CC BY
202
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ИМУЩЕСТВЕННО-ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
т.п. селиверстова,
кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой «Налоги и налогообложение» Алтайского государственного университета (г. Барнаул)
т: пирогов а
Кафедра «Финансы» Сибирского института финансов и банковского дела (г. Новосибирск)
В настоящее время для осмысления и дальнейшего регулирования процесса совершенствования земельных отношений в России под воздействием рыночных механизмов особо важным становится знание зарубежного опыта развития земельных преобразований» мировой практики в этой области.
На решение земельного вопроса в конкретных странах сильное влияние оказали их социально-экономические, исторические, этнокультурные, природные и иные особенности, определившие значительное разнообразие форм земельных отношений в мире. На фоне некоторой обшей направленности сдвигов в сфере земельных отношений, связанной с усилением роли рыночных факторов, возросшими экологическими требованиями, значение национально-государственной специфики отдельных государств остается весьма существенным.
Явные различия земельных отношений легко обнаруживаются не только при сравнении развитых и развивающихся стран, но и при сравнении экономически развитых стран между собой несмотря на рыночную основу их организации.
Рассмотрим общую картину государственной политики некоторых стран в отношении земель поселений и характеристику основополагающих моментов земельного законодательства.
Изучение зарубежного опыта позволяет выделить три основных типа имущественно-земельной политики, проводимой в крупных городах различных стран мира.
Первый тип — это политика местных властей в условиях доминирования муниципальной собс-
твенности на землю, основанной на использовании преимущественно арендных методов регулирования. Такая политика реализуется в Финляндии, Швейцарии, Канаде, Великобритании, Индии и других государствах, в которых главными субъектами земельных отношений являются городские муниципалитеты. На них как на крупнейших владельцах и распорядителях земли лежит основная ответственность за справедливый и эффективный отвод земель и регулирование правового положения недвижимости в городских границах.
Второй тип - это политика, реализуемая при наличии достаточно свободного рынка городских земель и использующая менее жесткие инструменты регулирования объектов недвижимости (рыночная стоимость, налоги). Здесь речь может идти о городах Испании, Португалии, Греции, Кипра, где регулирование имущественно-земель-ных отношений основывается на привлечении инвестиций в недвижимость, в том числе иностранных, что положительным образом влияет на экономику города.
Третий тип управления можно назвать смешанным, т.е. комбинирующим элементы первых двух типов. Такую политику проводят в США, Германии, Италии.
Рассматривая опыт Финляндии, необходимо подчеркнуть, что в целях рационального ведения городского хозяйства большая часть недвижимости и земли сосредоточена в собственности муниципальных властей. В собственности городов находятся улицы, парки, зеленые зоны и иные земельные участки с расположенными на них объектами общественного назначения. К примеру,
в муниципальной собственности столицы г. Хельсинки состоит более половины всей городской территории.
В случае необходимости городские власти могут осуществлять продажу земельных участков. Передача земельных участков в пользование производится исключительно путем их сдачи в аренду, что гарантирует городскому бюджету постоянный и стабильный источник. Целевое назначение земли определяет сроки аренды: под промышленное строительство и склады - до 30 лет; для коммерческих целей - от 30 до 60 лет; под жилье - до 60 лет. Размер арендной платы определяется в зависимости от так называемой капитальной или оценочной стоимости участка. Для участков, используемых под жилье, арендная плата составляет 4% стоимости участка, т.е. примерно 50 дол. США за I м2 в центре столицы (в пригороде эта сумма на половину меньше), для участков производственного и коммерческого назначения - 5% стоимости участка. Налог на недвижимость в Финляндии составляет 1,2% от оценочной стоимости. Размер арендной платы привязывается к индексу стоимости жизни, что обеспечивает рентабельность в условиях инфляции. В договоре аренды муниципалитет четко оговаривает план застройки и сроки ее осуществления (обычно от 2 до 8 лет). Арендатор вправе передать свое право на аренду третьему лицу без согласования с городскими властями. По окончании срока аренды арендатор имеет преимущественное право на продление договора, если же муниципалитет отказывает в продлении договора, то он обязан компенсировать арендатору 60% от оценочной стоимости возведенных на участке строений, после чего они переходят в муниципальную собственность.
