CC BY
21
4. Сорокин П.А. Социальная и культурная динамика. СПб., 2000.
5. Резник Ю.М. Введение в социальную теорию: Социальная системология/ Ю.М. Резник; Ин-т человека — М.: наука, 2003.
6. Гоббс Т. Основы философии. Часть вторая. О человеке// ГоббсТ. Сочинения в 2 т. Т. 1/Пер,с лат. и англ.; Сост., ред. изд., авт. вступ. ст. и примеч. В.В. Соколов - М.: Мысль, 1989.
7. Бернацкий В О. , Овсянникова И.А. Социальная философия. Учеб.пособия. Омск: Изд-во ОмГТУ, 1998.
8. Гидденс Э. Социология - М., 1999.
9. Ойзерман Т.Н. Не пора ли позитивно переосмыслить полузабытую «теорию факторов»// Соц.исслед., 2004. №4.
10. Борщов A.C. Возможности и пределы синергетики// Рационализм и культура на пороге третьего тысячелетия: Материалы третьего российского Философского конгресса (16-20 сентября 2002 г.) В 3 т. Т. 1; Философия и методология науки...Ростов н/Д; Изд-во СКНЦ ВШ.2002.
11. Перцев AB. Философия как весёлая наука// Перцев A.B., Черепанова Е.С. Сова Минервы над муравейником: (Очерки жизненной философии).- Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та,2001.
12. Лукач Д. К онтологии общественного бытия. Пролегомены: Пер. с нем. Общ. ред. и вступ.ст. И.С. Нарского и М.А. Хевеши,- М. Прогресс, 1991.
13. Хакен Г. Синергетика: Иерархии неустойчивости в самоорганизующихся системах и устройствах: Пер. с англ.- М.: Мир,1985.
14. Хилтухина С.Г. Россия - TERRA INCOGNITA?// Философия и будущее цивилизации: Тезисы докладов и выстуилений IV Российского философского конгресса (Москва, 24-28 мая 2005 года) В 5 т. Т.З. — М Современные тетради, 2005.
МИРОНЕНКО Валентина Ивановна, докторант кафедры филоссфи:: и социальных коммуникаций.
Дата поступления статьи в редакцию: 30.01.06 г. © Мнронснко В.И.
УДК 070 О. В. ВОЛОХ
Омский государственный педагогический университет
ПОЗИТИВНЫЕ И НЕГАТИВНЫЕ ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ
КАК ПОСРЕДНИКА ИНТЕРАКЦИИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА_
В данном научном исследовании рассматриваются позитивные и негативные основания функционирования института публичной службы в развитых демократиях. Проводится сравнительный анализ применения данных оснований в политической системе Российского государства и определяется роль публичной службы как посредника взаимоотношений Российского государства и общества.
Основной потребностью общества и претензией его к государству является удовлетворение общего интереса. Вместе с тем его выражение в праве зависит от своевременного и правильного осознания действительных общественных интересов. В идеале внутренние механизмы демократического правового государства должны переносить интересы общества на правовую почву, тем самым превращая их в публичные интересы. Следовательно, публичные интересы можно определить как общественные интересы, признанные государством и урегулированные (обеспеченные) правом. Таким образом, «содержание общественного (как действительного интереса общества) и интереса публичного (как
осознанного и признанного таковым государством) должно совпадать. Однако в силу присущей государству инертности между ними всегда существует разрыв: для осознания изменившихся в силу объективных причин общественных интересов и их отражения в праве необходимо время»'. Причиной несоответствия действительного и признанного государством интереса общества также могут служить изъяны в формировании и деятельности органов государственной власти, их несбалансированность, приводящие в условиях общества с неразвитыми правовыми традициями и правовой культурой к пренебрежительному отношению к общественным интересам и их защите.
