CC BY
45
В статье обосновывается необходимость повышения эффективности государственного регулирования водопользования в России, предлагаются направления решения основных проблем в этой сфере - совершенствование управления, создание системы прогнозирования, формирование экономического механизма и развитие правовой базы водопользования.
Повышение эффективности государственного регулирования водопользования
Е. Г. ГРИГОРЬЕВ,
кандидат технических наук,
Совет по изучению производительных сил Минэкономразвития
России и РАН,
Москва
По запасам доступных ресурсов пресной воды Российская Федерация занимает второе место после Бразилии1: ее общий речной сток составляет 9,2% от стока всех рек Земли. Но при больших естественных ресурсах поверхностных и подземных вод их преобладающая часть находится в восточных и северных регионах, а экономически развитые центральные и южные регионы испытывают их недостаток.
В 90-е годы ситуация с водообеспечением населения и экономики центральных и южных регионов европейской части страны несколько улучшилась, эколого-хозяйственные проблемы большинства рек России (Волги, Дона, Урала, Кубани, Терека, Иртыша), озера Байкал и других озер, Каспийского и Азовского морей стали менее острыми. Но в условиях перехода России к устойчивым темпам социально-экономического развития дефицит водных ресурсов в центральных и южных регионах страны вновь усилится.
1 Водные ресурсы России: Проблемы и методы государственного регулирования. М.: Научный мир. 2007. 240 с.
© ЭКО 2008 г.
170 ЭКО
Таким образом, водные ресурсы будут лимитировать социально-экономическое развитие страны, станут одним из основных факторов размещения производительных сил. Более того, на фоне нарастания угрозы глобального дефицита водных ресурсов вопросы водообеспечения приобретают стратегический характер. В этой связи необходимы рационализация водопользования, экономия воды и восстановление качества водных объектов.
Совершенствование государственного управления
Принципиальным моментом в совершенствовании системы управления водными ресурсами России стало создание в 1990 г. Комитета по водному хозяйству при Совете министров РСФСР (Роскомводхоз), который после череды преобразований трансформировался в 2004 г. в Федеральное агентство водных ресурсов, входящее в систему Минприроды России. В настоящее время структура управления водными ресурсами такова: Минприроды РФ, Федеральное агентство водных ресурсов, бассейновые водохозяйственные управления, органы исполнительной власти субъектов Федерации, бассейновые советы, подведомственные государственные учреждения и предприятия.
В процессе трансформаций были утеряны такие важные функции Роскомводхоза, как водообеспечение народного хозяйства и населения, эксплуатация водохозяйственных объектов комплексного назначения, выработка мероприятий по воспроизводству водных ресурсов, сохранению и улучшению состояния рек, озер, водохранилищ и прибрежных зон морей, формирование механизма платности водопользования и перевод отрасли «водное хозяйство» на полный хозяйственный расчет.
К принципиальным недостаткам нынешней системы управления водными ресурсами, на наш взгляд, относятся:
* излишняя централизация управления водными ресурсами, имеющими сугубо территориальный характер (объектами федерального управления стали все водные объекты, за исключением обособленных), при этом недостаточно учитыва-
ются возрастающая экономическая самостоятельность регионов, развитие принципов федерализма;
* ориентация на бюджетное финансирование, препятствующая развитию рыночных отношений в сфере водопользования;
* неиспользование возможностей превращения бассейновых водохозяйственных управлений в экономически самостоятельные предприятия на основе приватизации водохозяйственных объектов;
* отставание развития водного законодательства (Водного кодекса) от проводимых экономических реформ и преобразований в других областях природопользования.
Остановимся на наиболее важных аспектах.
Ключевое значение для совершенствования системы государственного управления водными ресурсами и связанного с этим разграничения компетенций в сфере водопользования между федеральным, региональными и местными уровнями имеет вопрос о собственности на водные ресурсы. До сих пор не создана нормативно-правовая база для совместного ведения федеральным центром и субъектами Российской Федерации вопросов водопользования, предусмотренного в ст. 72 Конституции Российской Федерации. Между тем уже имеется первый опыт решения подобной проблемы в договоре Российской Федерации и Республики Татарстан.
В условиях повышения экономической самостоятельности субъектов Федерации водные ресурсы следует рассматривать как их собственность. Или, по меньшей мере, они должны иметь преимущественное право владения, пользования и распоряжения ими. Исключение - водные объекты с федеральным статусом.