Вопрос государственного регулирования земельных отношений этим далеко не исчерпывается. В Финляндии налогообложение земельных участков представляет собой установленный государством регулятор деятельности по использованию природных ресурсов. Это подтверждает тот факт, что в большинстве стран земельные платежи носят преимущественно не фискальный
характер, а выполняют регулирующую и воспроизводственную функции. На земельный налогтакже возложены задачи по ускорению развития территорий с одновременным сокращением интереса к земельным спекуляциям.
В Фи нля нди и и меется Земел ьн ы й Суд, которы й существует для разрешения проблем, возникающих при землепользовании, например, с установлением прав на земельный участок, с выдачей правоустанавливающего документа, с выделением доли из земельного владения, с разделом земельного участка, с установлением границ землевладения и т. п.
Спецификой налогообложения земельных участков в Финляндии является то, что государство также должно платить земельный налог непосредственно муниципальным образованиям, на территории которых расположены земельные участки, находящиеся в государственной собственности. Поэтому все платежи, связанные с землепользованием, остаются в муниципалитете.
Распределение земельных участков по категориям собственников представлено в табл. 1.
Данные наглядно демонстрируют, что более половины земель (57%) находится в частной собственности. Тем не менее значительная доля земель принадлежит государству, хотя и идет как вторая по величине — 31,4%.
Государство не передает в собственность муниципальных образований большие земельные территории, при налогообложении которых могли поступать крупные доходы в местные бюджеты. Превалирование государственной земельной собственности над муниципальной обязывает государство платить земельный налог муниципалитетам, который, по сути, заменяет местным бюджетам соответствующие государственные дотации на благоустройство и восстановление земельных ресурсов.
В отношении отделений иностранных организаций установлен специальный, более жесткий режим налогообложения имущества, что проявляется в уплате ими налога на имущество с суммы чистых активов по ставке 1 %. Этим налогом организации - резиденты не облагаются.
Таблица 1
Доли форм собственности на землю в Финляндии
Собственник Доля, %
Частные лица 57,00
Государство 31,40
Компании 7,40
Леводческие кооперативы 1,70
Муниципальные образования 1,60
Церковь 0,90
В Канаде собственниками земли являются федеральное правительство, провинции и муниципалитеты, в распоряжении которых находится около 90% земельного фонда. Городские земли преимущественно находятся в собственности муниципалитетов, которые в значительной доле формируют местные бюджеты за счет доходов от сдачи земельных участков в аренду, их продажи и взимания налога на недвижимость. В бюджете столицы Канады - городе Оттава земельные платежи составляют примерно треть всех доходов бюджета.
Арендные платежи определяются процентной ставкой от стоимости недвижимости. Для сравнения, средняя цена трехкомнатной квартиры в центре Торонто составляет 350 тыс. дол., арендная плата - I 200 дол. в месяц. Муниципалитеты обладают полной самостоятельностью в вопросах налогообложения недвижимости. Передача недвижимости при совершении купчей также облагается налогом (гербовый сбор). Налоги составляют от 0,5 до 1% от стоимости земельного участка или другого объекта недвижимости. Муниципалитеты устанавливают величину сборов на застройку своей территории исходя из стоимости земли; не менее 5% от суммы этих сборов направляется на благоустройство мест общего пользования.
Первый тип имущественно-земельной политики характерен и для Швейцарии, в которой законодательство накладывает ряд ограничений на приобретение недвижимости. Так, устанавливаются квоты на приобретение недвижимости (количество участков ежегодно), поэтому всего лишь 18% городских земель находится в частной собственности, остальные земли Арендуются у местных органов власти. В стране силой закона запрещена спекуляция на объектах недвижимости, т.е. не разрешается перепродавать объекты недвижимости, включая незастроенные участки, по более высокой цене в течение двух лет.
Недвижимость в Швейцарии в рамках гражданского законодательства подлежит регистрации в книге недвижимости, которую ведут кантональные (региональные) власти. Книга предназначена для государственной регистрации и формирования реестра данных об объектах недвижимости и их правообладателях, обязательствах, которыми обременены зарегистрированные объекты недвижимости, а также предоставления соответствующей информации заинтересованным лицам.
Право собственности на недвижимость или ее залог сопровождается необходимой записью в книге недвижимости. Сделки с недвижимостью должны быть нотариально заверены, поэтому нотариусы следят за наличием соответствующих записей в книге недвижимости.
Регистрация в книге недвижимости проводится в два этапа: сначала делается запись в дневнике недвижимости, а после, когда будут проверены все документы (срок проверки до двух лет), соответствующая запись вносится в главную книгу недвижимости. Однако запись в дневнике недвижимости уже носит юридический характер и может быть использована налоговыми органами для привлечения лица-правообладателя в целях налогообложения недвижимости.