Именно ликвидация данного разрыва и недопущение тяжких для всего общества последствий являются целью публичной службы. Вследствие функционирования публичной службы в процессе интеракции - соотношения сил и влияний - между обществом и государством, перевес окажется на стороне первого. Конечно же, ни в коем случае нельзя говорить о противостоянии общества и государства, их сосуществование должно проходить под девизом сотрудничества и взаимоподдержки, но нельзя забывать о имманентно присущей государству склонности к узурпации власти при бесконтрольности его деятельности со стороны общества. Поэтому необходимо существование сдерживающих сил, которые бы осуществляли мониторинг деятельности государства, а именно этими силами и являются публичные службы.
Позитивизм в философии, политологии, в других общественных науках был явлением не просто нового времени, а зрелого периода становления буржуазной, т.е. городской (бург — город, с нем., также и с франц.) цивилизации. Весьма популярное сейчас в России и в зарубежных обоснованиях прав и свобод человека и гражданина естественное право послужило основой для идеологии буржуазных революций, голландской, британской, французской. Не составила исключения в этом смысле и нынешняя российская демократическая революция. Однако идеология революционирования общества рано или поздно показывает свою ограниченность для решения задач упорядочения, стабилизации страны, установления в ней правового порядка. Здесь эстафета переходит к теории позитивного права и государства. Советская общественная наука, в определенной мере пребывая поддавлением марксизма с его негативной теорией государства, видящим в государстве зло, но зло преходящее, отмирающее по мере построения внегосударственного и, стало быть, внеправового порядка общественной жизни, называемого коммунизмом, а в его первобытной стадии — социализмом, определяла позитивную теорию государства через идеологию, бывшую, по своей сути, антигосударственной. Для этого идеология определялась вождями того времени, как, например, И. Сталиным, проповедовавшим теорию отмирания государства через его укрепление. Политический реализм и прагматизм выступал против идеологии отрицания государства. Понятно, что всякая исподволь проводимая в теорию и практику мысль не может не иметь недоговорок и иносказаний. Это касается позитивной теории государства и публичной службы в высшей степени. В самом общем плане позитивная теория публичного права — это теория положительного правового видения и толкования права государства. Это не только толкование действующего законодательства как позитивного права, но именно и положительный взгляд, одобряющий, провозглашающий и исследующий государство как позитивную ценность и высшее политическое достижение развития гражданского общества в его активности.
Как ни странно, но такой позитивный, если не сказать апологирующий взгляд на государство, свойствен западным авторам, при их описаниях собственных политических систем, М.Ориу писал, что материалы были собраны и изучены в действительно позитивном духе и действительно объективным методом 2, а во введении, названном «Очерк позитивной теории государства», подчеркивал, что представленное исследование государственного режима,
проделанное методом строго наблюдения с помощью «руководящих идей, почерпнутых из традиции. Они создают основные линии позитивной теории государства — теории органической, институтивной и корпоративной...», что «не всякая политическая организация нации заслуживает названия государства..., но лишь «когда политическая власть господства отделилась от частной собственности, приобрела облик публичной власти, и таким образом создалось отделение публичной жизни от частной жизни вместе с корпоративной организацией»3.
Исходя из вышеизложенного видно, что позитивная теория государства противоположна марксистской теории государства как положительно отмирающего явления и потому негативной теории. Можно видеть здесь и противоположность радикально-экстремистскому либерализму с его догмой минимального государства, государства «ночного сторожа» и другими, никогда полностью и надолго не осуществлявшимися стратагемами этой формы экстремизма, который есть просто-напросто агрессивное проявление посредственного ума. Любопытно, что научное сообщество не распознало в свое время в «гайдаризации» экономики определенной противоконституционности, прямого нарушения норм основ конституционного строя России отом, что «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7), зато в последнее время обращается к исследованию этих конституционных положений4.
