CC BY
108
Бухгалтерский учет в бюджетных Accounting in Budgetary
и некоммерческих организациях 9 (2017) 17-25 and Non-Profit Organizations
ISSN 2311-9411 (Online) Бюджетное регулирование
ISSN 2079-6714 (Print)
ПОВЫШЕНИЕ ОТКРЫТОСТИ БЮДЖЕТОВ И ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Виталий Анатольевич ФЕДОСОВ
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов, Санкт-Петербургский государственный экономический университет, Санкт-Петербург, Российская Федерация
История статьи:
Принята 25.11.2015 Одобрена 11.02.2016
Ключевые слова: бюджет, бюджетная система, открытый бюджет, бюджет для граждан, бюджетная политика
Аннотация
Предмет. Статья посвящена исследованию открытости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и общественного участия в бюджетном процессе. Цели и задачи. Анализ открытости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и общественного участия в бюджетном процессе. Задачи исследования: анализ индекса открытости бюджетов, индекса бюджетного надзора, индекса участия общественности в бюджетном процессе; исследование открытости бюджетов субъектов Российской Федерации; рассмотрение мер, принимаемых органами государственной власти, по повышению открытости бюджетов и более активному включению населения в бюджетный процесс. Методология. Использованы методы сравнительного анализа, синтеза, формальнологический метод, метод группировки данных.
Результаты. Проведен анализ открытости федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и общественного участия в бюджетном процессе на федеральном уровне. Выявлены положительные и негативные тенденции в этих сферах отношений. Рассмотрены меры, которые предпринимают органы государственной власти, по улучшению открытости бюджетов.
Выводы и значимость. В условиях экономической нестабильности значительную роль для снижения негативных эффектов кризиса приобретает проводимая органами государственной власти бюджетная политика. Для повышения эффективности бюджетных расходов необходимо развитие гражданского общества, формирование понятных и адекватных «правил игры» в экономике. Это возможно при проведении более открытой бюджетной политики органами государственной власти, учете мнения граждан при формировании бюджетов для более полного соблюдения интересов общества, бизнеса и государства.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2015
В условиях внешнеполитической и экономической нестабильности более существенное значение для снижения негативных эффектов кризиса приобретает проводимая органами государственной власти бюджетная политика. Дефицит финансовых ресурсов государства приводит к необходимости повышения эффективности бюджетных расходов [1]. Это возможно в том числе при формировании более открытых и доверительных отношений между тремя сторонами:
— органами государственной власти;
— бизнесом;
— населением [2, 3].
Развитие данного взаимодействия вероятно при становле нии гражданского обще ства, формировании понятных и адекватных правил игры в экономике. Содействие созданию такого рода отношений оказывает реализация принципа
* Статья публикуется по материалам журнала «Финансы и кредит». 2016. № 9.
прозрачности (открытости), заложенного в Бюджетном кодексе Российской Федерации1. С учетом скорого вступления в силу новой редакции Бюджетного кодекса этот принцип изменит не только свое наименование, но и содержание; он будет звучать как «принцип подотчетности и прозрачности (открытости)» и подразумевать под собой необходимость работы в двух направлениях2 (рис. 1).
Методологические основы по открытости (прозрачности) бюджетных отношений разработаны международными организациями. Основными документами по открытости бюджетов являются: Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (МВФ); Лучшая практика ОЭСР по обеспечению прозрачности бюджета [4]. Помимо этого, на международном уровне проводятся серьезные исследования по открытости бюджетов [5, 6]. В 2015 г. Международное бюджетное партнерство
1 Статья 36.
2 Проект Бюджетного кодекса Российской Федерации. URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=22153
опубликовало очередное исследование по открытости бюджета3. Данная организация сотрудничает с гражданским обществом во всем мире, чтобы на основании анализа бюджетов стран проводить работу для повышения эффективности государственного управления и сокращения уровня бедности.
Международное бюджетное партнерство рассчитывает три основных показателя.
