CC BY
109
УДК 33
Степанова О.Б.
Оренбургский государственный университет E-mail: gimu@mail.osu.ru
ПОВЫШЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ ЧЕРЕЗ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДАСТРОВОЙ ОЦЕНКИ И СИСТЕМЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ
В статье рассматриваются актуальные вопросы текущего состояния государственной кадастровой оценки недвижимости, анализируются важные составляющие проблем ее применения для регулирования уровня налоговых и арендных платежей за использование земли и недвижимого имущества, отражены основные задачи реформирования системы имущественных налогов и сборов.
Ключевые слова: земля, земельные ресурсы, кадастровая оценка, недвижимое имущество
Достижение максимально эффективного использования земельных ресурсов относится к тем задачам, которые являются в любом регионе России приоритетными. В течение последних лет в стране последовательно проводится разграничение земель на различные уровни собственности, давно определены способы и условия трансформации собственности на землю, неоднократно изменена система уполномоченных на распоряжение земельными ресурсами органов, сформулированы основные направления развития системы земельного законодательства.
На сегодняшний день региональные системы управления земельными ресурсами действуют по-разному, но все они находятся в рамках одного федерального правового поля. Основные векторы развития земельных отношений на ближайший период определены в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы.
Отличительной особенностью указанной концепции является то, что фактически она содержит результаты проведенного анализа ситуации в сфере управления земельными ресурсами и предлагает пути решения наиболее важных вопросов.
В 2012 году одно из заседаний Государственного Совета Российской Федерации было полностью посвящено «земельной» теме. Основной задачей деятельности рабочей группы Госсовета была выработка предложений, направленных на повышение эффективности управления землей в интересах всех граждан и юридических лиц. Представителями различных органов власти, общественных организаций, профессиональных
сообществ был выделен целый ряд вопросов, среди которых отмечена необходимость совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения; изменение порядка формирования и процедуры предоставления земельных участков для строительства; внедрение системы территориального зонирования как основы рационального использования земельных ресурсов и другие. Предметом обсуждения стали проблемы в сфере развития системы кадастрового учета, оборота и регистрации прав граждан и их объединений на земельные участки, государственного кадастра недвижимости и предоставления соответствующих государственных услуг [1,с.1-3]. Одним из наиболее значимых, заслуживающих на наш взгляд самого глубокого внимания, является вопрос определения и регулирования уровня налоговых и арендных платежей за использование земли и недвижимого имущества путем совершенствования систем кадастровой оценки и разработки методик определения этих платежей. Кадастровые работы, включающие в себя учет и оценку земельных угодий, проводили еще до нашей эры в Египте и Древнем Риме. В Западной Европе такие работы появились в начале XVIII столетия. За образец брали Миланский кадастр. Его основной идеей являлось определение чистого дохода с земель. Впоследствии были составлены другие земельные кадастры, в том числе в Пруссии, Саксонии, Австрии. Все они преследовали своей главной целью уравнивание денежных доходов.
Основой современной кадастровой оценки земли является определение потребительной стоимости - базовой стоимости для определения стоимостей в пользовании. Она не предполагает смены субъекта права на землю и сохраняет
неизменным дальнейшее использование земли. Однако на ее основе с учетом факторов текущего спроса и предложений в каждом конкретном регионе впоследствии может быть определена рыночная стоимость, которая является базой для определения стоимостей в обмене.
Кадастровая стоимость земельного участка определяется в результате проведения централизованных мероприятий по кадастровой оценке земель. Правила организации и проведения государственной кадастровой оценки земель утверждаются Правительством РФ и определяют порядок проведения оценки земель всех категорий на территории страны.
Как способ экономической оценки кадастровая оценка земель имеет целый ряд неоспоримых достоинств и одновременно требует дальнейшей своей разработки. Среди достоинств кадастровой оценки выделяются следующие.
Бесспорно, что проведение оценки рыночной или иной стоимости земельных участков по каждому участку (прежде всего, для целей налогообложения в целом по региону или стране) требует огромных финансовых, временных и трудовых затрат. В свою очередь, проведение государственной кадастровой оценки земли, требующей гораздо меньших финансовых затрат, дает возможность в относительно короткие сроки получить приближенные к объективным результатам стоимости земель различных категорий и разного целевого назначения. Поскольку большинством экономистов признается целесообразность применения для целого ряда целей управления земельными ресурсами именно стоимости в пользовании, представляется, что кадастровая оценка является эффективной для определения стоимости земли в целом ряде случаев.
Кадастровая стоимость - достаточно специфическая экономическая оценка, поскольку она содержит в себе попытку сочетать и рентные методы определения стоимости земли, и одновременно ее качественные, почвенные, климатические и иные характеристики. Ее однозначно нельзя назвать рыночной, поскольку она не определяет стоимость конкретного земельного участка в конкретный момент времени, не учитывает факторы текущего
спроса и предложения, но и ее отнесение к нормативно-рассчитываемым методам по этим же причинам было бы неверным [4,с.27-30].
