CC BY
54
Строительство
ГАСАНОВА Н.М.,КОЛЫВАНОВА Е.К.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ СТРОИТЕЛЬНОГО КОМПЛЕКСА НА ОСНОВЕ ПРОГРАММ НО-ЦЕЛЕВЫХ МЕТОДОВ
Аннотация. В статье рассмотрены основные направления повышения эффективности государственного регулирования развития строительного комплекса на основе программно-целевых методов. В более детальной проработке вопроса раскрыт сценарный метод разработки стратегии развития строительного комплекса, позволяющий оценивать альтернативные варианты программ развития и выбирать наиболее эффективные.
Ключевые слова: эффективность, государственное регулирование, развитие, строительный комплекс.
GASANOVA N.M.,KOLYVANOVA E.K.
IMPROVING THE EFFECTIVENESS OF STATE REGULATION OF DEVELOPMENT OF THE CONSTRUCTION COMPLEX BASED ON PROGRAMMING-TARGETING METHODS
Abstract. The manuscript discusses the main focus areas of improving the effectiveness of state regulation of development of the construction complex based on programming-targeting methods. The scenario method of development of a strategy of development of the construction complex is described in a more detailed way that allows to evaluate alternative options of programs of development and choose the most effective ones. Keywords: effectiveness, state regulation, development, the construction complex.
Сложность задач повышения эффективности управления строительным комплексом предполагает наличие соответствующих подходов к их решению. В целом они сводятся к усилению роли системности, целенаправленности и выбору оптимальных решений государственного регулирования развития отдельных отраслей и комплексов национальной экономики. Достижение такого состояния в ходе регулирования государством строительства на уровне региона связано с необходимостью его одновременного воздействия на переходные и индивидуальные процессы, отражающие как управление программами строительства объектов, так и обеспечение хода производства. Это выдвигает необходимость использования в практике государственного регулирования организационных форм и методов программно-целевого управления производственными и хозяйственными процессами в строительном комплексе региона.
Укрепление рыночных отношений, постепенное и неуклонное формирование рынка строительной продукции в общенациональном и региональном масштабах, ставка на выход в систему мирового рынка предполагает взаимоувязку общих целей развития строительного комплекса с мероприятиями конкретного характера, обеспечивающими достижение этих целей, в определённые моменты времени. Отсюда стратегическая направленность государственного регулирования развития строительного производства при его внешнем текущем проявлении. Этому отвечает создание и развитие форм и методов государственного регулирования на программно-целевой основе, способных создать долговременную связь типа «цель - мероприятие» по всему строительному комплексу и в каждом его первичном звене. В этом аспекте особенно важно установить приоритет целей развития строительного комплекса, связанных с ориентацией на удовлетворение спроса, с повышением эффективности производства и социальным развитием коллективов. Данному требованию отвечает проведение комплекса работ исследовательского и аналитического характера, позволяющих увязать цели — средства, зада-
чи и условия их решения. Методологически они строятся на логике научного мышления, позволяющего отразить степень влияния экономических, материально-технических и социальных факторов, на формулирование цели.
С указанных общих позиций поиск наиболее приоритетной цели, приемлемой для конкретных условий функционирования строительного комплекса, связан с выделением ряда проблем, к которым можно отнести:
- выявление особенностей рыночной ситуации и строительного производства на момент выработки решений;
- определение характера взаимодействия всех звеньев строительного комплекса;
- подготовленность строительного комплекса к решению выдвигаемой цели, т. е. наличие интересов, ресурсов, производственных заделов, конкурентоспособного потенциала и т. п.;
- возможность для привлечения к достижению цели всех или многих организаций и предприятий строительного комплекса региона;
- установление целевой направленности строительного комплекса и отдельных его звеньев на удовлетворение спроса в строительной продукции.
Изучение указанных проблем обеспечивает соизмерение приоритетности и реальности формирования целей с практическими возможностями строительного комплекса региона при разработке тех или иных мероприятий, государственного регулирования. Поэтому здесь особую важность приобретает информационное обслуживание, которое следует рассматривать в качестве одной из форм государственного регулирования. Теоретическое обоснование и методическое обеспечение государственного регулирования в строительстве практически проявляется в формах его участия. В процессе управления отраслью они могут быть самыми разнообразными и определяются в каждом регионе в зависимости от поставленных целей, конкретных задач, состояния экономики региона и отрасли, рыночной конъюнктуры, наличия собственных ресурсов и возможностях их привлечения.
В целях эффективного функционирования строительного комплекса важно наличие конкретной программы формирования и развития государственного регулирования на региональном уровне, а также соответствующего организационно-экономического механизма его реализации. В данном аспекте выдвигаются и обосновываются концептуальные положения разработки программы и раскрываются методические подходы к созданию такого механизма. В целом они исходят из требований системного программно-целевого подхода к управлению экономическими и хозяйственными процессами, особенностей ведения регионального хозяйства и специфики строительного производства.