1. Индекс открытости бюджета - является ключевым из всех показателей. Методика расчета основана на критериях, разработанных международными организациями, и включает 109 показателей для определения прозрачности бюджета. Эти показатели используются для того, чтобы выяснить, делает ли центральное правительство доступными для общественности восемь ключевых бюджетных документов и являются ли данные этих документов всеобъемлющими и полезными.
2. Индекс участия общественности в бюджетном процессе - определяет степень, в которой правительство предоставляет возможности для участия общественности в бюджетном процессе. Индекс рассчитывается на основе 16 показателе й, сгруппированных по направлениям: исполнительная власть; законодательная власть; главный контрольный орган.
3. Индекс бюджетного надзора - определяет способность законодательных органов и главных контрольных органов осуществлять эффективный надзор за бюджетом. Рассчитывается на основании 15 показателей, сгруппированных по направлениям: надзор со стороны законодательного органа; надзор со стороны главного контрольного органа.
По каждому индексу страна получает балл (не более 100), который определяет ее рейтинг среди стран мира. Динамика трех индексов за период 2006-2015 гг. отражена на рис. 2. На левой оси отражена 100-балльная шкала по индексам, на правой оси - рейтинг Российской Федерации по ним среди стран мира.
По индексу бюджетного надзора Российская Федерация за рассматриваемый период всегда занимала лидирующие позиции в мире (4-е-10-е
3 Open Budget Survey. URL: http://internationalbudget.org/opening-budgets/open-budget-initiative/open-budget-survey
места), показатель индекса все время превышал 84 балла.
Индекс открытости бюджета за период 20062012 гг. все время увеличивался и достиг в 2012 г. 74 баллов. В 2015 г. балл был таким же, но Российская Федерация опустилась в рейтинге стран мира с 10-го на 11-е место в мире.
Внешняя оценка открытости бюджета не только показывает существенный прогресс России в данной сфере, но и позволяет увидеть те направления, которые необходимо совершенствовать на федеральном уровне. Не менее важна внутренняя оценка открытости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Впервые рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных был составлен за 2013 г. Методика составления рейтинга субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных за 2014 г. была усовершенствована. Расширен состав показателей - с 84 до 92, по ряду показателей уточнены условия оценки. С 2015 г. рейтинг субъектов Российской Федерации составляется Научно-исследовательским финансовым институтом при поддержке Центра прикладной экономики (табл. 1).
Несмотря на то что в различных странах бюджетный процесс может быть организован по-разному [7], с точки зрения государства можно выделить два подхода к раскрытию информации о бюджете: бюджет для граждан (G2C) и бюджет для бизнеса (G2B)4. По первому направлению органами государственной власти была проделана большая работа в Российской Федерации и ее субъектах. Разработанные методические рекомендации5 по представлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме не содержат жесткой регламентации формата «Бюджета для граждан» на региональном и местном уровнях. Это позволяет органам государственной власти и
4 Чулков А.С. Повышение открытости бюджетной системы Российской Федерации путем формирования «Бюджета для граждан» // Финансы и кредит. 2015. № 28. С. 14-22.
5 «Об утверждении Методических рекомендаций по представлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме»: приказ Минфина России № 86н, Минрегиона России № 357, Минэкономразвития России
№ 468 от 22.08.2013.
местного самоуправления более творчески отражать направления реализации бюджетной политики в своем публично-правовом образовании.
В целом 77 субъектов Российской Федерации представили в Минфин России информацию о ходе работ по подготовке «Бюджетов для граждан». Анализ составления «Бюджетов для граждан» по 63 субъектам Российской Федерации представлен на рис. 3.
По итогам анализа деятельности субъектов Российской Федерации в этом направлении можно отметить следующее.
Большинство субъектов Российской Федерации составляют в той или иной форме бюджеты для граждан, некоторые субъекты уже имеют многолетний опыт предоставления информации о бюджете в доступной для граждан форме, например Краснодарский край - с 2005 г., Красноярский край - с 2008 г., Алтайский край - с 2010 г.
