CC BY
60
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
УДК 342.97:347.214.2:378.4
Е. А. Дмитрикова
Практика изъятия неиспользуемого недвижимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением (университетом)1
Вопрос о допустимости изъятия имущества, закрепленного за бюджетным учреждением, рассматривается в контексте публичной природы отношений, возникающих в связи с управлением государственным имуществом. Принятие уполномоченным органом решения об изъятии имущества, закрепленного за бюджетным учреждением, ориентировано на целевой характер закрепляемого имущества. Учитывая сложившуюся систему «расщепления» полномочий по управлению имуществом, контролю за использованием имущества, принятию решений об изъятии имущества, интерес представляет судебная практика, складывающаяся в связи с оценкой необходимости согласования решения об изъятии имущества, закрепленного за бюджетным учреждением. Кроме того, обращается внимание на судебную оценку обстоятельств использования (невозможности использования) имущества, закрепленного за бюджетным учреждением при разрешении споров по данной категории дел.
The question of the admissibility of seizure of property assigned to a state-financed organization is considered by the author of the article in the context of the public nature of relations arising in connection with the management of state property. The adoption by the authorized body of a decision on the withdrawal of property assigned to a state-financed organization is focused on the targeted nature of the property to be fixed. Taking into account the existing system of "splitting" of the powers for property management, control over the use of property, making decisions on withdrawal of property, it is of interest to practice in the courts, which is formed in connection with the assessment of the need to coordinate the decision on the withdrawal of property assigned to a budget institution. In addition, the article draws attention to the judicial assessment of the circumstances of use (inability to use) of the property assigned to the state-financed organization in resolving disputes in this category of cases.
© Дмитрикова Е. А., 2018
1 Статья подготовлена в рамках НИР СПбГУ «Совершенствование правового регулирования государственно-частного партнёрства в научной сфере и сфере образования». Шифр НИРа - 14.39.899.2017
Ключевые слова: управление государственным имуществом, целевое имущество, изъятие имущества бюджетного учреждения.
Key words: state property management, trust property, withdrawal of budgetary institution property.
Управление федеральным имуществом: общая характеристика. Вопрос управления федеральной собственностью неразрывно связан с реализацией полномочий публичного собственника. Российская Федерация как собственник участвует в гражданско-правовых отношениях как субъект со специальной правоспособностью, которая в силу публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью граждан и юридических лиц [14].
Осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного государственным учреждениям, выступает в качестве функции по управлению государственным имуществом [7]. Формирование системы управления федеральным имуществом, закрепленным за бюджетным учреждением (университетом), во многом предопределено целью управления.
В любом публичном отношении первенствует правовая обязанность [3, c. 14]. Отношения, связанные с управлением федеральным имуществом, не являются исключением. Характеризуя систему управления федеральным имуществом, закрепленным за бюджетным учреждением (университетом), следует согласиться, что правомочия государства в качестве собственника в целом допустимо толковать с гражданско-правовых позиций, но его обязанности имеют публичную природу, так как основаны на конституционной идее общего блага и административно-правовых механизмов его достижения, реализующихся через деятельность публичной администрации [1, с. 104].
Состав федерального имущества, закрепленного за бюджетным учреждением (университетом). Режим управления федеральным имуществом устанавливается императивно. Определяя порядок управления федеральным имуществом, законодатель вправе установить объем и пределы осуществления права собственности на федеральное имущество. Соответствующие положения не могут рассматриваться как ограничение права собственности в смысле ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, поскольку речь идет о самоограничении права собственности [15].
Состав федерального имущества обусловлен нацеленностью на создание условий для обеспечения задач, которые стоят перед государством в рассматриваемой сфере деятельности учреждения. В этой связи уполно-
моченные административные органы, управляя федеральным имуществом, должны действовать сообразно целям, которые формулирует государство как публичный субъект, а не как собственник. Федеральное имущество, которое закрепляется за бюджетным учреждением (университетом), является целевым.
Образование по своей сути - публичная функция государства, направленная на полноценное развитие общества и его граждан на основе достижений в области знаний, а также обеспечение экономического развития и безопасности государства. В соответствии с положениями ст. 102 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (далее -Закон об образовании) образовательные организации должны иметь в собственности или на ином законном основании имущество, необходимое для образовательной деятельности, а также иной предусмотренной уставами образовательных организаций деятельности [9].
