CC BY
198
Terra Humana
204 УДК 330.15 ББК 65.452
В.С. Молотов, Б.О. Гомбоев, Э.М. Зомонова
совершенствование системы управления в сфере использования, охраны и модернизации водохозяйственного комплекса россии
Роль государственного регулирования водопользования в условиях рыночной экономики возрастает, потому что именно государство обеспечивает общие интересы и потребности общества. В статье рассматривается организационная система управления водными ресурсами, вопросы разработки методологических основ формирования государственного регулирования территориального водопользования. Подчёркивается значение схем использования и охраны водных объектов как основного прогнозного документа. Даются основные направления действий по совершенствованию системы управления в сфере использования и охраны водных объектов и модернизации водохозяйственного комплекса.
Ключевые слова:
акватория, бассейн, водные отношения, водные ресурсы, водный объект, водоохранные мероприятия, водопользование, мониторинг водных объектов, регулирование водопользования.
Водные ресурсы и отношения в сфере водопользования в совокупности составляют важный элемент и блок государственного управления в области использования и охраны природных ресурсов России. Управление использованием и охраной водных ресурсов основывается на том, что природные, в том числе водные, ресурсы в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статьи 9, 36, 42, 72) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Вопросы владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [3].
Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию, которые в установленной сфере деятельности отвечают за определенные вопросы в сфере государственного регули-
рования по вопросам охраны и использования водных ресурсов (рис.1).
Участниками водных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования (от имени которых в водных отношениях выступают органы соответственно государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами), юридические и физические лица,
В основе основополагающего принципа интегрированного управления водными ресурсами на современном этапе является бассейновый принцип. Бассейновые округа выступают основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов и состоят из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей. В РФ устанавливаются двадцать бассейновых округов: 1) Балтийский; 2) Баренцево-Беломорский; 3) ДвинскоПечорский; 4) Днепровский; 5) Донской; 6) Кубанский; 7) Западно-Каспийский; 8) Верхневолжский; 9) Окский; 10) Камский; 11) Нижневолжский; 12) Уральский; 13) Верхнеобский; 14) Иртышский; 15) Нижнеобский; 16) Ангаро-Байкальский; 17) Енисейский; 18) Ленский; 19) Анадыро-Колым-ский; 20) Амурский. Границы бассейновых округов утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ.
При разработке методологических основ формирования государственного регулирования территориального водопользования ключевым является вопрос собственности на водные ресурсы. Федеральное агентство водных ресурсов
ВОДОПОЛЬЗОВАТЕЛИ
Рис. 1. Система управления водными ресурсами в Российской Федерации.
(Росводресурсы) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. В числе его полномочий находятся владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности, и управление водным фондом; осуществление функций государственного заказчика межгосударственных, федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в сфере деятельности агентства; разработка в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов, составление водохозяйственных балансов и т.д. Росводресурсы осуществляют свою деятельность непосредственно или через свои территориальные органы (в том числе бассейновые) и через подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Структура территориальных органов Росводресурсов позволила в значительной мере перенести центр подготовки принятия
ключевых решений в области использования и охраны водных объектов на бассейновый уровень, что отвечает общему вектору сосредоточения управленческих функций в бассейнах, приблизив центр принятия решений к объекту управления (рис. 2).
В настоящее время в структуре Росвод-ресурсов выделено 15 бассейновых водных управлений. В целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов создаются бассейновые советы, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа. Рекомендации бассейновых советов учитываются при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов. В состав бассейновых советов входят представители уполномоченных Правительством РФ федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Порядок создания и деятельности бассейновых советов устанавливается Правительством РФ.
Среда обитания
Terra Humana
Рис. 2. Управление водными объектами
Вступивший в действие с 01.01.2007 г. Водный кодекс РФ (от 03.06.2006 г. 74-ФЗ) определил разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере водных отношений, в компетенции Росводресур-сов находится следующее [1].
1. Владение, пользование, распоряжение водными объектами федеральной собственности (ст. 24).
