CC BY
61
Политические процессы и практики
Виктор САПРЫКА, Инна ШАПОВАЛОВА, Лариса ШМИГИРИЛОВА
ПРАКТИКА ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГРАЖДАНСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В статье рассматривается проблема гражданского участия в управлении государством, раскрываются особенности формирования гражданского общества на региональном уровне.
The article examines the problem of civil participation in government as well as features of formation of the civil society at the regional level.
Ключевые слова:
гражданское участие, гражданская экспертиза, социальные технологии, гражданское общество; civil participation, civil expertise, social technologies, civil society.
САПРЫКА
Виктор
Александрович —
к.соц.н., доцент;
доцент кафедры
социальных
технологий
Белгородского
государственного
национального
исследовательского
университета (НИУ
«БелГУ»)
ШАПОВАЛОВА
Инна
Сергеевна — д.соц.н., доцент; заведующий кафедрой социологии и организации работы с молодежью НИУ «БелГУ» shapovalova@bsu. edu.ru.
ШМИГИРИЛОВА Лариса Николаевна — к.соц.н., доцент; доцент кафедры социологии и организации работы с молодежью НИУ «БелГУ» shmigirilova@bsu. edu.ru
Гражданское участие является одним из базовых элементов развития гражданского общества, в котором свобода ставится превыше всех ценностей и где особый упор делается на функ -цию саморегуляции отдельного человека, выступающего храните -лем индивидуальных прав и свобод, защитником (гарантом) их от посягательства государства. Свободная и независимая личность — это центральная фигура гражданского общества.
Актуальность избранной темы исследования обусловлена, во первых, тем, что политическая и социальная практика послед них лет показала неполноту старых представлений о демократии и сегодня необходимо формулировать новые ориентиры обществен ного развития. На опыте России видно, что ни создания «демократических» политических институтов, ни изменения параметров эко -номической системы недостаточно для демократического развития общества. Сегодня становится все более ясным, что успех реформ и модернизации возможен, только если «придавать социокультурной составляющей общественных преобразований значение не мень шее, чем экономической»1.
Во - вторых, решение существующих в России на современном этапе социально - экономических проблем возможно только при условии осуществления тесного партнерства между государством, бизнесом и гражданским обществом. Только совместная работа трех секторов позволяет всесторонне оценивать острые ситуации и находить резервы для их решения. В свою очередь, для государства отсутствие обратной связи в системе государственного управления не только ставит под угрозу выполнение конкретных социально значимых задач, но и способствует развитию конфликта между го сударством и обществом, государственными служащими и гражданами, что может привести к масштабным социальным катаклиз мам.
В -третьих, в настоящее время в российской правовой науке ощущается недостаточность исследований, посвященных вопросам правового статуса институтов общественного контроля при органах государственной власти.
Современная социологическая и политическая наука выде -ляет такие формы гражданского участия, как гражданский форум, публичные слушания, законодательная инициатива граждан, граж
1 Горшков М.К. и др. Граждане новой России: кем себя ощущают и в каком обществе хотели бы жить (1998—2004 гг.) // Российская идентичность в условиях трансформации: опыт социологического анализа. — М. : Наука, 2005, с. 144.
данское лоббирование, гражданский кон троль, общественные советы и т.д.
Одной из новых, малоизученных форм такого участия является также граждан ская экспертиза, определяющая проблем ные контуры настоящего исследования. Отметим, что, несмотря на достаточно частое употребление данного термина в современной науке и публицистике, вопросы его тематического наполнения, а также технологии практического вне дрения в процесс управления обществом остаются открытыми. Зачастую мы можем столкнуться с картиной, когда понятие гражданской экспертизы вводится лишь на уровне определения — детальное рас -смотрение данной формы либо указа -ния на конкретные нормативные акты, регламентирующие возможность участия граждан в управлении делами государства, отсутствуют.
Между тем, значение гражданской экс -пертизы определяется несколькими фак торами.
1. Гражданская экспертиза по своей сути носит социальный характер. Несмотря на то что гражданская экспертиза может проводится по любым темам и проектам, она в первую очередь оценивает социаль ные факторы и последствия принимаемых решений, а также использует социальные механизмы участия граждан в обществен ном управлении.
2. Гражданская экспертиза является инструментом лоббирования интересов отдельных общественных групп. Сегодня в России лобби общественных интересов развито очень слабо. Различные организа -ции берут на себя функции по агрегиро ванию и выражению интересов отдельных социальных групп.
3. Гражданская экспертиза служит сред -ством формирования гражданской актив ности. В результате, гражданская экспер -тиза — это технология институционали -зации форм работы третьего сектора по формированию и учету общественного мнения в управленческой практике.
4. Гражданская экспертиза формирует внешнюю независимую оценку социаль -ных результатов управленческих реше ний.
Становясь элементом процесса приня тия управленческого решения, граждан ская экспертиза требует своего специаль ного изучения с позиций как пользователя экспертной информации (органа/лица,
принимающего решения), так и испол -нителя работ по гражданской экспертизе (эксперта).