Применительно к университетам отметим, что деятельность их не исчерпывается образовательной деятельностью (например, п. 12 и 13 Устава СПбГУ к видам деятельности относят фундаментальные исследования, международное сотрудничество в сферах образования, науки, культуры и спорта). Университету имущество необходимо и для осуществления иной деятельности, предусмотренной уставом образовательной организации.
Формируя состав федерального имущества, которое закрепляется за бюджетным учреждением (университетом), собственнику надлежит определять те объекты, которые обеспечат соответствующую государственную функцию. При этом имущественный комплекс должен быть достаточным для осуществления соответствующей государственной функции2. Наличие движимого и (или) недвижимого имущества, необходимого для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию образовательным программам, выступает в качестве лицензионного требования к лицензиату и соискателю лицензии [4].
Вместе с тем избыточное федеральное имущество не должно оставаться у бюджетного учреждения «про запас», фактически исполняя роль дополнительного источника финансирования.
Функции и полномочия собственника имущества, переданного бюджетному учреждению. До реформы 2018 г. Министерство образования и
2 В Постановлении Конституционного суда РФ от 15 мая 2006 г. № 5-П сказано, что публичное образование «обязано сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть» (п. 2.1 мотивировочной части).
науки Российской Федерации осуществляло полномочия и функции собственника имущества, переданного бюджетному учреждению [11]. В целях обеспечения эффективного управления, распоряжения и использования федерального имущества подведомственных организаций была создана комиссия по распоряжению федеральным недвижимым имуществом организаций, подведомственных Министерству образования и науки РФ3.
В настоящее время Министерство просвещения Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти4, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом в сфере общего образования, среднего профессионального образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, профессионального обучения, дополнительного образования детей и взрослых, воспитания [12].
Министерство науки и высшего образования Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом в сфере высшего образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, включая деятельность федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров, уникальных научных стендов и установок, федеральных центров коллективного пользования, ведущих научных школ, национальной исследовательской компьютерной сети нового поколения и информационное обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности [10].
Кроме того, функции и полномочия собственника имущества может осуществлять и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (далее - Росимущество) [8]. Например, применительно к СПбГУ данное агентство выступает органом, который осуществляет функции и полномочия собственника в отношении имущества, переданного СПбГУ (п. 3.1 Устава СПбГУ) [13].
3 Комиссия функционировала в качестве координационного органа по обеспечению принятия решений Министерства образования и науки РФ по распоряжению федеральным недвижимым имуществом подведомственных организаций. Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 18 марта 2011 г. № 1373 "О комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации по распоряжению федеральным недвижимым имуществом подведомственных Министерству образования и науки Российской Федерации организаций" // СПС Консультант Плюс.
4 В связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти в
2018 г.
Бюджетное учреждение (университет). Статьей 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» установлено, что бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная публичным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования.
Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность сообразно предмету и целям деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом [5].
Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Собственником имущества бюджетного учреждения является публичное образование. Земельный участок, необходимый для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования. Остальным находящимся на праве оперативного управления имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено п. 13 и 14 ст. 9.2 или абзацем третьим п. 3 ст. 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях».
В соответствии с Гражданским кодексом РФ [2] и Законом об образовании [9] самостоятельность бюджетного учреждения ограничена назначением имущества. Статьей 296 Гражданского кодекса РФ установлено, что учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества (часть 1).
В соответствии с положениями ст. 102 Закона об образовании имущество, закрепленное за образовательными организациями на праве оперативного управления или находящиеся в их самостоятельном распоряжении объекты (здания, строения, сооружения) учебной, производственной, социальной инфраструктуры, включая жилые помещения, расположенные в зданиях учебного, производственного, социального, культурного назначения, общежития, а также клинические базы, находящиеся в оперативном
управлении образовательных организаций или принадлежащие им на ином праве, приватизации не подлежат.