Реализация платного землепользования, реформирование принципов налогообложения земель и недвижимого имущества, развитие земельного рынка, участниками которого являются как государство, муниципальные образования, так и граждане, юридические лица, требуют дальнейшего совершенствования системы оценки земель. Стратегическая политика в этой области должна быть направлена на дальнейшее развитие института государственной кадастровой оценки как основного элемента системы налогообложения имущества, обеспечивающего, с одной стороны, устойчивое формирование доходной части местных бюджетов, а с другой - объективность и независимость оценки. Совершенствование указанного института включает также мероприятия по улучшению порядка администрирования государственной кадастровой оценки.
За последние два-три года регулирование проведения государственной кадастровой оценки получило существенное развитие [1,с.62].
Сегодня всем понятно, что определение стоимости земельных участков важно для всех субъектов земельных отношений, и правильный подход к формированию цены земельной собственности предопределяет успешное становление и развитие земельного рынка в целом.
Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в РФ» и отдельные законодательные акты РФ» внесены концептуальные изменения в систему государственной кадастровой оценки, установлены общие требования к проведению государственной кадастровой оценки, определена зона ответственности каждого участника процесса (включая заказчика работ, профессиональное сообщество оценщиков, орган кадастрового учета). Законом предусмотрено информационное обеспечение кадастровой оценки путем создания специального фонда данных кадастровой оценки, в который должны быть включены исходные данные и результаты государственной кадастровой оценки, а также предусмотрены механизмы мониторинга рынка недвижимости [3]. Впервые появилась возможность внесудебного урегулирования споров
о результатах государственной кадастровой оценки в специально создаваемых комиссиях при территориальных органах
Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, в состав которых входят представители как органов власти региона, так и профессионального сообщества оценщиков. Ранее оспаривание таких результатов было возможно только путем обращения в суд, что являлось достаточно сложной и длительной процедурой. Более того, появился стандарт оценки, позволивший хотя бы приблизить друг к другу методологии определения величин кадастровой и рыночной стоимости объектов недвижимости.
Следует отметить, что в связи с указанными изменениями законодательства в сфере кадастровой оценки основной акцент был сделан на защиту прав налогоплательщиков, а также формирование публичных информационных ресурсов, задачей которых является обеспечение прозрачности процесса государственной кадастровой оценки.
Вместе с тем опыт государственной кадастровой оценки в новых условиях выявил ряд проблем, которые создают предпосылки для ревизии и совершенствования отдельных процедур ее проведения.
Передача полномочий заказчика работ по определению кадастровой стоимости на региональный уровень привела к нарушению сроков проведения кадастровой оценки в некоторых субъектах России. Основными причинами являются банальное отсутствие денежных средств в бюджетах субъектов Российской Федерации (несмотря на то, что платежи по земельному налогу поступают в местные бюджеты) и низкий уровень администрирования процесса кадастровой оценки со стороны властей, особенно муниципальных, ввиду незначительного опыта по организации государственной кадастровой оценки. Как следствие, в качестве налоговой базы по земельному налогу используется кадастровая стоимость, которая реально может не соответствовать рыночной стоимости, а налогообложение земельных участков в этом случае не может считаться экономически обоснованным.
Анализ опыта выполнения работ по кадастровой оценке недвижимости в субъектах
Российской Федерации подтвердил наличие указанных ниже проблем, а именно:
- неравномерное финансирование работ по кадастровой оценке со стороны различных субъектов Российской Федерации;
- демпинг со стороны недобросовестных участников конкурсов, в результате которого, как правило, происходит срыв государственного заказа;
- низкое качество исходных сведений, содержащихся в исходных перечнях объектов оценки, сформированных на основании данных государственного кадастра недвижимости;
- отсутствие единого порядка получения информации от государственных и муниципальных органов власти;
- недостаточная защищенность самих публичных образований от некачественной кадастровой оценки;
- проблемы корректировки полученных результатов кадастровой оценки.
При этом приятно отметить, что Оренбургская область смогла обеспечить исполнение требований в части проведения государственной кадастровой оценки как федерального, так и областного законодательства в полном объеме [2].
В настоящее время для решения первоочередных проблем, выявленных в ходе практики проведения государственной кадастровой оценки земли, а также объектов капитального строительства, представляется целесообразным реализовать комплекс мер, направленных на совершенствование законодательства в области кадастровой оценки, среди них можно выделить следующие:
1) установление четких требований по условию и порядку принятия решения о проведении оценки, в том числе его обнародовании;
2) мотивация правообладателей, региональных и муниципальных властей по предоставлению качественных, достоверных исходных данных о характеристиках объектов недвижимости для их отражения в государственном кадастре недвижимости;
3) обеспечение прозрачности государственной кадастровой оценки на каждом из этапов ее проведения, в том числе путем публичного размещения отчетов об определении кадастровой стоимости до проведения их экспертизы для ознакомления всех заинтересованных лиц;
4) совершенствование процедуры оспаривания результатов государственной кадастровой оценки;
5) расширение прав органов государственной власти и органов местного самоуправления по оспариванию результатов определения кадастровой стоимости с целью предоставления им возможности оспаривать кадастровую стоимость не только в отношении принадлежащих им объектов недвижимости.