Бюджеты для граждан в различных субъектах представлены по-разному. Часть субъектов представляет их в форме презентаций и брошюр, другие - в виде информационных ресурсов (порталов) либо их отдельных разделов.
Во многих субъектах Российской Федерации муниципальные образования также имеют опыт составления бюджетов для граждан [8-11].
На местном уровне серьезную работу с гражданами проводит не так много муниципальных образований, но некоторые из них имеют в этом направлении серьезные наработки и положительный опыт взаимодействия с населением.
Наибольшие проблемы Российская Федерация испытывает с индексом участия общественности в бюджетном процессе. Это связано с увеличением количества показателей, принимаемых к оценке, и несоответствием Российской Федерации новым показателям (табл. 2).
За период с 2006 по 2010 г. Российская Федерация опустилась в рейтинге стран мира с 8-е на 18-е место. Но дальнейшее резкое увеличение количества показателей (в 2012 г. - до 12, а в 2015 г. - до 15) привело к тому, что наша страна, набрав 25 баллов, по итогам 2012 г. заняла 28-е место в мире, а в 2015 г. с аналогичным количеством баллов - лишь 44-е.
Анализ ответов по индексу участия общественности в бюджетном процессе показал, что только по 2 из 16 вопросов получен наивысший балл (ответ «а» - 100 баллов):
1. Формулируют ли органы исполнительной власти для общественности ясные (доступные, нетехнические) определения бюджетных понятий, используемых в бюджете и связанных с ним документах? (Ответ: да, предоставлены четкие определения всех ключевых бюджетных понятий. Комментарий: информация представлена в Бюджете для граждан к проекту федерального закона о федеральном бюджете на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг.).
2. Осуществляет ли Счетная палата какую-либо связь с общественностью помимо простой публикации отчетов? (Ответ: в дополнение к публикации отчетов Сче тная палата поддерживает другие механизмы коммуникации для по выше ния информированно сти общественности о выводах ревизоров).
На 2 вопроса, связанных с взаимодействием органов исполнительной власти и общественности в процессе составления и исполнения бюджета, получен ответ «Ь» (67 баллов). Еще на 2 вопроса, связанных с взаимоде йствием органов исполнительной власти и общественности в процессе исполнения бюджета, а также выявлением точки зрения граждан на приоритеты бюджетной политики, получен ответ «с» (33 балла). По 10 из 16 вопросов получен ответ (0 баллов). Это говорит о том, что эксперты не отмечают наличие соответствующей деятельности в Российской Федерации (табл. 3).
Основные проблемы низкого рейтинга Российской Федерации по индексу участия общественности в бюджетном процессе связаны с отсутствием механизмов для выявления общественной точки зрения на исполнение бюджета, публикаций материалов по итогам взаимодействия с общественностью, обратной связи органов государственной власти с общественностью на разных этапах бюджетного процесса.
Ограничением участия населения в бюджетном пр о це с с е с лужат инс титуцио наль ны е и административные преграды. Даже если абстрагироваться от возможного нежелания органов государственной власти содействовать развитию общественного участия в бюджетном процессе, могут быть следующие ограничения: большое количество общественных слушаний до
окончательного утверждения бюджета; информирование органами государственной власти граждан вместо учета их мнения [11].
В Российской Федерации будет проводиться в среднесрочной перспективе серьезная работа по повышению открытости бюджетов [12]. В докладе «Об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета» содержится глава 11 «Обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов»6. В ней отмечается, что важнейшим условием обеспечения эффективности государственных финансов является построение целостной системы открытости деятельности государственных органов, в том числе на базе информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее - система «Электронный бюджет»).
Целью создания системы «Электронный бюджет» является повышение информационной открытости и понятности действий органов власти, предоставление органами власти открытых данных, возможности для организации эффективного общественного контроля [13-15]. Кроме того, одним из требований формирования данной системы является переход на юридически значимый электронный документооборот [16].