Регулирование налога на недвижимость осуществляется на кантональном уровне, но для ставки налога предусмотрены две системы ее определения. Первая (система опционального налога) предполагает право муниципалитетов, находящимся на территории кантона, самостоятельно устанавливать размер ставки, вплоть до ее предельной величины, обозначенной в законе кантона. Вторая (система фиксированного налога) предусматривает единую ставку налога на территории всего кантона, установленную соответствующим законом. В Швейцарии необлагаемые минимумы стоимости недвижимости для целей налогообложения не предусмотрены.
В Великобритании, имеющей достаточно свободный рынок земли, крупнейшие города строят свои земельные отношения на основе аренды, максимальный срок которой составляет 99 лет. Тенденцией последних лет является снижение цен на землю в городах и в то же время рост на земельные участки в пригородах. Оценка недвижимости, производимая раз в 10 лет, служит базой для расчета арендной платы и имущественного налога. В основе оценки лежит определение совокупного годового дохода от земельного участка. В Англии установлен только один поимущественный налог, который с 1993 г. имеет статус муниципального. Его величина зависит от рыночной стоимости имущества и числа взрослых членов семьи. Имущество классифицируется по одной из восьми оценочных категорий и облагается по дифференцированным ставкам, которые устанавливаются исходя из потребностей города в финансовых ресурсах.
В странах, в которых реализуется второй тип имущественно-земельных отношений, предпочтение отдается купле-продаже недвижимости. При этом рыночный механизм сочетается с жесткими ограничениями и условиями со стороны власти, ориентированными на соблюдение интересов городов и других муниципалитетов. Приобретая земельный участок в собственность, владелец в соответствии с требованиями законодательства обязуется создать на участке необходимую социальную инфраструктуру. Под последней подразумеваются жилые дома, детские сады, школы,
парки, супермаркеты и т.п., если участки земли приобретаются для строительства предприятий. Кроме того, необходимые отчисления должны быть сделаны на охрану окружающей среды, развитие здравоохранения и культуры.
Продажа муниципальной земли и недвижимости осуществляется только на открытых аукционах, которые контролируются членами муниципалитета.
На Кипре с 2001 г. реализуется новая налоговая реформа, направленная на конвергенцию внутреннего налогового законодательства с требованиями директив Европейского союза. Упрощение налоговой системы, выражаемое в сокращении количества налогов, сопровождается одновременным ужесточением контроля. В отношении гербового сбора, взимаемого при сделках с недвижимостью, предусмотрен более строгий метод продажной оценки недвижимости. Если раньше гербовый сбор исчислялся исходя изданных, указываемых сторонами сделки, то теперь — исходя из стоимости, полученной в результате оценки недвижимости, проведенной государственной службой земельного кадастра.
Имущественно-земельная политика большинства высокоразвитых стран относится к третьему типу. В США основную роль при осуществлении городской политики в области недвижимости играет купля-продажа. Распространенным является механизм, когда покупатель приобретает недвижимость в кредит, уплачивая при этом 20% продажной стоимости и погашая оставшуюся часть в течение последующих 25—30 лет при ставке кредита 7% годовых. 1
Национальная политика поощряет индивидуальное землепользование и приобретение недвижимости путем сокращения федеральных налогов для землевладельцев на период выплаты ссуды. Земля Вашингтона находится в федеральной собственности, что обусловлено сосредоточением в городе основных управленческих структур. В частной собственности находится только четверть земель столицы.
Цены на землю складываются только под воздействием спроса и предложения. Например, в Нью-Йорке (Манхэттен) участок земли площадью I га стоит около 150 млн дол.
Существенным фактором в системе землепользования является государственное регулирование. Частное владение недвижимостью регламентируется многими законами США. В целях реализации генеральных планов развития городов муниципалитеты наделены правом выкупа земли у частных владельцев даже против их воли. Взамен владельцам компенсируется полная рыночная
стоимость земли. Позже эти земли зачастую на льготных условиях продаются новому владельцу, согласному осуществлять планы муниципалитетов.
