CC BY
145
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
УДК 349.417/.418 (571.14)
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА И ДОСТУПНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В СФЕРЕ ВЕДЕНИЯ КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ ПУТЕМ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Дмитрий Николаевич Ветошкин
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, и.о. директора Института кадастра и геоинформационных систем, тел. (383)361-08-19, e-mail: dmitry.vetoshkin@gmail.com
В статье представлены обоснование целесообразности и механизмы организации государственно-частного партнерства в сфере государственного кадастра недвижимости, как эффективного инструмента повышения качества и доступности государственных услуг.
Ключевые слова: кадастр, кадастровый инженер, государственные услуги, государственно-частное партнерство.
IMPROVEMENT OF QUALITY AND AVAILABILITY OF PROPERTY CADASTRE PUBLIC SERVICES THROUGH PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP
Dmitriy N. Vetoshkin
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Acting director of the Institute of cadastre and GIS, tel. (383)361-08-19, e-mail: dmitry.vetoshkin@gmail.com
The article describes the importance and mechanisms of organization public-private partnership in the real estate cadaster as an efficient instrument for improving the quality and availability of state services.
Key words: cadaster, cadastral surveyor, state services, public-private partnership.
В настоящий период в нашей стране в рамках проводимой административной реформы реализуется масштабная программа мероприятий, направленных на повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг1. Основными направлениями для таких мероприятий стали совершенствование нормативно-правовой базы, расширение перечня способов получения государственных и муниципальных услуг, в том числе с использованием сети Интернет, разработка и внедрение механизмов межведомственного информационного взаимодействия и документооборота между органами государственной власти и местного самоуправления, создание сети специализированных многофункциональных центров (МФЦ).
Одним из наиболее активных участников программы является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росре-естр), осуществляющая, помимо прочих функций, полномочия по государственному кадастровому учету недвижимого имущества и по ведению государственного кадастра недвижимости. Планом повышения качества и доступности предос-
1 Сайт «Административная реформа в Российской Федерации», http://ar.economy.gov.ru/
66
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
тавления государственных услуг Росреестра на 2011 г. предусмотрено решение таких задач, как доработка и внедрение административных регламентов оказания услуг, обеспечение перехода на оказание услуг в электронном виде, создание информационной системы поддержки граждан и юридических лиц по вопросам предоставления государственных и муниципальных услуг, организация предоставления государственных услуг на базе многофункциональных центров, разработка и внедрение системы межведомственного взаимодействия, реализация механизмов внесудебного оспаривания действий (решений) территориальных органов и подведомственных учреждений, внедрение системы мониторинга качества ока-
-л
зываемых услуг . Выполнение плана мероприятий должно обеспечить соблюдение требований действующего законодательства при предоставлении услуг, расширение возможностей (путей) получения услуг, повышение удовлетворенности и снижение количества жалоб граждан и юридических лиц на качество оказываемых услуг, повышение рейтинга Росреестра по качеству и доступности услуг.
Вместе с тем, необходимо отметить, что существенное улучшение качества государственных услуг, прежде всего, по таким показателям, как расширение перечня, увеличение количества оказанных услуг (например, увеличение количества учетных действий или выданных кадастровых выписок), уменьшение сроков их оказания, организация взаимодействия с гражданами, юридическими лицами, а введение межведомственной системы взаимодействия с иными органами власти и ведомствами на практике, сопряжено с пропорциональным увеличением нагрузки на сотрудников территориальных органов Росреестра. В качестве основных вариантов решения этой проблемы Росреестром предлагаются переход на электронные формы взаимодействия с заявителями, а также передача части функций от территориальных органов в подведомственные учреждения Росреестра (ФБУ «Кадастровая палата» по субъектам Российской Федерации) и в многофункциональные центры.