Можно убедиться, что введение в анализ российской истории и действительности категорий позитивной и негативной теорий государства открывает определенное видение реалий. Безнадежно пытаться построить правовое и благоустроенное государство на основе негативной теории. Напротив, можно сколько угодно видеть, что страны, длительное время исповедующие позитивную теорию государства, вполне благоустроились в правовом и экономическом смысле к концу нынешнего тысячелетия.
Негативная теория государства порождает вполне определенное отношение к государственному аппарату, публичной службе и её чиновникам. Распространяется поверье в изначальной порочности и неэффективности публичной службы, в необходимости её всемерного усечения и морального терроризирования. Понятна закономерность движения российской научной мысли в XX веке. Она унаследовала негативную теорию государства от разночинно-интеллигентствующих народников, затем деклассированных террористов и рабочих-интеллигентов от марксизма, окончательно убедился в ней в период большевистского террора и последующей приватизации общенародной собственности. Наконец-таки, к концу века, стало ясно, что негативная теория государства не ведет никуда, точнее, ведет в никуда и в ничто, российский союз народов и сословий.
Выделенное Г.В. Атаманчуком государственно-правовое единение славян как причина этнической консолидации и становления национального самосознания порождает соответственное значение публичной службы в формировании особого в этом смысле государственно-обусловленного этноса России. «Исторически (и видимо, не случайно) сложилось так, что консолидация славянских народов в ареале между Балтийским, Черным морями и Волгой с самого начала шла не посредством
родоплеменных союзов, а под идеей создания единого государства»5. Возникает основание говорить о публичной службе России как о совершении многонационального политико-правового действия граждан России по осуществлению власти народа в ней. Публичная служба предстанет организованным политико-правовым действием граждан по осуществлению государства как общенациональной, легитимной и властной силы общества1'. Позитивная теория публичной службы может быть охарактеризована императивами сознательного созидания в обществе любых человеческих установлений, институтов: «... в обществе почти всё создается сознанием, волей и действиями человека. Это положение вполне относится и к службе, которая принадлежит к основным социально-правовым институтам, обслуживающим объективные потребности человека, общества и государства»7. Однако преимущественное хождение у нас имеет негативная теория публичной службы, с императивами её всемерного сокращения и умаления государственного аппарата, постоянного пропаган-дирования мифа о многочисленности государственного аппарата, когда-то СССР, а теперь Российской Федерации. Имея менее одного процента населения лиц, занятых на государственной и муниципальной службе, Россия далеко отстает от благоустроенных стран Европы и США в этом отношении, для которых свойственно 3-4% населения использовать в аппарате органов государственной и местной властив.
Традиция сокращения и перетряхивания кадров государственного аппарата у нас продолжается с советского времени и столь же характерна для нынешней эпохи. В основе её методологического принципа лежит непонимание сути квалификации, нарастающей у человека по мере того, как углубляются его познания и опыт в какой-либо деятельности. Г.В. Атаманчук справедливо характеризует эту систему как антиправовую и разрушительную .для квалификации и профессионализма публичных служащих: «Не говоря о том, что подобная система будет время от времени лихорадить аппарат, давить его психологически, здесь возникнут трудности и иного порядка: кому можно предоставить право оценивать и перемещать работников, каковы ж объективные критерии оценки его труда? Не будут ли и при такой системе факты субъективизма?» !1.