Как составная часть электронной модели государственного управления, система «Электронный бюджет» нацелена на реализацию следующих задач:
— повышение качества и эффективности государственного управления, включая управление бюджетными средствами;
— обеспечение открытости деятельности государственных органов, включая сам процесс этой деятельности, а не только публикацию отчетов;
— создание современных технологических решений, позволяющих гибко настраивать все бизнес-процессы и обеспечивающих возможно сть колле ктив ной работы пользователей.
6 Об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета: доклад Министерства финансов Российской Федерации.
URL: http://www.minfm.ru/common/upload/library/2015/07/main /Doklad_Ob_osnovnykh_napravleniyakh_povysheniya_effektivno sti_raskhodov_federalnogo_budzheta.pdf
На 2016-2018 гг. в докладе сформулированы следующие задачи:
— обеспечить постановку на учет в Федеральном казначействе (финансовых органах) остальных видов бюджетных обязательств с момента их принятия (в настоящее время они ставятся на учет в момент оплаты);
— обеспечить постановку на учет всех видов денежных обязательств;
— перевести полный цикл бюджетного учета в органы Федерального казначейства (финансовые органы) с предоставлением постоянного доступа участникам бюджетного процесса к учетным данным о состоянии бюджетных ассигнований, о лимитах бюджетных обязательств и о принимаемых и исполняемых обязательствах с отменой обязанности ведения учета обязательств казенными учреждениями.
По результатам проведенного анализа можно отметить, что Российская Федерация занимает высокое место в мире по открытости бюджета и осуществляет ряд мероприятий по дальнейшему улучшению данного показателя [17]. Важнейшим шагом стало формирование программного бюджета на федеральном уровне с 2014 г. [18]. Но по отдельным направлениям общественного участия в бюджетном процессе требуется проведение серьезной работы [19, 20].
Сложность вызывает и сам механизм определения фактического уровня участия граждан в бюджетном процессе. Данный показатель зависит как от тех возможностей, которые предоставляют органы государственной власти, так и от того, в какой мере граждане готовы участвовать в этих отношениях [21].
Таким образом, активная гражданская позиция, желание участвовать в публичных слушаниях и содействовать повышению эффективности бюджетных расходов - это те качества, которые необходимо развивать у населения, чтобы вовлечь его в бюджетный процесс. Важно понимание органами государственной власти, что только открытые и доверительные отношения с гражданами смогут перевести на новый качественный уровень бюджетные отношения и содействовать повышению общественного благосостояния.
Таблица 1
Лидеры рейтинга субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных
Субъект Место Итого баллов
Краснодарский край 1-е 126
Омская область 2-е 117
Красноярский край 3-е 114
Оренбургская область 4-е 112
Пермский край 5-е 104
Мурманская область 6-е 102
Кировская область 7-е 100
Источник: авторская разработка
Таблица 2
Динамика количества показателей, включенных в индекс участия общественности в бюджетном процессе в 2006-2015 гг.
Показатель 2006 2008 2010 2012 2015
Количество показателей 4 5 5 12 16
Источник: авторская разработка
Таблица 3
Анализ ответов по индексу участия общественности в бюджетном процессе
Номер вопроса Вариант ответа и количество ответов
119, 132 «а» - 2
120,121 «Ь» - 2
122,123 «с» - 2
114, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 133 «а» - 10
Источник: авторская разработка
Рисунок 1
Принцип подотчетности и прозрачности (открытости)
Источник: авторская разработка Рисунок 2
Значения индексов и рейтинг Российской Федерации по ним среди стран мира в 2006-2015 гг.
Источник: авторская разработка
Рисунок 3
Информация о подготовке бюджетов для граждан в субъектах Российской Федерации в 2014 г.
Источник: авторская разработка
Список литературы
1. Иванова Н.Г. Финансовая политика: вопросы методологии и современной российской практики // Вестник Финансового университета. 2014. № 1. С. 64-73.
