CC BY
129
В целом вопросов по реализации полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, еще достаточно много. Это показал первый год осуществления переданных полномочий в субъектах, но определенный опыт новые структуры наработали и сумели выстроить свою систему работы. Сделали выводы и федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции в области образования, взяв курс на тесное сотрудничество с региональными структурами, оказанием им правовой и методической помощи. Совместная работа позволит преодолеть все проблемы и выстроить эффективную федерально-региональную систему по контролю и надзору в сфере образования.
Литература
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ: Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. №1 (ч. 1), ст. 1.
2. Об образовании: Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. №3266-1. URL: http://www.consultant.ru/popular/edu/
3. Правила осуществления контроля и надзора в сфере образования: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2007 г. №116 // URL: http://www.consultant.ru/law/review/fed/fw2007-03-05.html
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: федеральный закон от 29.12.2006 №258-ФЗ // URL: http:
//base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=103229
5. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ // URL: http: //base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=103289
Ладнушкина Нина Михайловна, кандидат педагогических наук, советник отдела надзора и контроля за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Е-mail: [email protected]
Ladnushkina Nina Mihailovna, candidate of pedagogical sciences, counselor of department of supervision and control over the executive authority of the Russian Federation.
УДК 342.5
ЛИ Максимова
ПРАКТИКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПО НАДЗОРУ И КОНТРОЛЮ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В соответствии с Федеральным законом №258 все полномочия по контролю и надзору в сфере образования объявлены федеральными, но определенная часть из них передана для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Практика осуществления переданных полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации показала проблемные и перспективные стороны такого разграничения. Вместе с тем анализ результатов проведенной работы субъектами по развертыванию действенной системы надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере образования показал, такое разграничение полномочий правомерно и результативно.
Ключевые слова: органы государственной власти, полномочия в области образования, федеральный закон №258, субвенции, нормативные акты, контрольные функции, разрешительные функции, образовательные учреждения.
L.I. Maksimova
PRACTICE OF REALIZATION OF GOVERNMENT POWERS ON SUPERVISION AND CONTROL IN SPHERE OF EDUCATION BY EXECUTIVE AUTHORITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION SUBJECTS
According to the federal law №258 all powers on control and supervision in sphere of education are declared federal, but the certain part of them is transferred for realization to state authorities of the Russian Federation subjects. Practice of realization the transferred powers by executive authorities of subjects of the Russian Federation showed the problems and perspectives of such differentiation. At the same time the analysis of results of the subjects activity, directed on expansion of an effective system of supervision and control over compliance with the legislation of the Russian Federation in sphere of education displayed, that such differentiation of powers is legal and effective.
Keywords: public authorities, authorities in sphere of education, federal law №258, subsidies, regulations, control functions, approval functions, educational institutions.
Процесс разграничения полномочий между различными органами государственной власти в области образования и его нормативно-правовое обеспечение достаточно активно эволюционируют в последнее десятилетие, что обусловлено всеми процессами, которые происходят в системе образования в целом.
Особенно тесно эти процессы последние годы связаны с выстраиванием системы контроля и надзора в сфере образования. Достаточно долго шел процесс определения кто, когда и где осуществляет контроль и надзор в образовании.
Федеральным законом от 29.12.2006 №258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» переданы с 1 января 2009 г. следующие полномочия Российской Федерации в области образования для осуществления органам государственной власти субъектов России:
1) осуществление контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением указанных в подпункте 23 статьи 28 закона РФ «Об образовании» полномочий федеральных органов государственной власти по осуществлению контроля качества образования;
2) лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением указанных в подпункте 24 статьи 28 закона РФ «Об образовании» полномочий федеральных органов государственной власти по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений;
3) надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования расположенными на территории субъекта Российской Федерации образовательными учреждениями (за исключением образовательных учреждений, указанных в подпункте 21 статьи 28 закона РФ «Об образовании»), а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования; принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний соответствующим образовательным учреждениям и органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования; контроль за исполнением предписаний [3].
Принятие этих норм было направлено на дальнейшее совершенствование федерального законодательства в части разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и преследовало несколько социально значимых целей.
Во-первых, уточнение отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в части разграничения полномочий, обеспечение четкой регламентации механизма реализации этих полномочий по итогам обобщения правоприменительной практики.