Можно утверждать, что ни один из указанных вариантов оптимизации нагрузки на сотрудников Росреестра не позволяет эффективно решить данную задачу. Переход на электронные формы взаимодействия с гражданами и юридическими лицами действительно сокращает нагрузку на органы кадастрового учета, в частности, позволяет сократить такие действия, как личный прием-выдача документов, сканирование бумажных документов, ручное введение сведений в информационную систему, распечатка кадастровых сведений. Однако, переход на такую схему взаимодействия во многом зависит от ряда внешних объективных факторов, таких как техническая готовность и заинтересованность потребителей услуг Росреестра к взаимодействию в электронном виде, их готовность приобрести программное обеспечение, наличие качественных широкополосных электронных каналов связи, неопределенность правового статуса электронных документов в нотариате и в судах и т. д. Таким образом, полный переход на преиму-
2
План повышения качества и доступности предоставления государственных услуг Росреестра на 2011 г.
67
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
щественно электронные формы взаимодействия в ближайшей перспективе представляется маловероятным.
Отдельно необходимо оценить эффективность передачи полномочий территориальных органов Росреестра в кадастровые палаты. Изначально это рассматривалось как мероприятие по снижению количества государственных служащих в рамках мероприятий по сокращению расходов федерального бюджета. Однако, несмотря на то, что сотрудники кадастровых палат не являются государственными служащими и их численность не влияет на общую стратегию сокращения количества чиновников, как работники бюджетной сферы в качестве источника заработной платы имеют все тот же федеральный бюджет. Передача функций в кадастровые палаты сопровождается значительным увеличением численности их сотрудников. Уже сегодня штатная численность сотрудников кадастровых палат в большинстве регионов Сибирского Федерального округа значительно (в отдельных случаях в разы) превышает численность аттестованных кадастровых инженеров, т. е. специалистов, выполняющих полный комплекс юридических и технических действий по подготовке документов для кадастрового учета (см. таблицу).
Таблица
Сравнение численности сотрудников кадастровых палат (КП) и численности аттестованных кадастровых инженеров (КИ) по субъектам, входящим в Сибирский Федеральный округ
Номер субъекта Кадастровая палата Численность 3 сотрудников КП Численность аттестованных КИ4
04 по Республике Алтай 74 11
03 по Республике Бурятия 150 31
17 по Республике Тыва 77 10
19 по Республике Хакасия 164 65
22 по Алтайскому краю 673 416
24 по Красноярскому краю 1 003 427
38 по Иркутской области 495 358
42 по Кемеровской области 616 184
54 по Новосибирской области 290 355
55 по Омской области 524 293
70 по Томской области 262 142
75 по Читинской области 214 87
80 по Агинскому Бурятскому автономному округу 27 0
ИТОГО 4 569 2 379
3 Приказ Роснедвижимости от 15.09.2008 № П/0322.
4 Реестр кадастровых инженеров, portal.rosreestr.ru.
68
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Как видно из вышеприведенных цифр, при текущей организации деятельности органов кадастрового учета уже сегодня для обработки документов и сведений, представленных на кадастровый учет, в целом требуется примерно в два раза больше сотрудников, чем специалистов, осуществляющих подготовку этих документов и сведений. Стоит полагать, что дальнейшее увеличение нагрузки на органы кадастрового учета потребует еще большего увеличения численности их персонала. Таким образом, становится очевидным, что решение задачи по повышению качества государственных услуг, при сохранении и даже уменьшении расходов на их оказание, в том числе в части количества сотрудников органов кадастрового учета, требует реализации иных подходов. В качестве такого решения предлагается принципиально иная форма организации деятельности органов кадастрового учета - организация государственно-частного партнерства в сфере ведения государственного кадастра недвижимости.
Википедия определяет государственно-частное партнерство как совокупность среднесрочных и долгосрочных форм взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях5. Как отмечается в статье, посвященной этой тематике, задача по налаживанию государственно-частного партнерства приобрела наибольшую актуальность в последние десятилетия, когда усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес проявляет заинтересованность в новых объектах для инвестирования.