Аналитическое обобщение зарубежного опыта и сложившегося положения в строительстве, а также возможностей региона по выходу из кризисной ситуации позволили определить основные направления регулирующей деятельности государства (органов власти региона) в строительном комплексе республики. К ним относятся:
- развитие государственного предпринимательства в отрасли;
- отраслевое макропрограммирование;
- разработка бюджетной политики с учётом государственной поддержки строительного комплекса;
- кредитно-финансовое регулирование деятельности предприятий и организаций строительства;
- проведение щадящего и стимулирующего налогообложения.
Указанная направленность воздействия региональных органов управления на экономические и хозяйственные процессы в отрасли предполагает сохранение соответствующего соотношения между рынком и государственным вмешательством. Принципом его соблюдения по нашему мнению, может служить выражение «конкуренция везде, где возможно, регулирование там, где необходимо».
Практически это связано с развитием всех видов предпринимательской деятельности в рассматриваемой отрасли. Особое внимание необходимо обратить на развитие малых предприятий, число которых в строительстве постоянно возрастает из года в год.
На выполнение планирующей функции государственного управления направлено макропрограммирование развития строительного комплекса, включающее широкий круг задач — от
Региональные проблемы преобразования экономики, №7, 2015
составления рекомендаций по вопросам ведения строительного хозяйства до разработки планов-приказов и даже организация «принудительного хозяйства» (Zwanqswirtsoraft). В более детальной проработке данного вопроса можно рассмотреть использование го-сударственного программирования в следующих формах:
- составление прогнозов экономического и социального развития строительного комплекса и входящих в его состав предприятий;
- разработка краткосрочных конъюнктурных программ с рекомендациями в области целенаправленных действий;
- структурное программирование, направленное на развитие отстающих или прогрессирующих производств внутри отрасли.
Основой программирующей деятельности государственного регулирования выступает государственная собственность, госзаказы и бюджетные перераспределения по отношению к строительству. Методическое обеспечение государственного регулирования достигается путём повышения уровня математизации макромоделирования и расширения использования современной компьютерной технологии, что вполне достижимо как на региональном, так и отраслевом уровнях.
Во взаимодействиях центра и регионов много нерешённых проблем, возникают разногласия по поводу необходимого минимального уровня расходов на соответствующие территории. По мнению многих исследователей, главная причина заключается в чрезмерно широкой сфере межбюджетных отношений, что вызывает необходимость её сужения. Иначе говоря, метод межбюджетных отношений требует дальнейшего совершенствования и преследует своей целью строить их на основе единой для всех субъектов федерации методике. Поэтому в практике финансирования капиталовложений целесообразна разработка общереспубликанской программы выравнивания развития территорий, имея в виду и содействие созданию необходимых условий для увеличения их налоговых потенциалов. Это позволит наиболее эффективно развивать инвестиционную деятельность предприятий строительного комплекса. Плановость является основой всякой экономической деятельности. В то же время стихийность рынка не исключает того, что каждый хозяйствующий в нем субъект строит план своего развития, которым руководствуется в дальнейшем. Очень часто термин «планирование» заменяется на «прогнозирование», а это почти нивелирует его значение. Недаром в нашей стране пробудился интерес к целевым программам. В этой связи отдельные регионы РФ уделяют значительное внимание программно-целевым методам управления, рассматривая их в качестве важнейшего инструмента привлечения инвестиционных ресурсов для решения проблем своего экономического развития. В условиях ослабления управляемости строительным комплексом вышеназванным требованиям к созданию условий для коренных преобразований в управлении на всех уровнях и звеньях отрасли наиболее полно отвечает программный метод, непосредственно связанный с разработкой стратегии развития, определением основных параметров экономики, выбором направлений социально-экономической политики и др. В основе его применения лежит использование программ, которые выступают «...как необходимый элемент связи между настоящим и будущем» [1].
С этой позиции необходимо уметь моделировать условия и последствия процессов перераспределения ресурсов: инвестиционных и трудовых, что является сложной задачей. Поэтому, не отрицая актуальности исследований в области социально-экономических планов развития регионов, отметим, что более конструктивным нам представляется подход, предусматривающий формирование целевых и ресурсных программ, объединенных использованием эффекта взаимоподдержки. В общем случае взаимосвязанность решений различных проблем может проявляться в следующем:
- стратегии решения различных проблем направлены на общую цель или группу целей;
- стратегии решения нескольких проблем, которые близки по своей функциональной ориентации или имеют сходные субъекты либо объекты стратегий;
- решение одной проблемы оказывает прямое или косвенное воздействие на факторы или последствия существования другой;
- различные программы затрагивают одну и ту же проблемную систему (в региональном или отраслевом аспекте).