Статьей 103 Закона об образовании предусмотрено, что образовательные организации высшего образования, являющиеся бюджетными учреждениями, имеют право без согласия собственника их имущества с уведомлением соответствующего федерального органа исполнительной власти быть учредителями хозяйственных обществ и хозяйственных парт-нерств5. Санкт-Петербургский государственный университет отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, закрепленным за университетом собственником имущества и приобретенным за счет доходов от оказания платных услуг, осуществления иной, приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества (п. 10 Устава СПбГУ).
Контроль за деятельностью бюджетного учреждения (университета) в связи с использованием федерального имущества, закрепленного за бюджетным учреждением (университетом). В круг полномочий Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, его территориальных органов включены права по изъятию излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного в оперативном управлении указанных учреждений [8].
Ограничение самостоятельности бюджетного учреждения, касающегося назначения имущества, связано с согласием собственника, т. е. с принятием соответствующим органом решения о допустимости использования имущества. Ряд вопросов, связанных с использованием федерального имущества, возникает в связи оспариванием решения об изъятии имущества. При этом от имени собственника, как ранее было сказано, выступают уполномоченные органы. Бюджетные учреждения успешно оспаривают распоряжения территориальных органов Росиму-щества на том основании, что последние, принимая решения об изъятии
5 При условии, что деятельность заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности (программ для электронных вычислительных машин, баз данных, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, секретов производства (ноу-хау), исключительные права на которые принадлежат образовательным организациям (в том числе совместно с другими лицами).
имущества, не согласовывают его с уполномоченными органами (Министерством образования и науки РФ6).
Так, например, бюджетное учреждение (университет) обратилось в суд с заявлением о признании недействительным распоряжения территориального управления об изъятии неиспользуемого недвижимого имущества, закрепленного на праве оперативного управления за бюджетным учреждением и закреплении имущества на праве хозяйственного ведения за ФГУП. Позиция территориального управления была основана на том, что Министерство образования и науки РФ в отношении имущества, закрепленного на праве оперативного управления за университетом, осуществляет только управленческие функции, а полномочиями по осуществлению в установленном порядке изъятия имущества в случае, если оно является излишним, не используется или используется не по назначению, наделено территориальное управление Росимущества. Исходя из этого был сделан вывод об отсутствии необходимости согласования изъятия данного имущества.
Решением арбитражного суда распоряжение управления признано недействительным. Постановлением арбитражного апелляционного суда решение суда оставлено без изменения. Судебные инстанции пришли к выводу о том, что полномочиями собственника имущества, закрепленного за образовательным учреждением, в силу прямого указания закона наделено Министерство образования и науки РФ, с которым следовало согласовать изъятие из оперативного управления университета недвижимого имущества. Кроме того, в данном споре суды дали правовую оценку тому обстоятельству, что университетом на протяжении длительного времени решается вопрос об использовании данных объектов недвижимого имущества в целях расширения и улучшения материально-технической базы университета, в том числе путем капитального ремонта или реконструкции нежилых помещений после получения соответствующего финансирования из федерального бюджета на эти нужды. На основании исследования указанных обстоятельств судами признаны необоснованными доводы управления о том, что изъятые объекты недвижимого имущества находятся в аварийном состоянии, не используются университетом в образовательном процессе и являются для него излишними [17].
6 Указание в качестве уполномоченного органа Министерства образования и науки РФ обусловлено обращением к судебной практике до изменения структуры федеральных органов исполнительной власти в июле 2018 г.
192
Еще одна категория споров связана с тем, что Росимущество необоснованно широко трактует понятие распоряжения федеральным имуществом, требуя согласования его использования. Так, например, по мнению уполномоченного органа, бюджетное учреждение незаконно распорядилось федеральным имуществом без согласия его собственника, разрешив установку банкомата в холле учреждения [19].
Отказывая в удовлетворении требований о возложении обязанности на бюджетное учреждение освободить холл первого этажа нежилого здания от установленного банкомата, суд указал, что полномочия собственника в отношении имущества, закрепленного за Медицинской академией на праве оперативного управления, осуществляет Министерство образования и науки РФ; банкомат находится в холле строения на основании договора оказания услуг, не признанного недействительным .
