CC BY
3
АЛТАЙСКИЙ ВЕСТНИК ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
№ С
Г2010
Ольга Николаевна Янцен, заместитель главы администрации района, председатель комитета по финансам, налоговой и кредитной политике администрации Поспели-хинского района, выпускница отделения переподготовки и повышения квалификации 2010 г., направление «Финансы и кредит»
Местные бюджеты являются финансовой основой местного самоуправления в Российской Федерации. За счет средств местных бюджетов осуществляется финансирование большого перечня вопросов, направленных на удовлетворение жизненно важных нужд граждан.
повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований на примере поспелихинского района
Одна из основных проблем муниципальных образований в настоящее время заключается в том, что увеличение перечня закрепленных вопросов местного значения, требующих значительных затрат, не сопровождается расширением доходной составляющей местных бюджетов. Это не позволяет органам местного самоуправления должным образом исполнять возложенные на них полномочия и вызывает заслуженные нарекания со стороны населения.
Самодостаточность в финансовом плане любой территории напрямую зависит от выбора оптимальных путей рационального управления социально-экономическими процессами. Установившаяся в стране к 2009 г. политическая и социально-экономическая стабильность создала все предпосылки для прогнозирования перспектив развития ситуации. Более того, процесс разработки комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований позволил детально проанализировать имеющийся потенциал муниципальных районов и сельских поселений, выявить «болевые точки», более четко осмыслить перспективы развития и выработать реально взаимовыгодные как
для власти, так и для бизнеса ориентиры в развитии.
В 2007 г. в Поспелихинском районе утверждены Комплексная программа социально-экономического развития района на 2008-2017 гг., Комплексная программа развития сельских поселений до 2012 г. Принятие данных документов позволяет не только осуществлять целевое и эффективное расходование бюджетных средств, но и создать нормативную базу, определившую на территории муниципалитета общие для населения, бизнеса и власти «правила игры» в области муниципальной политики на среднесрочную перспективу.
Основной целью Комплексной программы социально-экономического развития Поспелихинского района на 2008-2017 гг. (далее - Программа) является повышение качества жизни населения за счет обеспечения устойчивого функционирования всего хозяйственного комплекса Поспелихинского района. В рамках мероприятий Программы в 2009 г. на территорию района удалось привлечь по 16 краевым и 12 ведомственным целевым программам, а также по 23 муниципальным программам дополни-
тельное финансирование на общую сумму 515,1 млн рублей.
Для достижения заданных показателей социально-экономического развития в Поспелихинском районе разработан ряд мероприятий. В целях улучшения состояния здоровья населения в районе действует четыре муниципальные программы, за счет которых финансируются такие мероприятия, как переподготовка врачей, меры борьбы с туберкулезом, профилактика ВИЧ-инфекции, проезд беременных женщин на консультации врачей, адресная инвестиционная программа по капитальному ремонту объектов здравоохранения.
Для снижения оттока населения из района в текущем периоде создано дополнительно 56 рабочих мест, в том числе в малом бизнесе - 30. На реализацию мероприятий целевых программ «Содействие занятости населения на 2009 год» и «Дополнительные меры по снижению напряженности на рынке труда Алтайского края в 2009 году» из бюджета муниципального района направлено 5684,7 тыс. рублей.
Достижению заданных результатов в области наращивания экономического потенциала района способствует
Таблица 1
Финансовое обеспечение Комплексной программы социально-экономического развития Поспелихинского района на 2008-2017 гг., тыс. рублей
Срок реализации Объем финансирования В том числе по источникам финансирования
федеральный бюджет краевой бюджет местный бюджет внебюджетные источники
2008 г. (факт) 323861,08 56616,19 94247,99 15041,25 157955,65
2009 г. (факт) 515117,45 96070,74 102108,42 7222,61 309715,70
2010 г. (план) 295260,28 31396,14 75137,54 6553,90 182172,70
2011-2012 гг. (план) 400390,47 54671,00 58186,67 3617,80 283915,00
Всего 1534629,3 238754,07 329680,62 32435,56 933759,05
ОПЫТ: ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ
ориентация администрации района на взаимодействие с представителями малого и среднего бизнеса через Общественный совет по развитию предпринимательства. В экономике района малый и средний бизнес играет значительную роль, выполняя такие социально-экономические функции, как обеспечение занятости, формирование конкурентной среды, смягчение социального неравенства.