Во-вторых, повышение эффективности государственного управления на всей территории Российской Федерации через функцию контроля.
Расширение практики передачи отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации было во многом предопределено изменением механизма наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и повышением их ответственности за реализацию единой государственной политики в субъектах Российской Федерации.
Процесс разграничения полномочий между различными органами государственной власти, в том числе между федеральными и региональными органами, был инициирован во многом благодаря административной реформе, изменившей систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. В частности, Указом Президента Российской Федерации от 23.07.2003 №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» в числе приоритетных направлений административной реформы было предусмотрено организационное разделение функций надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам [6]. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. конкретизировали цели и задачи административной реформы
в части реализации полномочий по контролю и надзору в различных отраслях экономики и социальной сферы, закрепив необходимость оптимизации функций органов исполнительной власти [1]. В связи с этим в 2007-2008 гг. было запланировано проведение ряда мероприятий, предусматривающих повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации как в федеральных органах исполнительной власти, так и в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Между тем значительным этапом в развитии контрольно-надзорной деятельности в сфере образования стало принятие федерального закона от 29 декабря 2006 года №258-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», которым внесены существенные изменения в закон Российской Федерации «Об образовании» в части разграничения компетенции по реализации уполномоченными органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочий по контролю и надзору в сфере образования, а также закреплена принципиально новая модель их реализации [3].
В соответствии со статьей 2 Федерального закона №258-ФЗ все полномочия по контролю и надзору в сфере образования объявлены федеральными. Но определенная часть из них передается вместе с субвенциями из федерального бюджета для реализации органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В системе образования никогда не функционировали территориальные органы, поэтому передача полномочий означает, что в области образования впервые выстраивается целостная федерально-региональная система, которая будет реализовывать единый подход к проведению надзора и контроля [3].
Функции в рамках переданных полномочий делятся на две группы:
- первая группа - контрольные функции, которые включают в себя 3 вида надзора и контроля: надзор и контроль за соблюдением законодательства; контроль качества образования; лицензионный контроль;
- вторая группа - разрешительные функции - лицензирование и государственная аккредитация.
Разрешительные и контрольные функции различны не только по технологии их исполнения, они
различны по характеру взаимодействия с объектами надзорной деятельности - с теми организациями, в отношении которых проводится надзор. Разрешительные функции направлены на выдачу тех или иных разрешений, контрольные функции - на проведение контрольных мероприятий, выявление нарушений и принятие соответствующих мер.
2009 год стал первым годом осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области образования.
В связи с тем, что часть субъектов Российской Федерации только во втором полугодии 2009 г. завершила решение организационных вопросов по согласованию структур органов, исполняющих переданные полномочия в области образования, их деятельность проводилась с момента утверждения уполномоченного органа субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и согласования структуры уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации с Рособрнадзором.
Остановимся на первом опыте. Он показателен, так как отражает проблемные и перспективные стороны осуществления переданных полномочий.
Реализация данных полномочий предусматривает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут издавать необходимые нормативные акты, обеспечивающие исполнение переданных полномочий. По информации, полученной из субъектов Российской Федерации, в 2009 г. принято 622 нормативных правовых акта по вопросам осуществления переданных полномочий в области образования, в том числе законов субъектов Российской Федерации - 32, подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - 590.
Принятые нормативные правовые акты призваны регулировать организацию деятельности по исполнению переданных полномочий. Показательно, что наибольшее количество нормативно-правовых актов принято по вопросам проведения государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций (235) и надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования (206).
Осуществление переданных полномочий финансируется из федерального бюджета и федеральные органы исполнительной власти (Министерство образования и науки Российской Федерации и Федеральная служба по контролю и надзору в сфере образования и науки) имеют полномочия по норма-
тивному правовому регулированию осуществления переданных полномочий и осуществлению контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления переданных полномочий.
Нормативно-правовое регулирование включает проведение экспертизы всех нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия, на соответствие действующему федеральному законодательству. Для того чтобы было можно проводить экспертизу и вносить коррективы в принятые документы, связанные с исполнением федеральных полномочий в области образования, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) должно обеспечить своевременное представление экземпляров нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий в Рособрнадзор.