Общий вектор на развитие механизмов государственно-частного партнерства имеет место и в сфере кадастровых отношений. Так еще в 1998 г. Комиссией 7 Международной ассоциации землемеров (FIG)6 была подготовлена одна из наиболее авторитетных публикаций по теме перспектив развития национальных кадастровых систем «Кадастр 2014. Видение будущего кадастровых систем». В данной публикации в числе актуальных задач, стоящих перед кадастровыми системами как развитых, так и развивающихся стран, указаны необходимость усовершенствования услуг, предоставляемых этими системами, а также необходимость создания условий для окупаемости государственных расходов на создание и функционирование кадастровых систем. Разработчики концепции «Кадастр 2014» отмечают известную проблему государственного сектора: низкую мотивацию к совершенствованию государственных услуг по сравнению с частным сектором, где преобладает конкуренция. В связи с этим, «Кадастр 2014», по мнению представителей FIG, станет институтом, объединяющим общественный и частный сектор. К функциям частного сектора будут отнесены процедуры ведения кадастра. Государственный сектор должен сконцентрироваться на контроле. Это, по мнению представителей FIG, должно обеспечить баланс публичных и частных интересов: экономическую окупаемость
5 http://ru.wikipedia.org/wiki/Государственно-частное_партнёрство
6 http://www.fig.net/cadastre2014/translation/c2014-russian.pdf
69
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
государственных затрат на ведение кадастра, с одной стороны, и необходимую степень защиты и государственных гарантий, предоставляемых кадастровой системой, с другой.
Вступивший в силу в марте 2008 г. Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон о кадастре) создал предпосылки для внедрения механизмов государственно-частного партнерства в сфере ведения кадастра недвижимости в России. Прежде всего, это стало возможным благодаря четкому определению правового статуса профессионального участника кадастровой деятельности - кадастрового инженера.
Кадастровый инженер - это гражданин Российской Федерации, не имеющий непогашенной судимости за совершение умышленного преступления, получивший определенное среднее либо любое высшее профессиональное образование и успешно сдавший специальный квалификационный экзамен. Квалификация кадастрового инженера и, соответственно, его право выполнять кадастровые работы подтверждаются квалификационным аттестатом, который выдается квалификационной комиссией, созданной исполнительным органом власти субъекта Федерации. Квалификационный аттестат действует на всей территории России без ограничения сроков действия. Информация о кадастровых инженерах, о действии их квалификационных аттестатов публикуется в реестре кадастровых инженеров на официальном сайте Росреестра.
Кадастровый инженер вправе выбрать одну из двух предлагаемых форм организации своей деятельности - в качестве индивидуального предпринимателя или в качестве работника юридического лица. Но независимо от выбранной формы организации кадастровый инженер при выполнении кадастровых работ самостоятельно готовит и подписывает все документы, а также несет персональную ответственность за результат: от административной (возможность дисквалификации на определенный срок) до уголовной (за внесение заведомо ложных сведений в подготовленные документы).
Законом о кадастре предусмотрены специальные инструменты внешнего контроля над деятельностью кадастровых инженеров, а также механизмы обеспечения их ответственности. Квалификационные комиссии располагают полномочиями как выдавать квалификационные аттестаты, так и в определенных Законом о кадастре случаях аннулировать такие аттестаты, например, при принятии в течение года десяти и более решений об отказе в кадастровом учете на основании проверки подготовленных кадастровым инженером документов. Кадастровый инженер также может быть дисквалифицирован на определенный срок на основании решения суда.
Специальным механизмом контроля над деятельностью кадастровых инженеров является их членство в саморегулируемых организациях (далее -СРО). Согласно Закону о кадастре, а также специальному Федеральному закону № 315-ФЗ от 01.12.2007 г. «О саморегулируемых организациях», СРО разрабатывают для своих членов обязательные для исполнения правила и стандарты профессиональной деятельности, осуществляют плановый и внеплановый кон-
70
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
троль за их соблюдением, представляют интересы своих членов перед органами государственной власти и местного самоуправления, в том числе перед органами кадастрового учета, участвуют в работе квалификационных комиссий. Обязательным условием деятельности СРО является наличие общего компенсационного или страхового фонда, предназначенного для возмещения ущерба, причиненного заинтересованным лицам в результате действий членов СРО.