2. Государственный мониторинг водных объектов (включая дно водных объектов, донные отложения, водоохранные зоны) (ст. 24 п. 4 ВК РФ).
3. Государственный водный Реестр (ст. 24 п. 5).
4. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов (ст. 33).
5. Предоставление водохранилищ, перечень которых определен распоряжением Правительства РФ от 16.11.2006 № 1578-Р, морей или их отдельных частей в пользование, их охрана, предотвращение загрязнения, засорения и истощения вод, мер по ликвидации последствий указанных явлений (п. 2 ст. 26).
6. Предотвращение негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении федеральных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов РФ (ст. 24).
7. Территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов (ст. 24).
8. Администрирование платежей за пользование водными объектами (Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-Фз Фз в редакции ФЗ от 22.12.2005 №176-ФЗ).
Субъект Федерации (ст. 26 ВК РФ с учетом п. 1. ст. 21 ВК РФ) осуществляет:
- предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, указанных в части 1 статьи 26 ВК РФ; в частности, организацию и проведение работ в рамках текущей деятельности по заключению договоров или выдаче решений на водопользование;
Рис. 3. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов (СКИОВО).
- осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, за исключением случаев, указанных в части 1 статьи 26 ВК РФ; в том числе, установление границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос на водных объектах или их частях и вынос их в натуру;
- осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов РФ, за исключением случаев, указанных в части 1 статьи 26 ВК РФ.
Водный кодекс, являющийся основой управления водными ресурсами, определил бассейновый принцип, для реализации которого предусмотрено создание новых информационных управляющих систем, таких как государственный водный реестр, государственный мониторинг, разработка схем комплексного использования и охраны водных объектов - три «кита», на которых будет держаться вся информационная, организационная, аналитическая система управления водными ресурсами.
Схемы комплексного использования и охраны водных объектов (СКИОВО) включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании. Они являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных
бассейнов. В их составе утверждены целевые показатели качества воды, водохозяйственные и водоохранные мероприятия, водохозяйственные балансы, квоты, лимиты изъятия водных ресурсов и сброса сточных вод, целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений (рис.3).
Территориальный подход обеспечивает в первую очередь реализацию бассейнового принципа регулирования и учёт местных условий, интересов и особенностей развития регионов и муниципальных образований, что соответствует общей методологии построения государственного управления в стране. В этой связи приказами Росводре-сурсов в 2007-2008 гг. утверждено гидрографическое и водохозяйственное районирование территории РФ (табл.1). Основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов являются 20 бассейновых округов, которые состоят из 66 речных бассейнов и гидрографических единиц. Границы бассейновых округов, гидрографических единиц и водохозяйственных участков закреплены на картах миллионного масштаба, в реестрах опорных точек границ 2272 точками, описаниями границ, размещены в Интернете и публикуются в открытой печати (www.waterinfo.ru).
Так, например, в административном отношении территория Ангаро-Байкальского бассейнового округа распределяется следующим образом: Красноярский край -140,4 тыс. км2; Забайкальский край - 55,0 тыс. км2; Иркутская область - 299,5 тыс. км2; Республика Бурятия - 243,6 тыс. км2. В состав Ангаро-Байкальского бассейнового
Среда обитания
Terra Humana
округа (16) входят следующие гидрографические единицы - Ангара (обозн. 16.01.00), бассейны рек Южной части оз. Байкал (16.02.00), Селенга (16.03.00, российская часть бассейна), бассейны рек средней и северной части оз. Байкал (16.04.00). С другой стороны, водосборная площадь Ангаро-Байкальского бассейна распределена по административным единицам: Монголия - 29%, Иркутская область - 29%, Республика Бурятия - 23%, Красноярский край - 14%, Забайкальский край - 5%.
Вопросы возникновения прав на водные объекты и их прекращения, основанные на договоре водопользования и решении о предоставлении водного объекта в пользование, занимают в Водном Кодексе центральное место. Все необходимые условия предоставления права на пользование водными объектами физическими и юридическими лицами, осуществляющие водопользование, устанавливаются в договоре (разрешении) водопользования.