Если говорить о применении граждан -ской экспертизы в региональном управле -нии, принципиальным вопросом стано -вится определение понятия социального эффекта. Гражданская экспертиза направ -лена на определение социальных результа -тов (эффектов) управленческих решений разного уровня и масштаба на разных ста -диях управленческого цикла и причинно -следственных связей, лежащих в их основе. В этом качестве специфика гражданской экспертизы определяется особенностями конкретной области управления, связан -ной с социальным развитием.
В качестве ключевых участников про -цесса проведения гражданской экспер тизы следует рассматривать экспертов. Именно их деятельность приводит к полу -чению новой информации об объекте экс -пертизы и возможности осуществления последующих управленческих действий. На этом основании именно они получают статус субъектов экспертных оценок. В самом широком понимании эксперт — это квалифицированный специалист в определенной области, привлекаемый для исследования, консультирования, выра ботки суждений, заключений, предложе -ний, проведения экспертизы.
Исследования в данной области, прове -денные в Центральном регионе РФ, пока -зали, что и население, и представители власти, и эксперты в качестве возмож ных экспертов в оценке регионального управления видят «общественные объеди -нения», «ученых- экспертов» и «любого гражданина» (см. табл. 1)1.
Однако, как показывает практика, далеко не все государственные и муници пальные органы заинтересованы в работе с вышеназванными потенциальными участниками гражданской экспертизы. Объяснение этому факту скрывается в повышенной объективности оценки дея тельности органов власти вышеназван -ными экспертами. Более того, деятель -ность государственного аппарата в целом не удовлетворяет ни общественность, ни политическое руководство страны.
Это неоднократно подчеркивалось в
1 Социологические исследования были проведены на базе кафедры социальных технологий Белгородского государственного университета в 2011-2012 гг.
Таблица 1
Акторы независимой оценки регионального управления
Кто, прежде всего, должен осуществлять независимую оценку регионального управления? Население, % Представители власти,% Эксперты, %
Любой гражданин 21,13 32,56 37,18
Общественные объединения 77,46 44,19 51,28
Депутаты 8,45 4,65 3,85
Политические партии 9,86 5,43 6,41
СМИ 15,49 18,60 14,10
Эксперты -ученые 38,03 47,29 57,69
Затрудняюсь ответить 1,41 10,85 1,28
Не ответили 1,41 0,78 1,28
посланиях президента РФ Федеральному Собранию РФ. Один из наиболее действен -ных факторов улучшения работы государ -ственных и региональных управленческих структур — контроль со стороны обще -ственных структур, гражданского сообще ства, разумеется, при условии, что он осу ществляется компетентно и ответственно. Активное развитие «экспертных навыков» дает возможность влиять на политику вла -сти и шире — на общественный дискурс. В этой ситуации экспертное общество ока зывается едва ли не единственным инсти тутом, способным продвигать ценности, отстаивать демократические принципы и соблюдение прав человека.
Особое место в проведении граждан ской экспертизы отводится региональным общественным объединениям и организа -циям, поскольку они изначально готовы к самым разнообразным видам конструк тивного сотрудничества и взаимодействия с властными структурами (готовность к участию, согласно опросу, — 76,06%). Общественные организации, например, могут проводить гражданскую экспертизу в области защиты прав человека, проектов, влияющих на качество жизни населения города/поселения, сохранения городской среды, социально психологического кли мата в коллективе и условий труда и т.д.
Однако, как показали результаты про веденного социологического исследова -ния, большинству членов общественных организаций (более 60%) не приходилось
участвовать в проведении гражданской экспертизы по таким направлениям, как экспертиза областных законопроектов (69,01%), экспертиза проектов решений, принимаемых государственными (муни ципальными) органами (61,97%), экспер -тиза проектов региональных (муници пальных) программ (60,56%), экспертиза кадровых решений (69,01%).
Следующим важным аспектом настоя щей работы является выявление социо культурных, организационных и т.п. барьеров, стоящих на пути внедрения гражданской экспертизы в практику антикризисного управления. Их можно условно разбить на 3 группы.
Во первых, это проблема взаимодей ствия гражданского общества и государ ственных структур. Усиление позиции общественных организаций, сотрудниче ство властей всех уровней с обществен -ными экспертами, информационно коммуникативное обеспечение граж данской экспертизы в условиях региона позволило бы расширить возможности последней, сделать ее значимым подспо рьем, а не помехой государству в реше -нии задач регионального управления. Так, произведенная диагностика разви тия практики гражданской экспертизы в Белгородской обл. дала возможность определить причины возникновения дан ной проблемы.
Социологический опрос показал, что практика гражданской экспертизы, с
60,00% ■;й,-11%
5П,ПГїК
40,00%
30,00% 23,08%
20,00% 14,10%
10,00% 0,00% 5,13% 1,28%
В полной В основном Не готовы Затрудняюсь Не ответили мере ответить
Рисунок 1. Диагностика готовности населения к регулярному проведению граждан -ской экспертизы регионального управления
точки зрения респондентов, реализуется в недостаточной мере (47,89%). Основными причинами этого респонденты считают: отсутствие у общественности ясного пред -ставления о содержании гражданской экс пертизы (40,85%); пассивность населения (35,21%); отсутствие традиций (22,54%).