Бассейновые водохозяйственные управления на основе установленных федеральными органами для бассейнов основных рек России лимитов и квот водопользования, включая сброс загрязняющих веществ в водную среду, разрабатывают совместно с региональными органами управления общебассейновые планы обеспечения потребностей в водных ресурсах и охраны вод (или бассейновые соглашения). В них определяются региональные лимиты и квоты водопользования и охраны вод, в пределах которых региональные органы управле-
ния водным хозяйством должны самостоятельно решать вопросы водообеспечения народного хозяйства и населения и охраны вод субъектов Федерации.
По нашей оценке, учитывающей зарубежный опыт в управлении водными ресурсами, например, во Франции и Великобритании, возможная приватизация (акционирование) объектов водного хозяйства (гидроузлов, водохранилищ, каналов, групповых водопроводов) и создание на этой основе бассейновых водохозяйственных акционерных обществ не должны привести к существенным изменениям в системе государственного управления водным хозяйством страны, если при этом сохранятся государственные квоты и лимиты на водные ресурсы и контроль государства над экономическими отношениями водопользования.
Создание системы прогнозирования водопользования
От эпизодической разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов необходимо перейти к регулярному построению прогнозов и составлению программ развития водного хозяйства Российской Федерации как отрасли экономики (вида экономической деятельности по общероссийскому классификатору видов экономической деятельности), а также целевых программ в сфере водопользования и схем комплексного использования и охраны водных объектов в регионах и по бассейновым округам. Территориальный разрез прогноза включает 20 бассейновых округов с выделением при необходимости бассейнов основных рек страны и субъекты Российской Федерации; прогноз разрабатывается на долгосрочную (10 лет), среднесрочную (3-5 лет) и краткосрочную (1 год) перспективу. Особо выделяются вопросы развития государственного сектора водного хозяйства.
В качестве основы разработки прогноза развития водного хозяйства целесообразно принять схемы комплексного использования и охраны водных объектов, разрабатываемые по бассейнам рек, регионам и в целом по стране, а также демографические, экологические, научно-технические, социальные, отраслевые, региональные и другие прогнозы.
Государственное регулирование заключается прежде всего в определении приоритетных социальных и производственных потребностей в водных ресурсах. Непосредственные отношения спроса и предложения на воду, по-видимому, еще долго будут иметь в нашей стране второстепенное значение и ограничиваться довольно узким регулируемым рынком водных ресурсов.
Необходимо учитывать, что устанавливаемые в схемах комплексного использования показатели и параметры развития водопользования, оценки спроса на водные ресурсы и водохозяйственные услуги, показатели качества водных объектов и предлагаемые мероприятия по их обеспечению имеют рекомендательный характер, обусловленный вероятностной природой параметров и режимов формирования водных ресурсов, а также неопределенностью оценок перспектив социально-экономического развития. Таким образом, нет основания для придания результатам разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов директивного, обязательного характера, как это предусматривается в ст. 33 Водного кодекса РФ. По нашему мнению, они могут служить лишь основой для выработки соответствующих решений в сфере водопользования и установления нормативов и индикаторов его развития, например, целевых показателей качества воды в водных объектах.
Формирование экономического механизма водопользования
Ст. 20 Водного кодекса РФ 2006 г. предполагает взимание платы за пользование водными объектами, которая в соответствии с бюджетной классификацией и налоговым законодательством рассматривается в качестве водного налога, выполняющего прежде всего фискальную функцию. Другие финансовые инструменты в этой сфере не действуют.
Установленная форма платности водопользования представляет собой значительный шаг назад, она существенно менее эффективна по сравнению с развитыми странами, например, Великобританией, Францией и др. Платность водопользования консервирует исключительно бюджетное фи-
нансирование водохозяйственной деятельности и не способствует ее переходу на самофинансирование, предусмотренное в проекте Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, разработанной Министерством экономического развития и торговли РФ2 в 2007 г.
Предлагаемый экономический механизм водопользования базируется на территориально дифференцированных ценах на водные ресурсы, единых для всех водопользователей. Важнейшей функцией является стимулирование экономии, рационального использования водных ресурсов и охраны вод.