Таким образом, кадастровый инженер, являющийся членом СРО, - это квалифицированный специалист, чья квалификация объективно подтверждается результатом сдачи экзамена, в отношении которого осуществляется внешний объективный и независимый контроль, который несет полную юридическую и материальную ответственность за результаты своей работы и располагает ресурсами для компенсации возможного ущерба, полученного в результате его деятельности. Все это ставит его в гораздо более выгодное положение по отношению к сотрудникам органов кадастрового учета, которые не сдают каких-либо квалификационных экзаменов, их ответственность за принимаемые неправомерные решения ничем не определена, законодательством также не установлена материальная или иная ответственность кадастровых палат перед потребителями их услуг или перед иными лицами, чьи права могли быть нарушены.
В связи с этим, можно сделать вывод, что роль кадастровых инженеров и их профессиональных объединений в сфере ведения кадастра может и должна быть повышена, а функции - расширены.
Во-первых, первым и принципиальным условием становления не только государственно-частного партнерства в сфере ведения кадастра, но и сотрудничества между органами кадастрового учета и представителями профессионального сообщества, направленного на решение совместных задач, является признание кадастровых инженеров и их профессиональных объединений равноправными участниками процесса создания и ведения кадастра. На практике это должно реализовываться через обязательное привлечение профессионального сообщества к нормотворческому процессу на всех его этапах и уровнях (от подготовки проектов федеральных законов до разработки приказов отдельных ведомств). Объединения кадастровых инженеров должны иметь равный голос, а в отдельных случаях и право вето при обсуждении проектов нормативных и технических документов в сфере кадастровых отношений. В свою очередь, подготовленные саморегулируемыми организациями правила и стандарты профессиональной деятельности также должны проходить через процедуру обсуждения и одобрение со стороны Росреестра, с тем, чтобы они не вступали в противоречие с правоприменительной практикой органов кадастрового учета.
Во-вторых, часть функций, связанных с ведением государственного кадастра недвижимости, может быть передана кадастровым инженерам. На примере передового европейского опыта (Дания, Швеция), где за ведение кадастра отве-
71
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
чают представители профессионального сообщества, к числу таких функций могут быть отнесены:
1. Самостоятельная подготовка и получение сведений государственного кадастра недвижимости для выполнения кадастровых работ, а также по запросам иных лиц через механизм доступа к информационному ресурсу государственного кадастра недвижимости по электронным каналам связи. Оплата за предоставление таких сведений может взыматься с кадастровых инженеров в виде абонентской платы.
2. Ввод в информационный ресурс государственного кадастра недвижимости документов и сведений о результатах кадастровых работ, включая оформление заявления, сканирование документов, ввод семантической и графической информации о задействованных объектах недвижимости. Передача кадастровым инженерам этих функций позволит сократить работу, как минимум, трех отделов в каждой кадастровой палате: отдел приема-выдачи документов, отдел сканирования, отдел ввода данных. В свою очередь, сотрудники кадастровых палат, смогут сконцентрировать свою деятельность на контроле за действиями кадастровых инженеров, а также на проверке представленных документов и сведений и на принятии соответствующих решений.
3. Полномочия и обязанность представлять интересы заказчиков кадастровых работ в органах кадастрового учета, других органах государственной власти и местного самоуправления, т. е. выступать квалифицированным посредником между гражданами и юридическими лицами и органами власти, в том числе органами кадастрового учета. Стоит отметить, что реализация подобного механизма взаимодействия в Управлении Роснедвижимости по Новосибирской области в 2008-2010 гг. позволила быстро и эффективно решить сложную проблему очередей в органах кадастрового учета г. Новосибирска и Новосибирского района при минимальном количестве задействованных сотрудников.
В-третьих, профессиональное сообщество кадастровых инженеров и их профессиональные объединения могут привлекаться к решению сложных технических и наукоемких задач, связанных с ведением государственного кадастра недвижимости, и, прежде всего, таких, как обеспечение перехода к единым местным системам координат субъектов Российской Федерации и уточнение (устранение) ошибок в кадастровых сведениях о местоположении границ ранее учтенных земельных участков.