Целевые программы могут объединяться в группу по этим признакам в совокупности или по нескольким из них. Одним из важнейших условий объединения различных стратегий и программ в группы является сохранение структурной определённости и целостности конечного результата реализации каждой из них. Иначе говоря, не должно происходить «раздёргивание» единой цели стратегии на отдельные составляющие, достижение которых самостоятельного смысла не имеет, важным аспектом выбора стратегии решения целевой программы является анализ интересов различных участников её реализации. Это говорит о том, что важен вопрос реализуемости стратегии развития, обеспечения взаимосогласованности действий различных субъектов управления, участвующих в программе. Таким образом, основной задачей является обеспечение комплексности целей и мероприятий стратегии развития с преимущественно отраслевым или региональным характером её реализации.
В то же время необходимо иметь в виду, что регулирование государством отраслей и предприятий на основе целевых программ и госзаказов предполагает осуществление материальных и финансовых затрат. Поэтому необходимо обоснование целевой направленности каждого предприятия строительного комплекса. Согласно целевому принципу формирования программ, исходным моментом разработки должен являться комплекс целей развития региона (отрасли, предприятия) как социально-экономической системы, т. е. каждое мероприятие программы должно соотноситься с целями более высокого уровня, а следовательно, и с соответствующими стратегиями и программами их достижения. Таким образом, объективно существуют предпосылки, чтобы отдельные локальные планово-управленческие решения и соответствующие хозяйственные мероприятия объединялись в более общие стратегии социально-экономического развития. Каждое отдельное мероприятие, будучи простым с точки зрения планирования и управления реализацией, должно, тем не менее, обосновываться фактически как элемент подпрограммы.
Относительно целевой ориентации программы можно отметить, что в принятых на сегодня определениях программы есть, на наш взгляд, несмотря на конкретность, связанная именно с использованием данного понятия «направленность на достижение цели». В настоящее время, в условиях рыночных преобразований хозяйственного механизма, существует убеждение, что направленность на цель может быть обеспечена только лишь государственным заказом. Однако лишь целевая ориентация программ недостаточно характеризует их специфику как в ходе разработки, так и в ходе реализации. Специфика программы должна определяться её основной функцией, которая выражается в том, чтобы обеспечивать управление процессом достижения целей, сформулированных государством, отраслью, комплексом, предприятием. Целенаправленная деятельность предполагает, таким образом, не только формулирование целей, но и управление процессом их достижения. Именно эту функцию и призваны обеспечивать программы.
Управление процессом развития, в свою очередь, предполагает постоянное соотношение каждого вида деятельности с целями и формирование на этой основе определённых корректирующих воздействий, модификацию структуры целей и оценок их предпочтительности, изменение спектра альтернатив развития, использование новых возможностей и т. д. Таким образом, программа выступает как единство целей деятельности, критериев их достижения и совокупности мероприятий, каждое из которых может быть объектом управления. По нашему мнению, наиболее конструктивным является узкое понимание программно-целевого подхода, как совокупности методов разработки и управления реализацией комплексных программ. Рассмотрев сущность, содержание и методологию программно-целевого подхода к управлению экономическими процессами, следует отметить отдельные недостатки его применения в регионе. Анализ содержания и порядок реализации существующих программ позволяет раскрыть причины сложившегося в республике Дагестан положения, устранение которых должно войти в сферу действия государственного регулирования в регионе в целом и строительстве в частности. К ним, по нашему мнению следует отнести:
- недостаточная связь программной идеи с конкретными мероприятиями её воплощения;
- значительное влияние субъективных факторов при выборе направлений развития экономики региона;
- формализм при подходе к радикальным изменениям рыночного характера в производ-
Региональные проблемы преобразования экономики, №7, 2015
стве;
- практическое отсутствие нетрадиционных подходов при составлении программы, что проявилось в консерватизме их содержания;
- отсутствие в программах такой важной фазы воспроизводства, как обмен, способствующий объединению всех остальных в единое целое;
- слабая управляемость процессом реализации программ.
Устранение подобных отступлений от требований экономической теории и практики способствует вовлечению в процесс разработки программ всего арсенала науки об управлении. Этому отвечает использование сценарного метода, планирования развития строительного производства, как в масштабе отрасли, так и отдельных предприятий, комплекса. Он особенно результативен при создании концепций экономического и социального развития, а также начальной стадии разработки целевой комплексной программы развития строительного комплекса. До настоящего времени данный метод не получил широкого распространения в стране и регионах, он практически отсутствует в методических положениях по управлению строительством и регионом в целом. Поэтому нужны его разработки по всем направлениям (теоретическим, методологическим и методическим), связанным с включением его в государственное регулирование развития строительного комплекса.
