих документов, указанных выше (компонент 1.1, уровень 2), приняты внутриведомственные документы и введена практика исполнения бюджета, которая базируется: - на реализации соглашений об оказании государственных услуг, в которых обеспечена тесная увязка финансовых и нефинансовых показателей (расходов и операционных результатов) и контрагентами которых являются отраслевые субъекты бюджетного планирования и подведомственные им органы и организации; - на обеспечении запланированного графика расходов в течение года, не допускающего неоправданной неравномерности расходов, особенно в конце года. • На основе регулирующих документов, указанных выше (компонент 1.1, уровень 3), приняты внутриведомственные документы и введена практика исполнения бюджета на базе соглашений об оказании государственных услуг, в которых обеспечена тесная увязка финансовых и нефинансовых показателей (расходов и операционных результатов) и контрагентами которых являются централь-ный финансовый (финансовоэкономический) орган и отраслевые субъекты бюджетного планирования. • На основе регулирующих документов, указанных выше (компонент 1.1, уровень 4), приняты внутриведомственные документы и введено применение: - усовершенствованной процедуры госзакупок, максимально приближенной к требованиям директивы Евросоюза о госзакупках; - размещения остатков бюджетных средств, имеющихся на конец рабочего дня на лицевых счетах ведомств в Федеральном казначействе, на «ночном» рынке краткосрочных финансовых инструментов (через Центральный банк). Создана современная система исполнения бюджета на основе соглашений об оказании государственных услуг, с использованием надлежащей процедуры госзакупок, механизмов своевременного выделения запланированных ассигнований и прибыльного размещения остатков бюджетных средств. • Соглашения об оказании государственных услуг: бюджет исполняется посредством реализации комплекса соглашений об оказании государственных услуг, обеспечивающих тесную увязку финансовых и нефинансовых показателей (бюджетов и операционных результатов), предоставляющих ведомствам значительную свободу действий и действующих на 2 уровнях, т.е. между: - центральным финансовым (финансовоэкономическим) органом и отраслевыми министерствами, - отраслевыми министерствами и подведомственными им органами и организациями. • Процедура госзакупок: исполнение бюджета базируется на использовании надлежащей процедуры, полностью соответствующей требованиям директивы Евросоюза о госзакупках. • График осуществления расходов: нарушается крайне редко, т.е. ведомства получают запланированные бюджетные ассигнования от центрального финансового (финансово-экономического) органа строго вовремя и размер ассигнований может быть изменен лишь в чрезвычайных обстоятельствах. • Размещение остатков бюджетных средств: действует система, в соответствии с которой остатки бюджетных средств, находящиеся на конец рабочего дня на лицевых счетах ведомств в платежной системе органа кассового исполнения бюджета, размещаются Центральным банком на «ночном» рынке краткосрочных финансовых инструментов в целях получения процентов.
Компоненты ФМ Уровни ФМ1
Уровень 1: финансовое администрирование Уровень 2: развивающийся ФМ Уровень 3: развитый ФМ Уровень 4: высокоразвитый ФМ
Россия, текущая ситуация, основные характеристики Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 1 к ур. 2 Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 2 к ур. 3 Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 3 к ур. 4 Передовая международная практика, основные характеристики
2. Процессы ФМ на уровне ведомства ь т с о н т е ч т о 5 т е ч 3.. 2 Введены элементы нового подхода, однако преобладает традиционный подход. • Бухгалтерский учет и отчетность: - внедрены основы бухгалтерского учета и отчетности по методу начисления; - введено использование усовершенствованной классификации расходов (как функциональной, так и экономической), в то же время функциональная классификация не позволяет обеспечить тесную увязку финансовых и нефинансовых показателей (бюджетов и операционных результатов); - отсутствует практика публикации годового отчета о деятельности ведомства и годовой бухгалтерской отчетности, подтвержденной заключением органа государственного внешнего аудита (Счетной палаты). • Управленческий учет и отчетность: отсутствует. • На основе регулирующих документов, указанных выше (компонент 1.1, уровень 2), приняты внутриведомственные документы и введена практика, в соответствии с которой: - бухгалтерский учет и отчетность получает дальнейшее развитие: ^ применяются усовершенствованные правила бухгалтерского учета в части оценки основных средств и начисления налогов на имущество; ^ используется усовершенствованная функциональная классификация расходов в части упорядочения целевых статей и видов расходов; ^ органом государственного внешнего аудита (Счетной палатой) составляется заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности; - управленческий учет и отчетность начинает развиваться: ^ внедрены основы управленческого учета и расчета стоимости важнейших бюджетных целевых программ и платных государственных услуг на базе обоснованной методики; ^ составляется полугодовая управленческая отчетность для руководителей операционных подразделений. • На основе регулирующих документов, указанных выше (компонент 1.1, уровень 3), приняты внутриведомственные документы и введена практика, в соответствии с которой: - бухгалтерский учет и отчетность получает дальнейшее развитие, т. е. публикуется и представляется в Федеральное Собрание годовой отчет о деятельности ведомства; - управленческий учет и отчетность получает дальнейшее развитие: ^ применяются усовершенствованные правила управленческого учета и расчета стоимости всех бюджетных целевых программ и платных государственных услуг на базе обоснованной методики; ^ составляется кварталь-ная управленческая отчетность для операционных менеджеров. • На основе регулирующих документов, указанных выше (компонент 1.1, уровень 4), приняты внутриведомственные документы и введена практика, в соответствии с которой: - бухгалтерский учет и отчетность получает дальнейшее развитие, т. е. ^ применяются усовершенствованные правила бухгалтерского учета в части учета платы за капитал и приведения практики бухгалтерского учета в полное соответствие с международными стандартами; ^ публикуется и представляется в Федеральное Собрание годовая бухгалтерская отчетность ведомства, достоверность которой подтверждена заключением Счетной палаты, подписанным статс-секретарем ведомства. - управленческий учет и отчетность получает дальнейшее развитие, т. е. составляются ежемесячные управленческие отчеты для операционных менеджеров (не позднее 7 дней после окончания отчетного месяца). Созданы эффективные системы бухгалтерского и управленческого учета и отчетности. • Бухгалтерский учет и отчетность: - действует полноценный бухгалтерский учет на базе метода начисления; - используется гибкая функциональная классификация, обеспечивающая тесную увязку финансовых и нефинансовых показателей (бюджетов и операционных результатов); - публикуется и представляется в Парламент годовой отчет о деятельности ведомства и годовая бухгалтерская отчетность, достоверность которой подтверждена заключением органа государственного внешнего аудита (подписанного постоянным секретарем ведомства). • Управленческий учет и отчетность: - ведется тщательный управленческий учет, стоимость всех бюджетных программ и платных услуг рассчитывается на базе обоснованной методики. - составляется ежемесячная управленческая отчетность для операционных менеджеров (не позднее 7 дней после окончания отчетного месяца).
Компоненты ФМ Уровни ФМ1
Уровень 1: финансовое администрирование Уровень 2: развивающийся ФМ Уровень 3: развитый ФМ Уровень 4: высокоразвитый ФМ
Россия, текущая ситуация, основные характеристики Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 1 к ур. 2 Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 2 к ур. 3 Мероприятия, осуществляемые при переходе от ур. 3 к ур. 4 Передовая международная практика, основные характеристики
я а т и - о э а е н а о а я X М Ф ы и и е Э о а И Н т X ч я X Д ч о а т н о * Отсутствует. • Функции системы внутреннего контроля и аудита: - ограничены проверками исполнения бюджета и целевого использования бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств, - осуществляются силами финансового подразделения ведомства. • Служба внутреннего аудита отсутствует. • Комитет коллегии ведомства по аудиту отсутствует. Членами коллегии ведомства могут быть независимые лица (не являющиеся госслужащими), однако включение таких членов в состав коллегии не обязательно. • Мониторинг и оценка: - сделаны первые шаги к созданию системы мониторинга и оценки достижения нефинансовых показателей (операционных результатов) в рамках бюджетов федеральных целевых программ. - отсутствует система мониторинга и оценки соответствия между динамикой финансовых и нефинансовых показателей в рамках тех направлений деятельности, которые не связаны с федеральными целевыми программами. • На основе регулирующих документов, указанных выше (компонент 1.1, уровень 2), приняты внутриведомственные документы и введена практика, в соответствии с которой: - действует система внутреннего контроля, органом которой является отдельное подразделение, независимое от других подразделений - служба внутреннего аудита, руководитель которой подотчетен напрямую статс-секретарю ведомства; - система внутреннего контроля и аудита выполняет традиционные функции, в рамках которых обеспечиваются: ^ достоверность бухгалтерской отчетности и активное взаимодействие со Счетной палатой, подтверждающей эту достоверность, ^ соответствие деятельности ведомства требованиям нормативно-правовых актов, правил и стандартов. - действует система мониторинга и оценки в форме полугодовой и годовой оценки соответствия между динамикой финансовых и нефинансовых показателей всех направлений деятельности ведомства. • На основе регулирующих документов, указанных выше (компонент 1.1, уровень 3), приняты внутриведомственные документы и введена практика, в соответствии с которой система внутреннего контроля и аудита наделяется следующими усложненными функциями: - аудит эффективности (проверка экономической, социальной и социальноэкономической эффективности деятельности ведомства) и активное взаимодействие со Счетной палатой при проведении аудита эффективности; - оценка рисков, с которыми связана деятельность ведомства; - содействие операционным менеджерам в решении проблем управления расходами и рисками. • На основе регулирующих документов, указанных выше (компонент 1.1, уровень 4), приняты внутриведомственные документы и введена практика, в соответствии с которой: - организован дополнительный орган внутреннего контроля -комитет коллегии ведомства по аудиту, часть членов которого (а также часть членов коллегии в целом) обязательно должны быть независимыми лицами (не являться госслужащими); - руководитель службы внутреннего аудита отчитывается как перед статс-секретарем, так и перед комитетом коллегии по аудиту; - получает дальнейшее развитие система мониторинга и оценки, те. действует система ежемесячного мониторинга соответствия между динамикой финансовых и нефинансовых показателей всех направлений деятельности ведомства. Создана эффективная система внутреннего контроля, органами которого являются независимая от других структурных подразделений служба внутреннего аудита и комитет совета менеджеров по аудиту (часть его членов и членов совета менеджеров являются независимыми лицами). • Функции системы внутреннего контроля и аудита охватывают: 1) традиционные функции, в рамках которых обеспечиваются: - достоверность бухгалтерской отчетности и активное взаимодействие с органом государст-венного внешнего аудита, подтверждающим эту достоверность, - соответствие деятельности ведомства требованиям нормативно-правовых актов, правил и стандартов; 2) усложненные функции, в рамках которых обеспечиваются: - аудит эффективности (проверка экономической, социальной и социально-экономической эффективности деятельности ведомства) и активное взаимодействие с органом государственного внешнего аудита при проведении аудита эффективности, - оценка рисков, с которыми связана деятельность ведомства, - содействие операционным менеджерам в управлении расходами и рисками. • Служба внутреннего аудита: независима от других подразделений, т. е. глава этой службы подотчетен напрямую постоянному секретарю и комитету совета менеджеров по аудиту. • Комитет совета менеджеров по аудиту: часть его членов и часть членов совета менеджеров являются не госслужащими, а независимыми лицами. • Мониторинг и оценка: действует система ежемесячного мониторинга, полугодовой и годовой оценки соответствия между динамикой финансовых и нефинансовых показателей всех направлений деятельности ведомства.
1 Продолжительность периода между уровнями составляет не менее 2 лет, в т.ч. в течение первой половины периода центральным финансовым (финансово-экономическим) органом утверждаются регулирующие документы, а в течение второй половины периода отраслевые ведомства утверждают на их основе свои, внутренние документы и начинают действовать в соответствии с ними. Уровень считается достигнутым только при наличии всех перечисленных для него характеристик.
2 В Великобритании таким финансово-экономическим органом является Казначейство.
3 В Великобритании такими органами являются Национальное управление аудита (российский аналог - Счетная палата) и Секретариат Кабинета министров.
4 Исходные кадры внутренних аудиторов можно сформировать из сотрудников Росфиннадзора.
5 Например, на базе соглашения о сотрудничестве, заключенного с британской Национальной школой госслужащих.
6 В Великобритании эти требования зафиксированы в Кодексе финансовой стабильности, принятом в 1998 г.
7 В Великобритании таковыми являются золотое и инвестиционное правила, указанные в Руководстве по составлению бюджета на основе метода начисления (Resource Budgeting and the 2000 Spending Review. HM Treasury, 2001).
Список литературы:
1. Audit committee handbook. HM Treasury, 2007.
2. Core financial system requirements: checklist for reviewing systems under the Federal financial management improvement act. United States Government Accountability Office, 2005.
3. Corporate governance in central government departments: code of good practice. HM Treasury, 2005.
4. Federal financial management improvement act of 1996. United States Office of Federal Financial Management. Public law 104-208.
5. Fees and charges guide. HM Treasury, 2004.
6. Financial management and accountability act 1997. Attorney-General’s Department, Canberra, 2006.
7. Financial management capability model. Office of the Auditor General of Canada, 1999.
8. Financial management: departmental internal control evaluation. The Treasury, New
Zealand, 2001.
9. Financial management initiative. National Audit Office, 1982.
10. Financial reporting manual 2007-08. HM Treasury, 2007.
11. Government accounting 2000. HM Treasury, 2005.
12. Government internal audit manual. HM Treasury, 1996.
13. Government internal audit standards. HM Treasury, 2001.
14. Guidance on framework documents. Cabinet Office, 2002.
15. Implementing resource based financial management. HM Treasury, 2002.
16. Integrating financial management and performance management. OECD Public Management Committee, 1999.
17. National Audit Act 1983. Ministry of Justice, 1983.
18. Public financial management: performance measurement framework. World Bank, PEFA Secretariat, 2005.
19. Resource Budgeting and the 2000 Spending Review. HM Treasury, 2001.
20. The CIPFA FM model. Statements of good practice in public financial management. CIPFA, United Kingdom, 2005.
21. The Public Contracts Regulations 2006. TSO, 2006.
22. Visser C., Erasmus P. The management of public finance: a practical guide. Cape Town, 2002.