Принцип платности водопользования предполагает платность всех направлений и процессов водопользования для всех его субъектов, полное возмещение общественных затрат, реализацию экосистемного подхода, территориальную дифференциацию цен, государственное регулирование. При этом областью формирования цен выступает водохозяйственная деятельность, непосредственно связанная с водными объектами и включающая регулирование речного стока, воспроизводство ресурсов подземных вод, территориальное перераспределение водных ресурсов, магистральный транспорт воды в районы ее потребления, а также предотвращение вредного воздействия вод и их охрану (на акватории водоемов и на землях водоохранного фонда).
В составе цены на водные ресурсы выделяются себестоимость, нормируемая прибыль, дифференциальная и абсолютная рента; при расчете цен на водные ресурсы и водохозяйственные услуги учитываются их территориальная дифференциация, расходы на управление, эксплуатацию и строительство водохозяйственных объектов.
Совершенствование нормативно-правовой базы
Формирование в России правовых основ водопользования в условиях перехода к рыночной экономике в 90-е годы значительно отставало от динамики развития правовой базы проводимых рыночных преобразований. Действовавший до по-
2 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Проект. Минэкономразвития России. 2007. (economy.gov.ru)
следнего времени Водный кодекс Российской Федерации, введенный в конце 1995 г., как и его последняя редакция 2006 г., на наш взгляд, недостаточно учитывают требования правового регулирования водных отношений в условиях рыночной экономики, особенности водных объектов и водных ресурсов как важной составляющей природной среды и специфического вида экономических природных ресурсов.
Анализ ключевых положений развития водного законодательства в России позволяет сделать следующие выводы.
• Все водные объекты, исключая обособленные, остаются в федеральной собственности, что отражает трудности разработки механизма совместного (с субъектами РФ) ведения вопросов использования и охраны водных объектов.
• Все редакции Водного кодекса не допускают переуступки прав на водные объекты, находящиеся в государственной собственности. Исключение делается лишь для обособленных водных объектов, что представляется в целом правомерным.
• Согласно ст. 24 Водного кодекса РФ 2006 г., все полномочия по управлению в области использования и охраны водных объектов относятся лишь к компетенции федеральных органов государственной исполнительной власти; вместе с тем ст. 26 передает отдельные полномочия в области водных отношений органам государственной власти субъектов РФ. Однако финансирование этих полномочий в виде субвенций из федерального бюджета ограничивает их реализацию.
• Государство, помимо выполнения функций собственно управления в сфере использования и охраны водных объектов, выступает фактически в роли производственной корпорации, обеспечивающей потребности населения и экономики в водных ресурсах и услугах, взимая соответствующую плату (налог). Очевидно, что эффективность выполнения государством одновременно функций управляющего, производителя и продавца в условиях рыночной экономики является априори низкой, так как не действуют нормальные рыночные отношения между производителем и потребителем.
• Вопреки ожиданиям, правовые нормы по экономическому регулированию использования и охраны водных объектов
в новой редакции Водного кодексе (2006 г.) оказались, как нам представляется, менее содержательными в сравнении с кодексом 1995 г. Решение ключевой проблемы экономических отношений - платности водопользования - сведено к установлению платы за пользование водными объектами, которая реализуется в форме федерального налога.
Следует указать и на рамочный характер водного законодательства. Чтобы обеспечить реализацию норм Водного кодекса 2006 г., потребовалось несколько десятков подзаконных актов (положений, инструкций, методик и т. п.), утверждаемых на уровне правительства РФ, Минприроды России и Росводресур-сов. Между тем для федеральных законов, на наш взгляд, это недопустимо: любая последующая конкретизация и детализация правовых норм и отдельных положений закона будет в большой мере иметь субъективный характер и снижать эффективность реализации первоначального замысла.
«ЭКО»-информ
Выбросы загрязняющих веществ в атмосферу в Новосибирской области в январе—июне 2007 г. (по видам экономической деятельности)
Вид деятельности Тыс. т % к итогу
Всего 106,59 100,0
В том числе по видам экономической деятельности:
сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство 2,87 2,7
добыча полезных ископаемых 9,20 8,6
обрабатывающие производства 21,00 19,7
производство и распределение электроэнергии, газа и воды 62,19 58,3
транспорт и связь 5,06 4,7
другие виды экономической деятельности 6,30 5,9
Источник: данные Новосибирскстата