Поступившие экземпляры нормативных правовых актов проходят регистрацию и первичную проверку оформления экземпляров нормативных правовых актов на соответствие предъявляемым к экземплярам нормативных правовых актов требованиям. В 2009 г. Рособрнадзором рассмотрено 177 нормативно-правовых актов, поступивших из 52 субъектов Российской Федерации, что составило 28% от всех принятых нормативных правовых актов. Кроме того, установлено, что 34 субъекта Российской Федерации представляли нормативно-правовые акты полностью или частично не в соответствии с требованиями, предъявляемыми к экземплярам нормативных правовых актов.
В то же время в нарушение п.8 ст.28.1 закона Российской Федерации «Об образовании» на 01.01.2010 не поступили нормативно-правовые акты из 30 субъектов Российской Федерации [2]. В указанные регионы направлены соответствующие предписания Рособрнадзора.
Помимо обязательного предоставления нормативных правовых актов, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации должно обеспечить своевременное предоставление ежегодного отчета об осуществлении переданных полномочий.
Реализация полномочий позволила сделать первые шаги к созданию базы данных по объектам контроля и надзора и результатам проведения контрольно-надзорных мероприятий.
По данным, представленным органами, осуществляющими переданные полномочий в сфере образования субъектов Российской Федерации, общее количество образовательных учреждений в Российской Федерации, в отношении которых осуществляются переданные полномочия по контролю и надзору на территории субъектов Российской Федерации, составляет 133 166 объектов.
В разрезе по типам образовательных учреждений:
- дошкольные образовательные учреждения - 43541;
- общеобразовательные учреждения - 55960;
- учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей - 1305;
- учреждения дополнительного образования детей - 13223;
- учреждения начального профессионального образования - 2716;
- учреждения среднего профессионального образования - 3056;
- учреждения дополнительного образования взрослых - 2460;
- иные образовательные учреждения и организации, ведущие образовательную деятельность на территории субъектов Российской Федерации - 9781.
Помимо образовательных учреждений в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 28.1 закона Российской Федерации «Об образовании» объектами надзора и контроля по вопросам соблюдения законодательства Российской Федерации являются расположенные на территории субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования
[3].
По отчетным данным органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль и надзор в отношении 2308 органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования.
В рамках исполнения государственной функции по надзору и контролю за полнотой и качеством осуществления переданных полномочий федеральный орган исполнительной власти провел проверку деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий и выявил ряд нарушений в части проведения надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования.
В части контрольно-надзорных процедур:
• не направление органами контроля и надзора в области образования по результатам проведенных проверок при выявлении нарушений предписаний в муниципальные органы управления образованием, образовательные учреждения;
• отсутствие в планах и графиках проведения контрольных мероприятий контрольно-надзорных органов субъектов Российской Федерации целей и оснований проведения проверок конкретных сроков и дат их проведения и наименование юридических лиц, в отношении которых проводятся проверки;
• не оформление по итогам проведенных проверок актов и отчетов о проверках;
• не исполнение переданных полномочий Российской Федерации в полном объеме в части кон-
троля качества образования (не проведение проверок по вопросам качества образования);
• нарушение региональными органами контроля и надзора сроков проведения проверок, преду-
смотренных законодательством;
• отсутствие со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, контроля за исполнением предписаний.
В части разрешительных процедур:
• нарушение порядка формирования комиссий при проведении лицензионной экспертизы (не включаются представители образовательных учреждений, научных организаций, органов местного самоуправления той территории, на которой расположена организация (учреждение), подавшая заявку на лицензирование образовательной деятельности);
• нарушение процедуры уведомления соискателя лицензии в случае принятия решения об отказе в выдаче лицензии на образовательную деятельность;
• осуществление запроса дополнительных документов у соискателей лицензии, не предусмотренных перечнем документов, определенных Положением о лицензировании образовательной деятельности;
• осуществление переоформления лицензии на право ведения образовательной деятельности в связи с изменением адреса или наименования учреждения с созданием экспертных комиссий;
• осуществление приема документов на лицензирование с отрицательными заключениями госпожнадзора и санитарно-эпидемиологических служб;
• осуществление выдачи лицензий образовательным учреждениям начального профессионального образования на право ведения образовательной деятельности по образовательным программам среднего профессионального образования, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании не могут быть реализованы в образовательных учреждениях начального профессионального образования;
• осуществление выдачи лицензии на право ведения образовательной деятельности предприятиям, не являющимися образовательными учреждениями, по программам дошкольного образования,
• осуществление выдачи лицензии на право ведения образовательной деятельности по программам повышения квалификации и переподготовки кадров коммерческим организациям, не являющимися образовательными учреждениями (общество с ограниченной ответственностью);
• ведение реестра лицензий с нарушением требований, установленных Положением о лицензировании образовательной деятельности;
• отсутствие в приказах статуса (тип, вид, категория) образовательного учреждения по результатам проведения государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций;
• отсутствие в протоколах заседания аккредитационной коллегии сведений, отражающих соответствие показателей деятельности образовательного учреждения критериям, установленным для определения его статуса.