В сфере малого и среднего бизнеса заложен потенциал для значительного увеличения количества рабочих мест. Так по итогам 2009 г. в малом и среднем бизнесе занято 5,4 тыс. человек, что составляет 51,7% от экономически активного населения района и выше на 3,5% уровня 2008 г., или на 334 рабочих места. Общее количество субъектов предпринимательства в районе увеличилось с 882 единиц в 2008 г. до 897 единиц в 2009 г. При этом рост средней заработной платы составил 149% - с 4494 рублей в 2008 г. до 6692 рублей в 2009 г., а в целом по району - на 118,1%.
Таким образом, производственная динамика субъектов малого и среднего предпринимательства района в 2009 г. характеризуется положительной тенденцией во всех секторах экономики, за исключением сельского хозяйства, и как результат -около 40% доходов консолидированного бюджета формируется за счет налоговых и неналоговых платежей субъектов малого и среднего бизнеса.
Администрация района, в свою очередь, принимает меры по обеспечению оптимальных условий для развития предпринимательства. Принята и действует муниципальная программа поддержки и развития малого и среднего предпринимательства на территории Поспелихинс-кого района на 2008-2010 гг.
Одним из факторов, способствующих развитию экономического потенциала района, стали разработка и доведение до потенциальных инвесторов инвестиционного паспорта района. Разработка инвестиционного паспорта района вызвана необходимостью распространения информации об инвестиционной политике администрации района, сущность которой заключается в целенаправленной деятельности по привлечению и эффективному использованию инвестиционных ресурсов для решения проблем комплексного социально-экономического развития района и, как следствие, улучшения качества жизни населения.
Основная цель инвестиционного паспорта - заявка района о себе как о партнере для участия в инвестиционной деятельности и информационная поддержка местных предприятий, имеющих инвестиционные проекты.
Определены свободные территории для размещения производственных площадей, опубликован перечень муниципального имущества, предложенного для приобретения либо аренды, свободные земельные участки и выгодные в плане инвестирования проекты.
В результате работы по привлечению инвестиций на территории района развивается новое направление промышленного производства - производство полимерного профиля. С октября 2009 г. реализация данного вида продукции составила более 190 млн рублей. Проект стоимостью 95,0 млн рублей предусматривает запуск дополнительных шести производственных линий. В перспективе будет создано около 500 рабочих мест.
Большой удачей для района в части экологической безопасности явилось принятие решения о создании первого предприятия по переработке вторсырья (макулатура, пищевой пластик, сырье), стоимость проекта 6,75 млн рублей, открыто 15 рабочих мест.
В 2010 г. на территории района действует шесть инвестиционных проектов общей стоимостью 243,35 млн рублей. Данные меры способствуют мобилизации налоговых и неналоговых доходов в бюджетную систему района. Дополнительные доходы бюджета, по прогнозным расчетам, составят около 740,0 тыс. рублей.
Направленность действий на усиление экономического потенциала позволила добиться неплохих результатов по наполняемости местных бюджетов.
На наш взгляд, в настоящее время является несовершенной система межбюджетного регулирования.
Основой для определения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности является размер налогового потенциала муниципального образования.
Таблица 2
Показатели бюджетной обеспеченности района
Наименование Единица измерения Значение индикаторов
2008 г. 2009 г. 2010 г.
факт план факт план
Бюджетная обеспеченность за счет налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета рублей на душу населения 2615 2848 2793 3365
Темп роста налоговых доходов % к прошлому году 103,2 (по краю - 102,2)
Темп роста неналоговых доходов % к прошлому году 113,8 (по краю - 93,6)
Таблица 3
Динамика собственных доходов муниципального района за 2007-2009 гг.