Объекты недвижимости в США облагаются поимущественными налогами — штатным и местным. Для доходов бюджета штата этот источник доходов играет несущественную роль, поскольку формирует соответствующий бюджет не более чем на 3%, а для местных бюджетов — наоборот. Местный поимущественный налог составляет в местных бюджетах около 50%. С помощью этого налога происходит возмещение городу той части «дифференциальной ренты», которой пользуются предприятия и население, проживающее на территории муниципалитета. Роль поимущественного налога очень велика, поскольку он выполняет фискальную функцию, что очень важно для муниципальных финансов, а также оказывает специфическое воздействие на градостроительство и землепользование, формирующие облик и структуру современных городов.
В каждом городе США все имущество в форме земли и «улучшений» (т.е. возведенных строений на ней) заносится в специальную регистрационную книгу и оценивается. Собственники платят налог в городской бюджет в размере 1—3 % от рыночной стоимости имущества. Переоценка недвижимости на основе рыночных цен в целях налогообложения проводится ежегодно. Процентная ставка определяется муниципалитетом посредством референдума. В ходе проведения переоценки земельный участок и строения на нем оцениваются по отдельности.
Чтобы не допустить уклонения от уплаты налога на недвижимость, законодательство США предусматривает следующие подходы:
1. Не повышая размера налоговой ставки, увеличивать величину налоговой базы, т.е. стоимости, путем периодических переоценок.
2. Повышение ставки возможно, если дополнительная сумма доходов направляется на погашение долгов местных органов власти. Рассмотрим в качестве примера налогообложение недвижимости в г. Нью-Йорке. Доля соответствующего налога в бюджете города составляет около 40%. В целях налогообложения недвижимость всех пяти административных округов Нью-Йорка разделена на отдельные категории, для каждой их которых характерны однотипные строения и земельные участки. Департамент финансов города присваивает каждой категории недвижимости налоговый класс. Размер ставок налога для каждого класса ежегодно устанавливается законодательным органом (табл. 2).
Таблица 2
Ставки налога на недвижимость
Налоговый класс Налоговая ставка на каждые 100 дол. налоговой базы, дол.
1 10.888
2 9,885
3 13,083
4 10,631
Таблица 3
Категории недвижимости по налоговым классам
Налоговый класс Категории недвижимости
1 1А 1В Жилые дома на одну, две и три семьи. Вновь построенные одно-, двух- и трехэтажные кондоминиумы. Определенные виды свободной земли в зонах жилой застройки
2 Все другие виды жилой недвижимости, включая жилищные кооперативы, арендуемые здания и кондоминиумы, не попадающие под класс 1
3 Оборудование коммунальных компаний
4 Все другие виды недвижимости, включая коммерческие здания, здания и земельные участки коммунальных компаний, свободные земельные участки, не подпадающие под класс 1
Категории недвижимости, входящие в каждый из четырех налоговых классов, представлены в табл. 3.
Недвижимость оценивается на основе рыночных цен, но налоговая база для расчета налога представляет собой некоторую часть полной рыночной цены в соответствии с законом штата. Порядок и сроки уплаты налога зависят от результатов оценки недвижимости. При более высокой стоимости недвижимости количество взносов налога в году меньше. Налогоплательщик в случае погашения ипотечного кредита, приобретения недвижимости, смене почтового адреса обязан каждый раз высылать в регистрационный орган городу специальную регистрационную карточку собственника с обновленными данными. В случае неуплаты налога законодательно предусмотрена радикальная мера ответственности в виде изъятия недвижимости из собственности налогоплательщика в пользу Нью-Йорка. Сроки применения данной процедуры зависят от категории недвижимости.
В некоторых городах США изменение нормы оценки земли и повышение ставки налога используют как средство «отпугивания» нежелательных групп жителей или как средство, препятствующее осуществлению нежелательных видов деятельности.
Достаточно специфичной является земельная политика муниципалитетов в Норвегии, построенная на сочетании различных вариантов землепользования. К примеру, в столице — г. Осло решение о приватизации городской земельной собственности могут принимать различные органы муниципальной власти и управления в зависимости от стоимости подлежащего приватизации земельного участка. Законом четко установлены уровни компетенции. Совет старейшин прини-
мает решение в отношении участка стоимостью 2-5 млн крон, исполком - стоимостью 1-2 млн крон, глава администрации - до 1 млн крон. Для продажи или аренды земельных участков города организуются торги, на которых муниципальные власти ведут всю работу через риэлтерскую фирму, с которой заключено соглашение.
В Германии правовые акты, регулирующие оценку земельмых участков, в целях унифи каци и оценоч-ных подходов и установления единых объективных показателей, используемых при оценке недвижимости, изданы на федеральном уровне и обязательны к применению на всей территории страны.