2. Сарбукова А.С. Способы обеспечения принципа прозрачности (открытости) бюджетов в Российской Федерации // Право. Журнал Высшей Школы Экономики. 2011. № 4. С. 71-76.
3. Болтинова О.В. К вопросу о реализации принципа прозрачности (открытости) бюджета // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 7. С. 810-815.
4. Голованова Н.В. Оценка открытости (прозрачности) бюджетной системы: аналитический обзор // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2015. № 3. С. 98-107.
5. Попова А.В. Реализация принципа открытости и прозрачности бюджета в разных странах (на примере США и Новой Зеландии) // Общество и экономика в зеркале современной науки. Сборник научных трудов по материалам научно-практической конференции. М.: Буки-Веди, 2015.
6. Климанов В.В., Михайлова А.А. Открытость и прозрачность российского бюджета в мировом измерении // Финансы. 2014. № 7. С. 10-12.
7. Федосов В.А. Организация бюджетного процесса в зарубежных странах // Россия и Санкт-Петербург: экономика и образование в XXI веке. Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР за 2013 год. Март-апрель 2014 г. Факультет экономики и финансов, финансово-экономическое отделение: сборник докладов. СПб.: СПбГЭУ, 2014. С.263-265.
8. Авсянников А.М., Девяткова О.И. «Бюджет для граждан» - способ укрепления позиции России в рейтинге прозрачности бюджетов мирового сообщества // Экономика и социум. 2014. № 2-1. С. 119-125. URL: http://urlid.ru/acsx.
9. Синкина А.А. Предпосылки и реализация проекта «Бюджет для граждан» на федеральном уровне // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2015. № 18. С. 34-50.
10. Тургель И.Д. Формирование «открытого бюджета» в Российской Федерации: долгосрочные планы и первые результаты // Вопросы управления. 2014. № 3. С. 23-30.
11. LaFrance T.C., Balogun E.A. Public Participation in the Local Budgeting Process: Définitions, Impediments, and Remaining Questions // American Journal of Economics. 2012. № 2. P. 1-7.
12. Цветкова Г.В. Открытый бюджет в системе управления общественными финансами // Власть и управление на Востоке России. 2015. № 1. С. 72-78.
13. Чернякова Е.Е. Система «Электронный бюджет» - инструмент обеспечения прозрачности, открытости и подотчетности деятельности в сфере управления общественными финансами // Финансы. 2015. № 8. С. 3-14.
14. Рязанцева О.П. О повышении качества и доступности информации в бюджетной системе Российской Федерации // Труд и социальные отношения. 2012. № 7. С. 112-117.
15. Ахмедова И.Ш. Вопросы формирования единого информационного пространства в сфере управления общественными финансами // Право и экономика. 2013. № 10. С. 32-37.
16. Чеботарева А.А. Электронный бюджет - новый уровень управления публичными финансами // Государственный аудит. Право. Экономика. 2012. № 4. С. 36-43.
17. Иванова Н.Г. и др. Государственные (муниципальные) учреждения в условиях реформы бюджетного сектора. СПб.: СПбГЭУ, 2013. 158 с.
С.56-58.
18. Афанасьев М.П., Беленчук А.А., Лавров А.М. Программный бюджет как инструмент повышения открытости бюджетного процесса // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2011. № 3. С. 5-18.
19. Федосов В.А. Роль общественного участия в бюджетном процессе в развитии экономики региона // Молодые ученые СПбГЭУ - экономике региона: сборник научных трудов по итогам научно-практической конференции молодых ученых СПбГЭУ / под ред. А.Е. Карлика. СПб.: СПбГЭУ, 2014.
20. Мисник А.Р., Ширинова Е.А. Участие гражданского общества в повышении «прозрачности» государственных и муниципальных финансов // Проблемы экономики и менеджмента. 2015. № 7.
21. Zhang Y., Yang K. Citizen participation in the budget process: the effect of city managers // Journal of public budgeting, accounting & financial management. 2009. № 21. P. 289-317.
С.147-151.
С.67-72.