В зарубежных публикациях, а вслед за ними и в отечественных, стала обсуждаться теория сервисного государства и обслуживающей роли публичной службы. Как правило, отечественные авторы, предлагая эту идею для внедрения на российской почве, упускают из виду, что в отличие от публичной службы России, к публичной службе западных стран относится деятельность всей бюджетной сферы, а также аппарат государственных промышленных и обслуживающих предприятий. При таком определении состава института государственного и муниципального секторов экономики и службы они становятся не каким-то малопроцентным фактором современного общества, а наоборот, выступают в роли наиболее крупной сферы приложения человеческого труда. В США, например, «по американским данным, сегодня около 40% всех работающих в стране — занято в государственном секторе»10. В таком случае, конечно, естественно говорить о сервисной функции государства и публичной службы. Это справедливо только в смысле высокоразвитого государственного сектора
экономики. Когда он столь обширен, можно говорить о сервисной функции государства в экономике. Сервисное государство с 40% населения в государственном, точнее публичном, секторе экономики, вследствие столь глубокого проникновения государства и службы в экономику, по сути, ближе к социалистическому хозяйству, нежели буржуазно-приватизированное государство. В России по действующему законодательству к публичной службе относятся исключительно производства, совершаемые в органах государственной власти и иных государстве!' пых органах, даже персонал государственных учреждений России не относится к категории публичных служащих. Такая постановка вопроса является весьма ошибочной. Здесь следуот согласиться с Г.В. Мальцевым, считающим, что такая служба «служит, вообще говоря, конституции и установленному ею конституционному строю»". Он признает, что «идея служенчя государства и его аппарата народу, обществу великолепна как абстрактная идея и может быть использована для характеристики определенных ценностей». И продолжает: «Все дело в том, как понимать это служение государства и служащих человеку»12. Г.В. Мальцев приводит развернутую аргументацию, основанную на государственно-правовом методе. Он пишет: «Нет ничего более неверного и опасного, чем представлять современное государство учреждением, оказывающим индивидам, за которыми признаны права человека и гражданина, социальные, политические и иные услуги, т.е. «учреждением сферы услуг». «Именно такие представления, — подчеркивает Г.В. Мальцев, — порожденные идеалами либерального общества и свободного рынка, сегодня пытаются внедрять в российское общественное сознание. Но если то, что государство способно и должно делать для людей, — это услуги, значит, в условиях рынка лучшие услуги могут получать отдельные люди за отдельную плату. Услуги, как и товары, продаются, поэтому тог, кто видит в государстве учреждение, производящее специфические услуги, готовит оправдание коммерциализации государственного аппарата. Отсюда один шаг до оправдания взятки... И тогда коррупция - это вовсе не коррупция, а система стимулов и вознаграждений, предоставляемых платежеспособными индивидами в обмен на чиновничьи услуги. В таком случае государственная служба полностью перечеркивается как публично-правая сфера, становится обычным заурядным сектором общества, где господствуют частноправовые отношения, торговля, обмен, деньги и прочие атрибуты свободного рынка»13.
К этому надо добавить данные относительно ошибочности столь распространенного мнения об эффективности частных организаций сравнительно с государственными и якобы меньшей их бюрократизации. Это показывают данные новейших зарубежных исследований. Понятно, что «эти данные поразили исследователей в том плане, что противоречили принятому мнению о большей бюрократической волоките в государственных учреждениях, чем в частных, и о том, что государственные чиновники не сознают её как недостаток»14.
Надо признаться, что поиски форм реализации негативной концепции государства исторически типичны для России, по всей видимости, вследствие антимирской направленности религии и властной амбициозности испокон веков её представителей.
Конечно, конфликт власти и духа позволял от ступени к ступени возвышать российскую государственность. Можно удивляться, до чего систематический характер носило государственное строительство в России, несмотря на все революционные переломы. В монархической России из века в век возрастала ответственность государства за социально-экономическое развитие народа. Эта тенденция усилилась в советский период.
Можно сказать, была доведена до предельного состояния, выражающегося в принудительном и насильственном развитии, начиная с обязательного образовании, и кончая административным насаждением промышленности в прежде сугубо аграрных районах. Любопытно, что как только процесс демократизации начался, он стал происходить в форме отказа от истории развития и его самого, деиндустриализации, освобождения государства от функций социально-экономического развития гражданской нации. В полном смысле слова демократическая Россия откатилась к императивам государственности периода монгольской Руси, которые выявил и сформулировал известный ученый-советолог Ричард Пайпс: «Возможно, самым важным, чему научились русские у монголов, была политическая философия, сводившая функции государства к взиманию дани (или налогов), поддержанию порядка и охране безопасности и начисто лишенная сознания ответственности за общественное благосостояние».15 Подобного рода восхождения и откаты государственности связаны с тем, что происходил отказ от вполне определенной и известной позитивной теории государства.