Каковы цели водопользования, в соответствии с которыми право пользования водными объектами предоставляется на основании договоров водопользования и решений о предоставлении водного объекта?
Полномочия органов исполнительной власти в части предоставления права пользования водными объектами чётко разграничены. Так, Правительство РФ предоставляет водный объект, находящийся в федеральной собственности, в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральное агентство водных ресурсов и его территориальные органы предоставляет водохранилища, входящие в Перечень, утверждённый распоряжением Правительства РФ от 16 ноября 2006 г. № 1578-р. Субъект РФ предоставляет в пользование водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, полностью расположенные на территории субъекта и в собственности субъектов РФ.
Важнейшим принципом государственного регулирования территориального водопользования является платность водопользования как основа формирования экономических отношений, адекватных рыночным условиям. Это система экономических отношений по поводу использования и воспроизводства водных ресурсов и качества водной среды [2, с. 158]. Реализация принципа платности предполагает одновременно экономическое стимулирование водо-
Таблица 1
Название округа Гидрографические единицы Водохозяйственные участки
Бассейнового уровня Подбассейнового уровня Всего
01. Балтийский 5 З 8 33
02. Баренцево-Беломорский 2 O 2 26
03 .Двинско-Печорский 7 6 ІЗ 30
04. Днепропетровский 1 O 1 16
05. Донской 1 б 6 46
06. Кубанский 3 O З 28
07.Западно-Каспийский 4 O 4 35
08. Верхневолжский 1 б 6 29
09. Окский 1 З 4 40
10. Камский 1 З 4 37
11. Нижневолжский 1 O 1 28
12. Уральский 2 O 2 12
13. Верхнеобский 2 11 ІЗ 32
14. Иртышский 1 7 8 36
15. Нижнеобский 5 З 8 14
16.Ангаро-Байкальский 4 З 7 23
17. Енисейский 4 12 16 33
18. Ленский 6 12 18 51
19. Анадыро-Колымский 10 4 14 29
20. Амурский 5 9 14 35
Всего: 66 86 1б2 613
пользователей осуществлять меры по рациональному использованию и охране водных ресурсов. Экономические отношения базируются на ценах и экономических нормативах платы за используемые водные ресурсы, единых для всех водопользователей и выполняющих обычные для цен функции.
Ставки за пользование водными объектами охватывает все направления и процессы водопользования и включают плату:
— за забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов или их отдельных частей (за исключением морей) в пределах объема допустимого забора (изъятия) водных ресурсов, установленного договором водопользования;
— за использование водных объектов или их частей без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии;
— за использование акватории поверхностных водных объектов или их частей.
Ежегодный объем поступлений в федеральный бюджет доходов от платы за пользование водными объектами составляет более 10 млрд руб. Эти доходы формируются бассейновыми водными управлениям (2008 г.) следующим образом: Амурское БВУ - 2%, Верхне-Волжское БВУ - 4%, Верхне-Обское БВУ - 2%, Двинско-Печорское БВУ - 9%, Донское БВУ - 17%, Енисейское БВУ - 33%, Западно-Каспийское БВУ - 1%, Камское БВУ - 3%, Кубанское БВУ - 1%, Ленское БВУ - 0%, Московско-Окское БВУ - 1%, Невско-Ладожское БВУ - 5%, Нижне-Волжское БВУ - 12%, Нижнее-Об-ское БВУ - 10%, Байкалводресурсы - 0%.
Данные средства практически в полном объеме Правительством РФ направляются на финансирование водохозяйственных и водоохранных мероприятий.