В отдельных случаях возникает ситуация, при которой имущество, закрепленное за бюджетным учреждением, имеет принципиальное значение для реализации государственных отраслевых концепций, федеральных целевых программ. Например, принимая решение об изъятии имущества из оперативного управления государственного учреждения «Арктический и Антарктический научно-исследовательский институт» административный орган8 проигнорировал решение Правительства РФ о расширении работ в Антарктике.
Оспаривая изъятие имущества из оперативного управления в судебном порядке, учреждение заявило, что подобное решение препятствует осуществлению им научной деятельности, своевременной и качественной подготовки и проведению мероприятий в рамках Международного полярного года, может привести к срыву работ по организации и обеспечению деятельности регулярных экспедиций в Арктику и дрейфующих станций «Северный полюс» [16].
7 Решение от 04.03.2015 Арбитражного суда Кемеровской области, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А27-24635/2014 оставлено без изменения, кассационная жалоба Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом - без удовлетворения (Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25.09.2015 № Ф04-23179/2015 по делу № А27-24635/2014).
8 КУГИ Санкт-Петербурга в соответствии с соглашением между Росимуществом и Правительством Санкт-Петербурга о передаче Правительству Санкт-Петербурга осуществления части своих полномочий по управлению федеральным имуществом, в том числе земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации.
193
Наряду с вопросами согласования, причиной спора нередко становится неоднозначная трактовка административного акта уполномоченного органа с точки зрения его содержания: решение по управлению имуществом или об изъятии федерального имущества. Так, например, предписание территориального органа Федерального агентства по управлению государственным имуществом фактически содержало понуждение (в случае непредставления предложения по использованию объектов недвижимости в уставной деятельности бюджетного учреждения) к обращению университета в Министерство образования и науки РФ о прекращении права оперативного управления на объекты недвижимости. Аргументы территориального управления заключались в том, что административный орган наделен необходимыми полномочиями, решение принято с учетом предназначения имущества, предоставленного бюджетному учреждению, характера целевого использования государственного имущества. По итогам проверки использования федерального имущества, составлено предписание, одним из пунктов которого установлено требование о том, чтобы заявитель представил предложения по использованию объектов недвижимости в уставной деятельности университета либо направил в Министерство образования и науки РФ обращение о прекращении права оперативного управления на ряд объектов недвижимости (указаны в предписании).
Данное предписание было оспорено университетом. Суд требования удовлетворил, исходя из того, что университет вправе распоряжаться объектами недвижимости по своему усмотрению и осуществлять деятельность, приносящую доход, предусмотренную уставом, если это не противоречит федеральным законам и направлять указанный доход на развитие научно-образовательной базы.
Заметим, при разрешении споров указанной категории суды исходят из того, что в компетенцию территориального управления входят вопросы, связанные с контролем законности использования федерального государственного имущества.
Признаки имущества, которое можно изъять из оперативного управления, приведены в п. 2 ст. 296 ГК РФ - не используемое или используемое не по назначению. В этой связи отдельную группу составляют споры по вопросам использования федерального имущества в соответствии с его
предназначением. Заметим, что закон не конкретизирует содержание такого основания, как использование не по назначению [6]9.
Для административных правоотношений отсутствуют и правила, которые конкретизируют полномочия органов исполнительной власти в части изменения «судьбы» федерального имущества.
Такой подход высвечивает проблему обеспечения стабильности финансовой базы бюджетного учреждения. В результате администрация бюджетного учреждения находится «между двух огней». С одной стороны, поиск модели эффективного использования имущества, закрепленного за бюджетным учреждением, с другой стороны - риск изъятия имущества по решению уполномоченного органа.
Например, бюджетное образовательное учреждение вправе (как в силу закона, так и в силу устава) полученное федеральное имущество сдавать в аренду. Анализ судебной практики показал, что суды, разрешая вопрос о допустимости использования имущества не в соответствии с уставной деятельностью, не признают таковую даже в «исключительных случаях». В конкретном споре - в связи с тем, что такое имущество временно, т.е. непродолжительный срок не может использоваться в соответствии с уставной деятельностью учреждения по объективным причинам, суд указал на то, что бюджетным законодательством, которое не предусматривает «кормление» государственных бюджетных учреждений за счет использования государственного имущества не в соответствии с предназначением создания образовательного учреждения. При этом направление денежных средств на уставную деятельность заявителя не свидетельствует, что использование указанного имущества соответствует целям и задачам создания данного учреждения [18].