Вторым серьезным барьером, затрудня ющим гражданское участие в управлении регионом, является практически полное отсутствие сотрудничества представителей бизнеса с гражданами и их сообществами (речь идет именно о взаимовыгодной, а не о благотворительной деятельности). Это тем более актуально, что бизнес, наряду с социальной деятельностью государства и гражданским обществом, является одной из равнодействующих социальной поли -тики любого государства. Часто упуска -ется из виду, что антикризисные управ ленческие решения, принимаемые соб ственниками крупных и средних предпри ятий, влияют не только на внутреннюю, но и на внешнюю среду организации. Необходимым условием преодоления дан -ного барьера является развитие социально ответственного бизнеса, причем не только на уровне регионов. Однако, в отличие от традиционного понимания, мы счи таем, что речь здесь может идти не только
о благотворительности предпринима -теля, социальной защите им собственных сотрудников и т.д. Организация в лице субъекта управления должна быть готова удовлетворить вполне законную потреб -ность гражданского актора в исследова -нии системы антикризисных мер, пред принятых бизнесменом, поскольку эти меры потенциально оказывают влияние на развитие региона в целом.
И, наконец, третьим, наиболее сложным препятствием, стоящим на пути вне дрения гражданской экспертизы в практику управления, выступает все то, что напрямую связано с самим гражданином: условия его жизни, гражданская пози ция, ответственность за свое социально -экономическое обеспечение и защиту и т.п.
Нами был проведен опрос среди экс пертного сообщества, который дал воз -можность проанализировать и сравнить готовность населения принимать участие в гражданской экспертизе регионального управления (см. рис. 1).
Согласно нашим данным, эксперты ука -зывают на то, что только 5,13% населения готовы в полной мере к участию в регулярном проведении гражданской экспер -тизы регионального управления, 23,08%
респондентов отметили, что население в основном готово к участию в регуляр ном проведении гражданской экспертизы регионального управления. Но большин ство экспертов подчеркивают, что в насе ление к этому не готово.
Кроме указанных проблемных компонентов в процессе внедрения практик гражданской экспертизы на террито рии России, эксперты отметили отсут ствие традиций (22,54%), противодей ствие чиновников (21,13%). Но, на наш взгляд, ответ на вопрос о причине труд ности внедрения гражданской экспертизы находится в следующих данных: 22,53% экспертов на вопрос о желании участво вать в гражданской экспертизе ответили отрицательно, а 81,69% из них не смогли указать причину отказа от инициативы. Отсутствие внутренней мотивации, граж данской позиции и внутреннего локуса от -ветственности у гражданской элиты в ряде областей и регионов приводит к невоз можности внедрения какой бы то ни было перспективной социальной новации. И хотя 76,06% экспертов выразили готов -ность участвовать в экспертизе, 73,23% из них не имеют опыта подобного участия.
По данным исследования, по мнению экспертов, наиболее результативным и эффективным считается участие в работе представительных органов власти (45,07%) и создание общественных советов при органах исполнительной власти (42,25%). Эксперты также считают достаточно дей ственным участие в работе коллегий при исполнительных органах власти (22,54%), проведение общественных слушаний (26,76%), обсуждение проблем на засе -даниях Общественной палаты (29,58%), организацию интернет - форумов с обсуждением проектов решений и норматив ных актов (35,21%), обсуждение проектов решений в СМИ (28,17%). Наименее действенным в плане реализации целей гражданской экспертизы обозначен такой метод, как социологический мониторинг (16,90%).
Гражданская экспертиза как осо бая форма гражданского участия может и должна обеспечить каждому жителю региона возможность влияния на про цессы разработки, принятия и реализации антикризисных управленческих решений, касающихся социально экономического развития региона. Наряду с органами го сударственного контроля и исполнитель ной власти, данная экспертиза позволяет отследить возможные нарушения прав трудящихся, национального и междуна родного законодательства, норм государ ственных стандартов и т.п., допущенных при разработке той или иной системы антикризисных мер. Эффективная работа гражданских экспертиз возможна исклю чительно на основе сотрудничества обще ственных организаций, властей всех уров -ней и представителей бизнеса.
Можно предположить, что «диалоговая площадка» между региональными вла -стями и общественными организациями в большинстве случаев формальна, поли тизирована — такое взаимодействие чаще проявляется во время выборных кампа -ний, а не в социальной сфере; отмечаются недостаточность законодательной базы, бюрократические барьеры. Между тем, организация диалога предполагает четкое определение цели обсуждения, типа диа лога, его участников, а также роли власти в данном диалоге — только организатор и посредник либо также участник и пар тнер.
В целом приходится констатировать, что в российской практике управления регионом достаточно часто результаты гражданской экспертизы не используются вообще или используются не в полной мере. Дальнейшее развитие экспертизы как способа повышения эффективности управленческих решений, основанных на ценностном подходе, на всех уровнях должно идти по пути совершенствования не только методических подходов к ее проведению, но и процедур использова ния полученных результатов.