Прогнозирование использования и охраны водных ресурсов в виде мероприятий и инвестиционных проектов, характеризуемых местом осуществления, технико-экономическими показателями, источниками финансирования, ожидаемыми результатами и эффективностью, в системе государственного прогнозирования имеет место преимущественно при разработке целевых программ. Важной проблемой разработки целевых программ является обоснование состава и очередности осуществления мероприятий и объемов их финансирования. Финансирование водохозяйственных и водоохранных мероприятий по водным объектам федеральной собственности осуществляется за счет средств федерального бюджета в рамках ведомственных целевых программ, таких как: «Обеспечение социально-экономических потребностей в вод-
ных ресурсах», «Безопасность водохозяйственных систем и ГТС», «Предупреждение и снижение последствий наводнений и другого вредного воздействия вод», «Обеспечение полномочий субъектов РФ в области водных отношений».
По мере дальнейшей стабилизации и перехода к устойчивым темпам социально-экономического развития России происходит усиление роли прогнозирования в обеспечении эффективного использования ресурсов общества и достижении стратегических целей его развития. В данном контексте происходит усиление роли и значения схем использования и охраны водных объектов. Схема комплексного использования и охраны водных объектов представляет собой комплекс водно-ресурсного потенциала территории, направления его использования в долгосрочной перспективе и представляет собой базу конкретных предложений и мероприятий, обеспечивающих решение проблем и задач социально-экономического развития территории. СКИОВО устанавливают:
- целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем;
- перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов;
- водохозяйственные балансы, предназначенные для оценки количества и степени освоения доступных для использования водных ресурсов в границах речных бассейнов;
- лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности;
- квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности в отношении каждого субъекта Российской Федерации;
- основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей;
- предполагаемый объем необходимых финансовых ресурсов для реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов.
Другим основным инструментом принятия управленческих решений является
Среда обитания
Terra Humana
Участники мониторинга: Заинтересованные федеральные органы
Росгидромет исполнительной власти:
Роснедра Ростехнадзор
V полномоченныи орган исполнительной Роспотребнадзор
власти субъекта РФ Росприроднадзор
Росрыболовство
Ространснадзор
^________
Росводресурсы
(Координация, сбор, обработка, хранение, обобщение и анаии прогнозирование изменений состояния водных объектов
л
Водопользователи
Рис. 4. Схема организации государственного мониторинга водных объектов.
государственный мониторинг водных объектов, который представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц.
Объектами государственного мониторинга водных объектов являются:
- поверхностные водные объекты;
- состояние дна и берегов водных объектов;
- состояние водоохранных зон;
- подземные воды;
- водохозяйственные системы (в т. ч. гидротехнические сооружения);
Данные мониторинга, полученные Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральным агентством по недропользованию и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, представляются в Федеральное агентство водных ресурсов. Схема организации государственного мониторинга водных объектов показана на рис. 4.
Таким образом, в сфере водопользования, в одном из стратегических факторов развития экономики России, в целом сформировано законодательное и правовое поле, сформированы структуры по водным
ресурсам в субъектах РФ. Тем не менее, система управления водными ресурсами требует модернизации.
Основными направлениями действий по совершенствованию системы управления в сфере использования и охраны водных объектов и модернизации водохозяйственного комплекса являются:
— разработка Водной стратегии РФ до 2020 года;
— формирование экономического механизма, стимулирующего сокращение сброса загрязненных стоков в водные объекты;
— внесение изменений в законодательство по использованию паводкоопасных территорий;
— развитие системы мониторинга и прогноза опасных гидрологических явлений;
— повышение эффективности управления подземными водами;
— повышение эффективности использования водных ресурсов для гидроэнергетики;
— индексация ставок водного налога;
— организация учёта забора воды;
— разработка и внедрение инновационных технологий по рациональному водопользованию, в том числе в электроэнергетике;
— подготовка квалифицированных кадров и специалистов для работы в водохозяйственном комплексе.
список литературы:
[1] Водный кодекс Российской Федерации. - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://www.vkodeks.ru/
[2] Григорьев Е.Г. Водные ресурсы России: проблемы и методы государственного регулирования. - М.: Научный мир, 2007. - 240 с.
[3] Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 года, с изменениями от 30 декабря 2008 года // Российская газета. - 2009, 21 января.