При оценке незастроенной земли используются земельные нормативные показатели, рассчитываемые ежегодно на основе рыночных цен на земельные участки. При оценке застроенной земли земельный участок и строение на нем оцениваются по отдельности. Принципы оценки застроенных и незастроенных земельных участков одинаковы. Поскольку строение является неотъемлемой частью земельного участка и не имеет самостоятельного правового статуса, в итоге при сложении цены земельного участка и цены строения образуется единая цена земельного участка как комплексной хозяйственной единицы, следовательно, цена единого объекта налогообложения.
В Германии учреждены два государственных реестра, в которых отражаются данные о земельных участках.
Первый реестр - земельный кадастр — содержит информацию о физических характеристиках каждого земельного участка, установленных входе землеустроительных и межевых работ. Земельный кадастр состоит из двух частей: кадастровой картотеки и кадастровой книги.
Кадастровая картотека представляет собой совокупность выдержанных в едином масштабе картографических изображений земельных участков с одновременным изображением всего, что находится на поверхности земельного участка. Эти данные необходимы для формирования общего плана территории в целях проведения землеустроительных и градостроительных мероприятий.
В кадастровую книгу вносятся характеристики земельных участков: форма, размеры, местоположение земельного участка, режим его использования, доходность и др.
Второй реестр - поземельная книга, предназначенная для государственной регистрации гражданских прав на земельные участки с указанием ограничений: сервитут, залог недвижимости (ипотека) и т. д.
В целях экономии государственных средств в Германии рассматривается возможность слияния земельного кадастра и поземельной книги в один реестр, отражающий и физические, и правовые характеристики каждого земельного участка.
Ставка налога на недвижимость в Германии состоит из двух частей — основной, утверждаемой централизованно, и надбавки, величина которой определяется в зависимости от финансового положения местных органов управления.
Анализ земельного рынка Германии свидетельствует, что различия между отдельными участками внутри городов по ценам на промышленную застройку мало зависят от близости к центру города и составляют, как правило, 1,5 - 2 раза, в то время как разброс цен на участки под застройку торговыми и жилыми зданиями и сооружениями на порядок выше. Разница в стоимости типовых земельных участков под промышленное освоение между городами составляет от 20 до 200 евро за 1м2; под индивидуально жилую застройку — от 50 до 750 за 1 м2.
Опыт функционирования земельного рынка за рубежом имеет многовековую историю. Различные государства разрабатывали и совершенствовали свои системы управления недвижимостью, в том числе землей. При сравнении этих систем некоторые сходства обнаруживают себя:
■ муниципальные власти играют решающую роль в вопросах землепользования на всех уровнях управления городом;
■ при всем многообразии систем управления муниципалитеты отдают предпочтение аренде
недвижимости, нежели ее продаже, т.е. стоят на позиции соблюдения интересов города, что проявляется в превышении арендных платежей над величиной земельного налога, уплачиваемого собственниками земли;
■ муниципалитеты регулярно осуществляют ком -плексную оценку городских земель и недвижимого имущества на ней, а земельные платежи и налоги основаны на фактической рыночной стоимости объектов недвижимости;
■ несмотря на превалирование арендных операций, налог на недвижимость является если не основным, то очень существенным доходным источником местных бюджетов. Существующие различия в организации земельных отношений развитых стран говорят о том, что использование зарубежного опыта при решении земельного вопроса в России должно осуществляться с большой осторожностью, с учетом конкретных культурных, природных и исторических условий, характерных для этих стран. Широкая вариация форм земельных отношений за рубежом в целях заимствования лучшей практики требует серьезной оценки с точки зрения полученных там результатов, поскольку модель, доказавшая свою эффективность в одной стране, далеко необязательно будет столь же эффективной в другой. И все же в силу того, что Россия по своим социально-экономическим и иным характеристикам, по природным условиям и большому территориальному разнообразию является в высшей степени уникальной страной, правильный подход к выработке и реализации земельной политики в ней требует учета опыта зарубежных государств.
Литература
1. Воловин //. В. Пути совершенствования платы за землю в условиях формирования рынка земли в городах // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2003. - № 1. -С. 73 - 89.
2. Воробьев C.B. Обзор зарубежного опыта регулирования имущественно-земельных отношений // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2004. - N9 2. - С. 11 - 14.
3. Березин М.Ю. Налогообложение недвижимости. — М.: Финансы и статистика, 2003. — 368 с.