Период Собственные доходы - всего, тыс. руб. В том числе Уровень дотаций в объеме собственных доходов, %
налоговые и неналоговые доходы, тыс. руб. дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и на обеспечение мер по сбалансированности, тыс. руб.
2007 г. 102919 59071 43848 43
2008 г. 123017 71717 51300 42
2009 г. 119921 74826 45095 35
алтайский вестник
ГОСУДАРСТВЕННОЙ К МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
№ С
Г2010
Из существующей методики межбюджетного регулирования следует, что в районах с высоким налоговым потенциалом стоимость бюджетных услуг на душу населения значительно ниже среднекраевой. Средства же из фондов финансовой поддержки получают в основном районы с низким налоговым потенциалом и высокой стоимостью бюджетных услуг на душу населения.
Неизбежным отрицательным эффектом такой системы распределения средств финансовой помощи стало, с одной стороны, иждивенчество отдельных органов местного самоуправления, которые привыкли жить на средства финансовой помощи из вышестоящего бюджета, с другой стороны, отсутствие у муниципальных образований достаточных стимулов к экономическому росту и повышению налогового потенциала на территориях.
Следует учитывать, что многие из закрепленных налоговых платежей относятся к разряду труднособираемых, не стимулирующих социально-экономическое развитие территории. Так, гл. 31 Налогового кодекса РФ (НК РФ) установлено, что налоговой базой при определении земельного налога является кадастровая стоимость земельного участка, и определены предельные ставки земельного налога, в рамках которых органы местного самоуправления муниципальных образований могут дифференцировать налоговые ставки в зависимости от категории земель или разрешенного направления использования земельного участка. По земельным участкам, отнесенным к землям сельскохозяйственного назначения и используемым для сельскохозяйственного производства, а также занятым жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса, ставка налога не может превышать 0,3%, для прочих земельных участков - 1,5%. Таким образом, НК РФ установлены только максимальные предельные ставки земельного налога, а минимальный предел не ограничен и может в принципе равняться нулю. Кроме того, НК РФ разрешено представительным органам местного самоуправления устанавливать дополнительные льготы по уплате земельного налога. Складывается следующая ситуация: с одной стороны, депутаты представительных органов местного самоуправления пытаются максимально «защитить» интересы налогоплательщиков, в том числе и собственные; с другой стороны, местный бюджет не дополучает значительную долю доходов по одному из местных налогов, который призван обеспечивать существенную долю поступлений в местный бюджет.
Особые трудности в деятельности органов местного самоуправления Поспели-хинского района возникли при администрировании земельного налога. Основная проблема связана с тем, что изменился плательщик земельного налога. Вместо пользователя земли, как было ранее по закону, плательщиком является собственник. Информационная база собственников земли для исчисления налога в налоговом органе отсутствовала либо была недостоверна. В связи с тем, что доходы от земельного налога закреплены за бюджетами сельсоветов на долгосрочной основе и занимают основное место в структуре их доходов, возникла необходимость в проведении мероприятий по созданию достоверной информационной базы по плательщикам налога, уточнению размеров землевладения и принятию мер по собираемости налога.
В 2006 г. администрацией района было приобретено программное обеспечение «Автоматизированная система экономического регулирования земельных отношений в муниципальном образовании на основе государственной кадастровой оценки земель». В данную программу была импортирована информация из базы данных ЕГРЗ в разрезе каждого поселения и предоставлена специалистам по земле сельсоветов для уточнения этой информации и внесения дополнительных сведений по земельным участкам. Данная работа с базой данных была завершена всеми сельсоветами в июле 2007 г. По устному соглашению с налоговой инспекцией для точного начисления земельного налога на 2007 г. эта база была передана в налоговый орган. Но налоговая инспекция своевременно не обработала информацию. В результате работа 2006 и 2007 гг. в плане достоверности исчисления налога на землю оказалась безрезультатной.
Для упорядочения поступлений земельного налога в 2008-2009 гг. проведена работа по выявлению собственников земельных участков и привлечению их к налогообложению. Уточнена база Роснедви-жимости из Единого государственного реестра земли, выявлены факты несоответствия, а также отсутствие собственников земельных участков без кадастровых номеров.