Основные выводы. Особенность системы управления федеральным имуществом предопределена тем, что государство выступает не только в качестве собственника соответствующего имущества, но и как субъект, наделенный властными полномочиями. В этой связи собственник - государство, в отличие от частного лица, устанавливает цели и порядок использования федерального имущества, определяет перечень административных
9 При рассмотрении дел по заявлениям учреждений о признании недействительными актов управомоченных собственником органов об изъятии или распоряжении имуществом, принадлежащим учреждениям на праве оперативного управления, следует исходить из того, что бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся основаниями для изъятия либо иного распоряжения имуществом (пункт 2 статьи 296 ГК РФ), возложено на соответствующий управомоченный собственником орган.
органов, уполномоченных от имени собственника осуществлять управление федеральным имуществом (в таком случае деятельность административного органа по управлению федеральным имуществом есть не что иное, как правоприменительная деятельность, осуществление которой подчинено определенным правилам).
Для осуществления управления федеральным имуществом функционирует система уполномоченных органов, которые в соответствии с их полномочиями осуществляют управление сообразно с классификацией объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления; обеспечивают контроль за использованием (с точки зрения целевого назначения) и сохранностью федерального имущества.
Применительно к практике изъятия недвижимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением, отметим, что значительная часть споров связана с проблемой разграничения функций по управлению государственным имуществом, по контролю за использованием имущества и полномочий собственника в лице соответствующего административного органа.
Список литературы
1. Винницкий А.В. Публичная собственность. - М.: Статут, 2013.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2018) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru -30.07.2017.
3. Елистратов А.И. Основные начала административного права. - М., 1914.
4. О лицензировании образовательной деятельности (п. 6): постановление Правительства РФ от 28.10.2013 № 966.
5. О некоммерческих организациях: федер. закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018) // СЗ РФ. - 15.01.1996. - № 3. - Ст. 145.
6. О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: постановление Пленума Верховного суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 01.07.1996 (ред. от 24.03.2016).
7. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти (подп. «г» п. 2): указ Президента РФ от 9.03.2004 № 314.
8. О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом: постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 (Пункт 5.8, 5.10 и 5.22). consultantplus://offline/ref=F46222DD10EB608816EEC975F3B173B9749E5FD5BE 4РС0СЕБ0С7Л5С688605РС4105771ЕР67а1421
9. Об образовании в Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Официальный интернет-портал правовой информации. - URL:http://www.pravo.gov.ru, 30.12.2012.
10. Об утверждении Положения о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 15.06.2018 № 682 (ред. от 28.07.2018).
11. Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 03.06.2013 № 466 (ред. от 21.04.2018) // СПС Консультант Плюс.
12. Об утверждении Положения о Министерстве просвещения Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 28.07.2018 № 884 (ред. от 28.08.2018) // СПС Консультант Плюс.
13. Об утверждении устава федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Санкт-Петербургский государственный университет»: постановление Правительства РФ от 31.12.2010 № 1241 (ред. от 22.11.2017) // СЗ РФ. - 24.01.2011. - № 4. - Ст. 605.
14. Определения Конституционного суда РФ от 4.12.1994 № 139-О, 1.10.1998 № 168-О, от 2.11.2006 № 540-О.
15. Постановление Конституционного суда РФ от 22.11.2000 № 14-П П. 3 мотивировочной части.
16. Постановление ФАС СЗО от 4 сентября 2008 г. по делу N° А56-18978/2007.
17. Постановление ФАС Уральского округа от 13 марта 2013 г. № Ф09-325/13 (Дело № А60-26023/2012)
18. Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2016 № 04АП-199/2016 по делу № А19-13073/2015. Для справки: Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15.06.2016 № Ф02-2267/2016 данное постановление оставлено без изменения.
19. Решение от 04.03.2015 по делу № А27-24635/2014 Арбитражного суда Кемеровской области.