В данном аспекте становится важным, прежде всего, уяснение сущности сценария, по которому имеются множество толкований различных авторов и научных школ [2]. Мы исходим из понимания сценария как системы содержательных и формально-математических предпосылок вариантов, разрабатываемых с целью представления неопределённости, возникающей при рассмотрении конкретной социально-экономической системы и управления ею. Такой подход достаточно близок взглядам основателя кибернетики Н. Винера, что позволяет считать принятое понимание сценария отвечающим содержанию современного этапа развития рыночной экономики.
Системность, формализация предполагают необходимость соблюдения определённой последовательности действий аппарата государственного регулирования строительством в регионе при разработке сценариев. Она включает следующие мероприятия:
- определение и уточнение цели разработки сценария;
- выявление элементов, среды и каналов управления системой;
- сбор и анализ информации о функционировании строительного комплекса;
- построение блок-схемы сценарной модели;
- анализ альтернативных состояний системы;
- построение математической модели любым методом;
- построение сценарных вариантов с помощью модельного анализа;
- дополнение вариантов экспертной, неформализуемой информацией.
Наилучшим вариантом следует считать сценарий, который быстрее обеспечит переход от депрессивного состояния экономики строительного комплекса к её динамическому росту. Он достигается путём постепенного приближения к цели и оценке альтернативных вариантов программ, а в дальнейшем может выступить в качестве одного из эффективных средств государственного регулирования экономики строительства в регионе.
На сегодня, как показал анализ, целевые программы являются одним из наиболее значимых инструментов реализации инвестиционной политики. В противовес текущим расходам, направляемым на поддержание имеющейся инфраструктуры, и небольшим инвестиционным проектам, решающим преимущественно тактические задачи, доля средств на программные нужды в какой-то мере отражает готовность к решению перспективных задач посредством воздействия на ключевые звенья экономического развития строительного комплекса и в целом региона.
Среди приоритетных программ выделяются три основные направления: социальная защита населения, содействие занятости и поддержка строительного комплекса. Решение проблемы занятости населения как совокупность мер образовательного, демографического, правового характера не может быть переложена на плечи отдельных экономических субъектов, что сопоставимо лишь с общегосударственными возможностями.
Строительная направленность обусловлена стабильностью спроса на жильё вследствие
сложных жилищных условий населения, используя который, при правильной организации финансирования и системы рыночных инфраструктур строительство может как отрасль вывести регион из кризисной ситуации.
Анализ ситуации, сложившийся в настоящее время в регионе РД, не позволяет пока серьёзно говорить об экономической эффективности программно-целевого управления на его территориях. Большинство программ и не включает соответствующего раздела, делая акцент на неизмеримом социальном эффекте. Для того чтобы целевая программа могла стать эффективной, необходимо:
- достижение эффекта высокой степени согласованности и регламентации;
- систематизация процесса разработки и реализации программы;
- обоснованный выбор приоритетных направлений инвестиционных проектов;
- разработка и внедрение методики оценки социального эффекта и ущерба в стоимостных измерителях;
- последовательность инвестиционной политики государства.
Целевая направленность проблемы развития строительного комплекса, в настоящее время, заключается в стремлении выработать согласованные позиции центра и регионов, посредством формирования региональной политики, как составляющей единой государственной политики капитального строительства. Реализация такой политики возможна при условии увязки приоритетных социально-экономических, строительно-инвестиционных и научно-технических проблем республики. Это могут быть региональные инновационные программы, которые разрабатываются в целях концентрации усилий на приоритетных направлениях, необходимых для развития строительного комплекса региона, преобразования облика его производительных сил.
В связи с тем что государственные, региональные, целевые, комплексные программы являются средством управления развитием строительного комплекса региона и объектом государственной поддержки, необходимо формирование условий реализации экономических методов управления на основе совершенствования анализа и повышения эффективности регулирования государством развития строительного комплекса, что требует более детальной проработки данных вопросов как с теоретической, так и с практической точки зрения.
Литература
1. Вольский, А. Инновационный фактор обеспечения устойчивого экономического развития // Вопросы экономики. 1999. № 1.
2. Райзберг, Б. А. Госплан и государственное стратегическое планирование // Экон. наука соврем. России. 2008. № 1. С. 116-124.
References:
1. Wolski, A. Innovation factor in ensuring sustainable economic development //problems of Economics. 1999. No. 1.
2. Rayzberg B. A. Gosplan and strategic government planning // Econ. science modern. Russia. 2008. No. 1. P. 116-124.