В принудительном порядке через вышестоящий орган кадастровая палата внесла изменения и передала базу в краевой налоговый орган.
Возникали проблемы с платежами за паевую землю, так как из-за увеличения налога и возложения обязательства по уплате на собственника, а не на пользователя, имел место массовый отказ пользователей земельных долей от уплаты налога. Этому
способствовало отсутствие договоров или их составление не в пользу собственников.
Работа по невостребованным долям в прошедшем году находилась на первоначальном этапе (объявление списка дольщиков в СМИ), что дало положительный результат в том, что на стадии опубликования часть собственников и наследников заявили свои права и в данный момент являются плательщиками земельного налога.
Другим местным налогом является налог на имущество физических лиц. Однако доля поступлений от данного налога в общем объеме доходов местного бюджета незначительна. Органы местного самоуправления несут потери по налогу на имущество из-за несовершенства ныне действующего законодательства. Так, например, Федеральным законом от 21.07.1997 г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» не установлен предельный срок, в течение которого вновь построенные здания, сооружения и другие строения должны быть сданы в эксплуатацию и зарегистрированы. Особенно актуальна эта проблема в случаях, когда возводится пристройка к зданию или на месте старого строения возведено новое. То есть идет увеличение стоимости объекта и, следовательно, налогооблагаемой базы, а оформлять это собственник не спешит. Разъяснительная работа, проводимая органами местного самоуправления, действует мало, а вот законодательно установленные обязанности принесли бы значительный результат.
Требуют доработки и нормативные акты по вопросу проведения своевременной переоценки инвентаризационной стоимости объектов недвижимости. Нерешенные законодательно вопросы в этой области приводят к потерям доходов местным бюджетом. С целью увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц необходимо внести изменения в Федеральный закон от 21.07.1997 г. №122-ФЗ, предусматривающий обязательный порядок регистрации права собственности физических лиц.
В налоговом и административном законодательстве следует установить механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.
Необходимо разработать законодательные акты по налогообложению незавершенных объектов строительства и другого незарегистрированного имущества, а также дополнить Федеральный закон от 09.12.1991 г. №2003-1 «О налоге на имущество физических лиц»
ОПЫТ: ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ
в части признания налогоплательщиками физических лиц, осуществляющих строительство сверх периода, установленного разрешением на строительство. Кроме этого, необходимо на федеральном уровне разработать методику определения инвентаризационной стоимости объектов недвижимости, приближенной к реальным рыночным ценам.
Ввиду несовершенства законодательства острой проблемой, мешающей увеличению доходной части местных бюджетов, остаются «серые», незаконные схемы выплат заработной платы, задолженность по заработной плате. Не секрет, что некоторые недобросовестные работодатели, уклоняясь от обложения единым социальным налогом и налогом на доходы физических лиц, используют «конвертный» способ выплаты заработной платы. Помимо потерь бюджета от недопоступления налогов, заработная плата, выданная таким способом, лишает работников пенсионных накоплений, медицинского страхования, выплат по больничным листам, компенсаций при увольнении, доступности потребительских кредитов. Использование некоторыми работодателями «серых» зарплатных схем, уход от налогообложения приводят к потерям бюджета не только на местном уровне, но и на региональном и федеральном, а также внебюджетных фондов. И это только «верхушка айсберга», ведь использование «серых» зарплатных схем влечет за собой целый каскад нарушений: это и использование фирм-однодневок, и нарушение кассовой дисциплины, и занижение прибыли, и уход от единого социального налога и т.д.