Демократия не может быть существенно выше народа, она не может даже держаться на уровне его лучших представителей. Общность элементов разного качества возникает, формируется по тем компонентам, которые присущи всем, даже наименее развитым членам, а потому демократия как гегелевская действительность нравственной идеи оказывается ниже уровня не только лучшего, но и среднего человека. Демократия, предоставленная свободе самоустановления самоопределяющимся народом, устанавливается на уровне наиболее массовой и низшей нравственности. Отсюда нынешняя криминализация России. Также важно, что без включения в государственно-правовую систему правового института развития народа, института согласования в государстве различных социальных общественных институтов, нравственных воль сообществ граждан, невозможно обеспечить восхождение народовластия от низших начал формально - юридической демократии к высшим формам нравственной свободы и правовой государственности. Таким институтом может пока что стать именно публичная служба, а не, скажем, партия или церковь.
Во-первых, потому, что публичная служба является единственным институтом службы абсолютной государственной идее и политической воле. Во-вторых, потому, что любой из институтов гражданского общества, как-то партия или церковь, неизбежно является частным сравнительно с государством институтом, более того, имеющим себе антипода в лице другой партии или другой религиозной конфессии. Что касается любых альтернативных публичной службе институтов, как
бы они благозвучно и общеполезно ни назывались, скажем, гражданской службой, они не будут институтами службы закону и праву, если, конечно, публичная служба будет урегулирована законом таким образом, чтобы она не могла исполнять никаких иных служебных функций, кроме службы закону, обществу и государству. Кроме того, если действительно имеется цель возродить гражданское общество как сообщество гражданско-правовой свободы, не следует примешивать к нему административные отношения, составляющие особенность любой службы, как бы по-граждански её ни называли.
Публичная служба служит гражданам именно тем и благодаря тому, что сама она устроена как политический институт. Если же она будет урегулирована государственно-правовыми отношениями, то она уже будет служить своим интересам и самой себе, и не будет политико-правовых средств, принудить её служить обществу и государству.
Примечания
1. Кряжков A.B. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. № 10. С. 91.
2. Ориу М. Основы публичного права. - М., 1998. С.З.
3. Ориу М. Указ. соч. С.5
4. May В. Конституционное регулирование социально-экономических отношений // Вопросы экономики. М., 1999. №5. С.27-43.
5. Атаманчук Г.В. Методологические предпосылки концепции государственной службы Российской Федерации // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. - М., 2001. С. 15.
6 . Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 19.
7. Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 13.
8. Казанцев Н.М. Миллион аппаратчиков - это много или мало? // Российские вести. 1993. 5 февраля.
9. Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. - М., 1975. С. 139.
10. Эффективность государственного управления / Пер. с англ. изд. Public Productivity Handbook edited by Mark Holzer. Newark, New Jersey, MarselDekkerlnc. 1992 /Общ. ред. C.A. Брат-чикова и С.Ю. Глазьева. М., 1998. С.23
11. Мальцев Г.В. Конституционные основы государственной службы Российской Федерации // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М„ 2001. С.42.
12. Мальцев Г.В. Указ. соч. С. 43.
13. Мальцев Г.В. Указ. соч. С. 44.
14. Боутан Б., Рейни X. Организация и личность бюрократического склада // Коррупция и бюрократизм, истоки и пути преодоления. Тематический сборник. М., 1998. С. 122.
15 . Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С 105.
ВОЛОХ Олег Владимирович, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой правоведения и методики преподавания права Омского государственного педагогического университета, проректор по научной работе Омского гуманитарного института.
Дата поступления статьи в редакцию: 21.02.06 г. © Волох О.В.