В данном случае, накопленные профессиональным сообществом за годы выполнения геодезических, землеустроительных, кадастровых работ пространственные данные (в том числе параметры перехода от местных систем координат населенных пунктов к государственным системам координат), наличие
Выступление начальника Управления информационных технологий Росреестра
О.Ф. Шварца на совещании с кадастровыми инженерами в ФГБОУ ВПО «СГГА», январь 2011 г.
72
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
геодезического, в том числе спутникового ГЛОНАСС/GPS оборудования, профессиональных кадров, алгоритмов и программного обеспечения позволит быстро и эффективно решить поставленные задачи. Непосредственно участвующие в процессе ведения кадастра недвижимости представители профессионального сообщества будут заинтересованы и мотивированы к решению таких задач.
Реализация государственно-частного партнерства позволит решить основные проблемы, стоящие как перед профессиональными участниками кадастровой деятельности, так и перед органами кадастрового учета, в том числе:
- снизит затраты государства на ведение государственного кадастра недвижимости, оптимизирует нагрузку на сотрудников органов кадастрового учета, позволит сконцентрировать их деятельность по таким важным направлениям, как администрирование баз данных информационных систем в кадастре, организация информационного взаимодействия и устранение противоречий с иными информационными ресурсами (реестр прав, лесной реестр, налоговый реестр, системы обеспечения градостроительной деятельности) и т. д.;
- существенно улучшит условия для организации деятельности кадастровых инженеров (обеспечит их полными и достоверными кадастровыми сведениями при выполнении кадастровых работ), а также повысит конкуренцию на рынке кадастровой деятельности за счет исключения административного фактора;
- окончательно разграничит ответственность между кадастровыми инженерами и органами кадастрового учета - за весь процесс образования и кадастрового учета недвижимого имущества будет отвечать кадастровый инженер, а учетный орган - осуществлять контроль за их деятельностью.
Очевидно, что внедрение механизмов государственно-частного партнерства в сфере ведения кадастра потребует значительных подготовительных мероприятий. Это и внесение необходимых изменений в законодательство в сфере ведения кадастра недвижимости, и существенная переработка программ квалификационных экзаменов для кадастровых инженеров, и введение условия обязательной периодической профессиональной переподготовки для кадастровых инженеров, а также условие обязательного членства кадастровых инженеров в СРО. Однако, уже сегодня, выстраивая и отлаживая механизмы взаимодействия между органами власти, необходимо одновременно вводить и настраивать современные модели взаимодействия и с профессиональными участниками рынка, поскольку только таким образом можно решить задачу создания эффективной системы оказания государственных и муниципальных услуг.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Федеральный закон № 221-ФЗ от 24.07.2007 г. «О государственном кадастре объектов недвижимости» // Собрание законодательства РФ. - 30.07.2007. - № 31. - Ст. 4017.
2. Федеральный закон № 315-ФЗ от 01.12.2007 г. «О саморегулируемых организациях» // Собрание законодательства РФ. - 03.12.2007. - № 49. - Ст. 6076.
73
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
3. Приказ Минэкономразвития РФ от 22.01.2010 № 23 (ред. от 12.07.2010) «Об утверждении Положения о составе, порядке работы квалификационной комиссии для проведения аттестации на соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к кадастровым инженерам, порядке проведения квалификационного экзамена на соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к кадастровым инженерам, о перечне документов, представляемых одновременно с заявлением о получении квалификационного аттестата кадастрового инженера» // Российская газета. - 19.02.2010. - № 36.
4. Приказ Роснедвижимости от 15.09.2008 № п/0322 «О предельной численности ра-
ботников федеральных государственных учреждений "Земельная кадастровая палата" по субъектам Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://bestpravo.ru/rossijskoje/bs-pravila/r9a.htm.
5. Международная ассоциация землемеров (FIG) «Кадастр 2014. Видение будущего кадастровых систем» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.fig.net/cadastre2014/ translation/c2014-russian.pdf.
6. Материалы Википедии - свободной энциклопедии [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ru.wikipedia.org.
Получено 13.12.2011
© Д.Н. Ветошкин, 2011
74