В целях недопущения указанных негативных экономических и социальных явлений комиссия при администрации района по регулированию выплаты заработной платы принимает меры к осуществлению контроля за установленным на предприятиях размером заработной платы. Руководители предприятий, на которых размер заработной платы не соответствует требованиям законодательства, уведомляются о необходимости доведения заработной платы до величины прожиточного минимума. Информация по работодателям, предположительно использующим «конвертный» способ выдачи заработной платы, направляется для принятия мер в налоговые и правоохранительные органы. В свою очередь, налоговыми органами проводятся выездные налоговые проверки для выявления организаций, скрывающих заработную плату, материалы по которым передаются в суд для привлечения виновных к ответственности. Через средства массовой информации ведется разъяснительная работа с населением
о незаконности «серых» схем выплаты заработной платы.
На наш взгляд, необходимо вернуться к рассмотрению вопроса о введении прогрессивной шкалы по налогу на доходы физических лиц. Это позволит более равномерно распределять налоговую нагрузку, иметь целевую ориентацию на улучшение финансового положения большинства граждан, ограниченных в размере доходов, а также обеспечит гарантированное перекрытие выпадающих доходов бюджета от снижения налоговой ставки поступлениями от высокодоходных категорий граждан.
Вместе с тем резервы увеличения доходной части местных бюджета имеются и в части увеличения объема поступлений неналоговых доходов, в основном за счет увеличения эффективности использования муниципальной собственности. Для этого необходимо:
- проведение инвентаризации земель на территории муниципального образования, выявление неиспользуемых или используемых не по целевому назначению земельных участков;
- признание права муниципальной собственности на бесхозяйные (броше-ные) земельные участки в целях последующего распоряжения ими;
- осуществление более качественного муниципального контроля за использованием земель, правильностью начисления и своевременным внесением арендной платы;
- проведение инвентаризации имущества и помещений, усиление претензионно-исковой работы с должниками, которые несвоевременно исполняют обязанности по уплате налогов.
Приносит свои результаты взаимодействие с налоговыми органами и иными территориальными подразделениями органов государственной власти по повышению уровня собираемости налогов и сборов, сокращению недоимки, усилению налоговой дисциплины, по вопросам легализации заработной платы наемных работников и доведению официальных доходов до величины прожиточного минимума.
Увеличение объема поступлений в муниципальный бюджет в нынешних условиях зависит от достоверной оценки налогового потенциала, учета налогооблагаемой базы, наличия в муниципальном образовании рычагов административного воздействия на налогоплательщиков. Но вопрос взаимоотношений с налоговыми службами остается законодательно не урегулированным. Для повышения собираемости налогов, эффективной работы с налогоплательщиками администрациям муниципальных образований необходимо
иметь доступ к достоверной информации о налоговых платежах в бюджет в разрезе налогоплательщиков. Однако на сегодняшний день Постановлением Правительства РФ от 12.08.2004 г. №410 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов» предоставление данных в разрезе налогоплательщиков и другой необходимой информации не предусмотрено. Требует дальнейшей доработки и механизм администрирования платежей.
Необходимо продолжение и активизация работы, направленной на разграничение государственной собственности на землю и регистрацию права муниципальной собственности на землю в целях получения дополнительных доходов от сдачи в аренду земельных участков.
Как отдельное направление, можно выделить увеличение доходов бюджета за счет повышения эффективности управления имуществом, находящимся в муниципальной казне Поспелихинс-кого района, и его рационального использования.
Однако для обеспечения сбалансированности доходов и расходов местных бюджетов тех налогов, которые в настоящее время поступают в бюджеты муниципальных районов, недостаточно. Необходимо внести изменения в бюджетное и налоговое законодательство и закрепить за местными бюджетами не менее 50% налога на имущество организаций, а в перспективе ввести местный налог - налог на недвижимость. В целях введения данного налога следует разработать и принять федеральный закон, предусматривающий создание единого государственного кадастра объектов недвижимости, а также определяющий порядок проведения массовой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения.
Так как вопросы содержания и строительства автомобильных дорог местного значения отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, для улучшения бюджетной обеспеченности муниципальных образований целесообразно транспортный налог передать на местный уровень и придать ему статус местного налога.
Предлагаемые меры позволят укрепить финансовую основу местного самоуправления, повысить качество исполнения органами местного самоуправления возложенных на них полномочий и обеспечить финансовую самостоятельность муниципальных образований.