Несмотря на все имеющиеся недостатки кадастровой оценки, применение ее результатов является, на сегодняшний день, одним из наиболее правильных и обоснованных, поскольку эти результаты получены не на основе эмпирических заключений, а на основе научного подхода.
Понятно, что изменение системы государственной кадастровой оценки в неизбежном порядке окажет существенное влияние на систему земельных платежей. Это коснется всех существующих сегодня в соответствии с законодательством Российской Федерации форм платежей: земельного налога и арендной платы.
Имеющийся опыт администрирования в рамках существования земельного налога, а также результаты анализа ситуации в регионах и муниципальных образованиях показывают отсутствие на местном уровне экономически обоснованных методик по определению ставок налога и арендной платы. Как правило, ставки имущественных налогов и арендной платы устанавливаются на максимально возможном уровне, что сегодня уже порождает многочисленные проблемы как у бизнеса, так и у рядовых граждан.
Сегодня в стране и регионах созданы предпосылки для комплексного реформирования системы имущественных налогов и сборов, в том числе введения налога на недвижимость. Этот новый институт налогового права заменит налог на имущество и земельный налог. До 2017 года указанный переход должен состояться и в Оренбургской области.
Ожидается, что введение налога на недвижимость сможет мотивировать формирование единых объектов недвижимости и внесение сведений о них в государственный кадастр недвижимости; стать стимулом развития и при-
нятия экономически оправданных решений для органов государственной власти всех уровней, а также муниципальных образований; создать инструмент для управления и развития рынка недвижимости, а также снижения налогового бремени.
Анализ экономических последствий реформирования имущественных налогов и введения налога на недвижимость свидетельствует о возможных рисках новой системы платежей, а именно:
1. для определения экономических последствий и установления сопоставимых ставок налога в субъектах Российской Федерации отсутствует первоначальная база сравнения (инвентаризационная либо кадастровая стоимость) по многим объектам недвижимости;
2. значения инвентаризационной стоимости более дифференцированы, чем значения кадастровой стоимости, при этом в большинстве случаев указанные значения не соответствуют уровню реальной рыночной стоимости. Соответственно, налоговая нагрузка на налогоплательщиков не соответствует экономическим условиям;
3. соотношение кадастровой и инвентаризационной стоимости сильно варьируется как в целом по территории субъекта Российской Федерации, так и внутри населенных пунктов;
4. налоговая нагрузка на налогоплательщиков в различных субъектах Российской Федерации существенно отличается при одинаковости большинства экономических условий;
5. существующая система льгот не всегда обоснована и может содержать признаки коррупционного характера;
6. значительное количество сведений об объектах капитального строительства и их характеристиках отсутствует в кадастре недвижимости или указанные сведения являются некорректными;
7. низкий уровень информационного взаимодействия органов региональной власти и органов местного самоуправления с федеральными органами власти. [1,с.63-65].
Помочь в решении данных проблем может законодательное закрепление обязанности органов власти проводить работу по экономическому обоснованию применяемых ставок налога
и арендной платы и анализу их экономические последствия. Также это должно коснуться и вопроса об отмене установленных льгот по земельным платежам.
В целом в Российской Федерации уже созданы предпосылки для осуществления реформы системы налоговых и неналоговых платежей, связанных с использованием земельных участков и иных объектов недвижимости. Перечень задач, требующих первоочередного значения, выглядит следующим образом:
- наполнение уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления, а также самими правообладателями, государственного кадастра недвижимости;
- установление экономически обоснованных элементов имущественных налогов и сборов;
- совершенствование методики проведения государственной кадастровой оценки объектов недвижимости;
- разработка и внедрение четких критериев ответственности всех задействованных в проведении государственной кадастровой оценки участников.
Решение этих задач приведет к улучшению инвестиционного и предпринимательского климата, увеличению доходов региональных бюджетов, создаст базу для эффективного развития системы управления земельными ресурсами в целом.
16.11.2014
Список литературы:
1. Доклад (материалы) заседания Государственного Совета РФ по вопросу «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц»//Оренбург,- 2012. - 121 с.
2. Постановление Правительства Оренбургской области от 09.06.2011 N 439-пп (ред. от 28.10.2013) «Об утверждении областной целевой программы «Создание системы кадастра недвижимости и управления земельно-имущественным комплексом на территории Оренбургской области» на 2012 - 2016 годы»//Правовая система «Консультант+» - Электрон. дан. - Москва.-режим доступа: http://www.consultant.ru.
3. Федеральный закон от 22.07.2010 г. № 167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в РФ» и отдельные законодательные акты РФ» //Правовая система «Консультант+» - Электрон. дан. - Москва.- режим доступа: http://www.consultant.ru.
4. Степанова О.Б. Экономическая оценка земельной собственности в условиях российской действительности. // ГОУ ОГУ -Оренбург,2004 г. - 37 с.
Сведения об авторе:
Степанова Оксана Борисовна, доцент кафедры государственного и муниципального управления Оренбургского государственного университета, кандидат экономических наук
460018, г Оренбург, пр-т Победы, 13, тел. (3532) 372440, e-mail: gimu@mail.osu.ru, тел:
