CC BY
2ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
STATE AND MUNICIPAL ADMINISTRATION
Научная статья
УДК 502.5 DOI: 10.47475/2618-9852-2023-8-4-5-10
ББК 65.050
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО НАДЗОРА В ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
Елена Геннадьевна Алпацкая1, Артур Ленарович Садреев2
1 Челябинский государственный университет, Челябинск, Россия, selena90@yandex.ru
2 Челябинский государственный университет, Челябинск, Россия, artur_sadreev@mail.ru
Аннотация. Рассматривается и уточняется понятие государственного экологического надзора с точки зрения характеристики экологического надзора как особой функции (услуги), оказываемой государством, а также выявляются особенности и проблемы выполнения федерального государственного экологического надзора в Челябинской области, предлагаются рекомендации по повышению его эффективности.
Ключевые слова: государственная услуга, надзорная деятельность, эффективность осуществления федерального государственного экологического надзора, федеральный государственный экологический надзор.
Для цитирования: Алпацкая Е. Г., Садреев А. Л. Повышение эффективности осуществления федерального государственного экологического надзора в Челябинской области // Общество, экономика, управление. 2023. Т. 8, № 4. С. 5-10. БОТ: 10.47475/2618-9852-2023-8-4-5-10
Original article
INCREASING THE EFFICIENCY OF IMPLEMENTATION OF THE FEDERAL STATE ENVIRONMENTAL SUPERVISION IN CHELYABINSK REGION
Elena G. Alpatskaya1, Artur L. Sadreev2
1 Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia, selena90@yandex.ru
2 Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia, artur_sadreev@mail.ru
Abstract. The article discusses and clarifies the concept of state environmental supervision, including analyzing the characteristics of environmental supervision as a state function (service), as well as identifying the features and problems of implementing federal state environmental supervision in the Chelyabinsk region, and offering recommendations to improve its effectiveness.
Keywords: public service, supervisory activities, federal state environmental supervision, efficiency of federal state environmental supervision.
For citation: Alpatskaya EG, Sadreev AL. Increasing the Efficiency of Implementation of the Federal State Environmental Supervision in Chelyabinsk Region. Society, economy, management. 2023;8(4):5-10. (In Russ.). DOI: 10.47475/2618-9852-2023-8-4-5-10
© Алпацкая Е. Г., Садреев А. Л., 2023
Соблюдение обязательных требований природоохранного законодательства предприятиями, осуществляющими природопользование, напрямую связано с результативностью надзорной деятельности, осуществляемой уполномоченными органами, а также с презентацией данной деятельности в виде тех или иных процедур, именуемых государственными услугами.
Законодательство трактует государственный экологический надзор как «деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти и местного самоуправления, а также юридическими лицами и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и отдельными гражданами требований, установленных международными договорами РФ, а также законодательством РФ в области охраны окружающей среды, при помощи организации и проведения проверок указанных лиц, а также принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию эффективности соблюдения данных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности» [1].
Вышеизложенная трактовка обладает рядом недочетов:
• Определение перегружено подробной детализацией, которая делает определение трудным для восприятия.
• Нарушена последовательность в перечислении совершаемых в рамках государственного экологического надзора действий: сначала говорится о проверках, а после о наблюдении за исполнением требований природоохранного законодательства.
• В данном определении сказано только о нескольких мерах административного принуждения — предупреждение и пресечение, при этом административное наказание не упоминается, хотя именно административное наказание представляет собой один из самых значимых результатов надзорной деятельности.
Выявленные недочеты приводят к необходимости пересмотра трактовки анализируемого понятия. Полагаем, что более целесообразно толковать государственный экологический надзор как деятельность уполномоченных государственных органов, призванную обеспечивать соблюдение юридическими и физическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями обязательных требований природоохранного законодательства и проведение проверок в их отношении; условие привлечения виновных лиц к ответственности и определения данным лицам административного наказания, а также способ обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду.
Результатом вступления в законную силу Федерального закона № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» стало изменение основ осуществления государственного экологического надзора. Изменилось его содержание, сократились сроки проведения проверочных мероприятий. Данные изменения усугубили имеющиеся проблемы, обусловленные:
• дублированием функций и полномочий органов, осуществляющих государственный экологический надзор;
• трудностями обнаружения нарушений экологического законодательства и привлечения виновных в них лиц к административной ответственности;
• нарушением статуса инспекторов при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий и др.
Поэтому особую актуальность приобретает совершенствование механизмов проведения государственного экологического надзора.
В Федеральном законе № 248-ФЗ государственный экологический надзор проявляется в виде проведения плановых, внеплановых, выездных и документарных проверок.
Проверка — это совокупность действий и мероприятий, осуществляемых в отношении объектов, негативно влияющих на окружающую среду, подлежащих государственному экологическому надзору; с целью оценки соблюдения данными объектами обязательных требований природоохранного законодательства.
Запланированные проверки выполняются исходя из плана контрольно-надзорной деятельности, утвержденного на определенный временной промежуток.
Внеплановые проверки целесообразно проводить, чтобы установить факт исполнения (либо неисполнения) предписания об устра-
нении нарушений, которые были обнаружены при плановой проверке. Внеплановая проверка может проводиться через разные промежутки времени — 3, 6 или 12 месяцев после запланированной проверки. Также внеплановые проверки могут проводиться при следующих основаниях:
• обращения граждан;
• информация из средств массовой информации;
• наличие факта нарушения природоохранного законодательства и др.
Плановые и внеплановые проверки, а также иные контрольно-надзорные мероприятия можно представить в качестве государственных услуг, предоставляемых предприятиям-природопользователям (табл. 1).
Контрольно-надзорное мероприятие (проверка) и государственная услуга имеют ряд схожих признаков; кроме того, законодательство РФ не содержит критериев разграничения указанных понятий, следовательно, проверочные мероприятия можно представить в качестве услуг, которые оказываются государством. Это следует из Указа Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [2], который трактует государственный экологический надзор как «государственную функцию, проявляющуюся в действиях по надзору за соблюдением требований природоохранного законодательства».
Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» трактует государственную услугу как деятельность, направленную на выполнение той или иной государственной функ-
ции [3]. Иными словами, государственная услуга — это одно из проявлений государственной функции (в данном случае — государственного экологического надзора). Соответственно, проверки, выполняемые в рамках данного надзора, представляют собой способ предоставления таких государственных услуг.
Актуальность государственного экологического надзора как особой государственной услуги состоит в том, что последние характеризуются следующими выгодами:
• прямые (снижение затрат на устранение экологических бедствий и последствий загрязнения окружающей среды за счет их предотвращения);
• косвенные (улучшение качества жизни людей, проживающих на конкретной территории, и повышение социально-экономических показателей в целом);
• перемещенные (устранение или снижение масштабов «внешних» эффектов производственной деятельности предприятий — потенциальных загрязнителей: снижение заболеваемости болезнями, вызванными неблагоприятным состоянием окружающей среды, рост средней продолжительности жизни, снижение затрат на лечение и нетрудоспособность и т. д.).
Это позволяет оценить значение и эффективность государственного экологического надзора. Получателем прямых и косвенных выгод является потребитель услуги, в данном случае объекты, негативно влияющие на окружающую среду, в отношении которых выполняется государственный экологический надзор.
Таблица 1 Table 1
Соотнесение понятий «контрольно-надзорное мероприятие» и «государственная услуга» Correlation of the concepts of "control and supervision event" and "public service"
Критерий сравнения Контрольно-надзорное мероприятие (проверка) Государственная услуга
Субъект (кто осуществляет) Орган государственной власти Орган государственной власти
Объект (получатель) Юридические лица, индивидуальные предприниматели Юридические лица, индивидуальные предприниматели, граждане
Взаимодействие сторон Да Да
Адресность (наличие конкретного лица) Да Да
Четко определенные сроки осуществления Да Да
Тогда как перемещенные выгоды получают третьи лица или общество в целом.
Иными словами, в результате выполнения необходимых контрольно-надзорных мероприятий предприятия-природопользовате-ли получают следующие выгоды: они узнают обязательные требования законодательства, нарушаемые в ходе осуществления их производственной деятельности, и соответственно получают возможность не допускать нарушения в будущем. В свою очередь, общество также является получателем выгоды, которая представляет собой улучшение качества окружающей среды.
Таким образом, предоставление государственного экологического надзора как государственной услуги и разработка регламента оказания данной услуги упростит осуществление (уточнит этапы) и конкретизирует результаты экологического надзора.
В Челябинской области федеральный государственный экологический надзор осуществляет Уральское межрегиональное управление Росприроднадзора (Управление), базируясь на актуальном законодательстве.
Федеральный государственный экологический надзор реализуется путем осуществления плановых проверок, план проведения которых согласовывается с Генеральной прокуратурой РФ, а также путем проведения внеплановых проверок, которые основываются на соответствующих обращениях граждан и организаций, свидетельствующих о нарушениях природоохранного законодательства со стороны конкретных предприятий [4].
В Челябинской области федеральный государственный экологический надзор выполняется в отношении 1 931 объекта, это в том числе предприятия крупного бизнеса, а также предприниматели. В 2021 г. Управлением проведено 36 плановых выездных проверок, по результатам которых выявлено 194 нарушения природоохранного законодательства. Также Управлением проведено 132 внеплановые проверки.
Проведенные мероприятия выявили несколько проблем, одной из причин которых является недостаточная информационная работа по проведению профилактических мероприятий среди предприятий-природопользовате-лей.
В целях решения указанной проблемы следует принять следующие меры:
• составление аналитических справок и обзоров, содержащих причины допущения нарушений природоохранного
законодательства, для дальнейшего направления их контролируемым лицам;
• проведение на постоянной основе конференций и семинаров с участием органов государственной власти, предприятий, а также граждан и общественных организаций для освещения имеющихся проблем в данной сфере и определения работ по предупреждению возможных нарушений экологического законодательства;
• организация и осуществление профилактических визитов, проводимых в отношении подконтрольных предприятий с целью информирования их об обязательных требованиях, предъявляемых им действующим законодательством.
Не менее важной проблемой, влияющей на эффективность федерального государственного экологического надзора, становится сокращение срока проведения контрольно-надзорных мероприятий (на 10 рабочих дней), что закреплено в Федеральном законе № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле» [5].
Это обстоятельство создает колоссальные ограничения для качественного изучения представленных предприятием документов, осмотра производственной площадки, проведения лабораторных испытаний и в целом для оценки соответствия деятельности предприятия установленным требованиям. В качестве рекомендации предлагается сохранение прежнего срока проведения проверок.
Выполнение указанных в данной статье рекомендаций позволит:
• укрепить базу и конкретизировать понятия природоохранного законодательства, в частности само понятие и регламент осуществления государственного экологического надзора;
• сократить количество нарушений обязательных экологических требований и в целом количество выбросов загрязняющих веществ;
• повысить действенность федерального государственного экологического надзора, что закономерно приведет к улучшению экологической ситуации в Челябинской области.
Реализация предложенных мероприятий будет иметь положительный социальный эффект, заключающийся в улучшении имиджа Росприроднадзора среди граждан, так как они будут владеть сведениями о реальной работе государственного органа, соблюдении прин-
ципов открытости и прозрачности деятельности органа власти; а также положительный экономический эффект, который заключается
в сокращении количества обращений граждан, а также в снижении количества выбросов загрязняющих веществ в атмосферу.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (последняя редакция). Ст. 2 // КонсультантПлюс: справочно-правовая система: официальный сайт компании «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83079/ (дата обращения: 28.10.2023).
2. Указ Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314 (ред. от 27.03.2023) // КонсультантПлюс: справочно-правовая система: официальный сайт компании «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_46892/942772dce30cfa 3 6b671bcf19ca928e4d698a928/ (дата обращения 28.10.2023)
3. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» : Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (последняя редакция) // КонсультантПлюс: справочно-правовая система: официальный сайт компании «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103023/ (дата обращения 28.10.2023)
4. Югрин Н. И. Актуальные вопросы проведения проверок в рамках государственного экологического надзора // Сборник материалов международной научно-практической конференции 30 марта 2020 г. / под редакцией А. А. Коротких. 2020. № 3. С. 406-409.
5.О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле : Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ // КонсультантПлюс: справочно-правовая система: официальный сайт компании «Консультант-Плюс». URL: https://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_358750 (дата обращения: 28.10.2023).
REFERENCES
1. O zashchite prav yuridicheskih lic i individual>nyh predprinimatelej pri osushchestvlenii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i municipal>nogo kontrolya: federal>nyj zakon ot 26.12.2008 № 294-FZ (poslednyaya redakciya) = On the protection of the rights of legal entities and individual entrepreneurs in the exercise of state control (supervision) and municipal control: federal law from 26.12.2008 N294 (last edition). Art.2. In: Konsul>tantPlyus: sprav-ochno-pravovaya sistema [legal reference system]: oficial>nyj sajt kompanii "Konsul>tantPlyus" = official website of the company "ConsultantPlus". Available at: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83079/, accessed: 28.10.2023. (In Russ.).
2. Ukaz Prezidenta RF № 314 "O sisteme i strukture federal>nyh organov ispolnitel>noj vlasti" ot 09.03.2004 № 314 (red. ot 27.03.2023) = Decree of the President of the Russian Federation No. 314 "On the system and structure of federal executive authorities" from 09.03.2003 N314, red. from 27.03.2023. In: Konsul>tantPlyus: spravochno-pravovaya sistema [legal reference system]: oficial>nyj sajt kompanii "Konsul>tantPlyus" = official website of the company "ConsultantPlus". Available at: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_46892/942772dce30cfa36b671cf-19ca928e4d698a928/, accessed: 28.10.2023. (In Russ.)
3. Ob organizacii predostavleniya gosudarstvennyh i municipal>nyh uslug: Federal>nyj zakon ot 27.07.2010 № 210-ФЗ (poslednyaya redakciya) = Federal Law No. 210-FZ «On the organization of the provision of state and municipal services» from 27.07.2010 (last edition). In: Konsul>tantPlyus: spravochno-pravovaya sistema [legal reference system]: oficial>nyj sajt kompanii "Konsul>tantPlyus" = official website of the company "ConsultantPlus". Available at: https:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103023/, accessed: 28.10.2023. (In Russ.)
4. Yugrin NI. Aktual>nye voprosy provedeniya proverok v ramkah gosudarstvennogo ekologicheskogo nadzora = Current issues of conducting inspections within the framework of state environmental supervision. In: Sbornik ma-terialov mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii = Collection of materials of the international scientific and practical conference. 30.03.2020. Ed. A. A. Korotkih. 2020. № 3. Pp. 406-409. (In Russ.)
5. O gosudarstvennom kontrole (nadzore) i municipal>nom kontrole: federal>nyj zakon ot 31.07.2020 № 248-FZ = On state control (supervision) and municipal control: federal law from 31.07.2020 N248. In: Konsul>tantPlyus: sprav-ochno-pravovaya sistema [legal reference system]: oficial>nyj sajt kompanii "Konsul>tantPlyus" = official website of the company "ConsultantPlus". Available at: https://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_358750, accessed: 28.10.2023. (In Russ.).
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ
Е. Г. Алпацкая — кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры государственного и муниципального управления.
А. Л. Садреев — магистрант факультета управления.
INFORMATION ABOUT AUTHORS
Elena G. Alpatskaya — Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of State and Municipal Administration.
Artur L. Sadreev — Master Student at the Faculty of Management.
Вклад авторов: оба автора сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article.
The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию / The article was submitted: 10.09.2023 Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing: 16.11.2023 Принята к публикации / Accepted for publication: 23.11.2023