Учитывая, что работа в субъектах в таком формате, а именно осуществление федеральных полномочий по надзору и контролю в сфере образования, переданных в субъекты Российской Федерации, проводится впервые, и опыт незначителен, проверки носили больше предупреждающий характер.
Анализ выявленных нарушений позволил сделать выводы, что появлению этих нарушений способствуют не только недобросовестное исполнение специалистами своих обязанностей, но и недостаточная разработанность нормативной правовой базы осуществления переданных полномочий; отсутствие разработанных методических материалов по практике применения действующего законодательства при проведении контрольных мероприятий; отсутствие опыта работы и курсовой подготовки специалистов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих контрольно-надзорные функции в сфере образования.
Следует отметить и положительные стороны проведенной работы, это упорядоченность нормативно-правового регулирования надзорно-контрольной деятельности на региональном уровне:
- развертывание действенной деятельности по надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере образования, которая ранее в субъектах Российской Федерации осуществлялась фрагментарно;
- значительное упорядочение осуществления процедур лицензирования и государственной аккредитации, в том числе контроль за их своевременным проведением.
Первые шаги, сделанные в данном направлении, позволяют оптимистично смотреть в будущее и ставить перед собой новые задачи, а именно:
- обеспечение соблюдения норм федерального закона от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который с 1 января 2010 г. в полной мере распространяется на систему образования [5];
- обеспечение реализации административного делопроизводства в соответствии с федеральным законом от 3 июня 2009 г. №104-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области образования и статью 12 Закона Российской Федерации «Об образовании» в части компетенции органов субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия [4];
- обеспечение расширения надзора за соблюдением законодательства при проведении государственной (итоговой) аттестации выпускников;
- активизация разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и услуг по направлениям деятельности в рамках переданных полномочий.
Литература
1. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах: распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р. URL: //http://ar.economy.gov.ru/common/img/uploaded/1789-r.pdf
2. Об образовании: Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. №3266-1 // URL: http:
//www.consultant.ru/popular/edu/
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: федеральный закон от 29.12.2006 №258-ФЗ //URL: http:
//base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=103229
4. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установле-
ния административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области образования и статью 12 Закона Российской Федерации «Об образовании» в части компетенции органов субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия»: Федеральный закон от 3 июня 2009 г. №104-ФЗ// URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=93682
5. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ// // URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=103289
6. О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах: указ Президента Российской Федерации от 23.07.2003 №824 //URL: http://www.inforeg.ru/library/item/375
Максимова Любовь Ивановна, начальник отдела надзора и контроля за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, тел. 8(496)48-4-74-31
Maksimova Lubov' Ivanovna, head of department of supervision and control over the activity of executive authorities of the Russian Federation subjects, Federal Agency of supervision in sphere of education and sciences, tel. 8(496)48-4-74-31
УДК 37.08
ИВ. Мацкевич
КАЧЕСТВО КАДРОВ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ КАК ФАКТОР УСПЕШНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ ОБРАЗОВАНИЯ
Статья посвящена анализу кадрового состояния образовательных учреждений Республики Бурятия в сравнении с аналогичными показателями России в целом. Исследуются основные проблемы: «старение» кадров, неравномерность качественного состава педагогов в городской и сельской местностях, низкий аттестационный уровень учителей в отдаленных районах республики.
Ключевые слова: качество образования, кадровый состав, уровень компетенции педагогических кадров, мотивация деятельности.
