CC BY
246
Повышение эффективности административной ответственности за нарушения земельного и водного законодательства
В.И. Ивакин, к.ю.н, доцент,
Р.И. Белецкая, Оренбургский ГАУ
Являясь самым распространенным видом юридической ответственности за земельные и водные правонарушения, данный институт права должен действовать весьма эффективно. Для повышения эффективности административной ответственности за названные правонарушения необходимы соответствующие условия. Одним из таких условий является совершенствование законодательства в данной сфере. Определенные меры в этом направлении предприняты. Так, в Кодексе РФ об административных правонарушениях 2001 г. новое развитие получили статьи, которыми предусматривается ответственность за земельные и водные проступки [1]. В частности, этим документом установлена административная ответственность юридических лиц за совершение земельных и водных правонарушений. Впервые введена ответственность за указанные правонарушения лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Институт административной ответственности за нарушения водного законодательства предусмотрен и ст. 68 Водного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 1 января 2007 г. [2].
Для повышения эффективности административной ответственности за земельные и водные правонарушения необходимо постоянное совершенствование системы соответствующих санкций. На данное обстоятельство обращалось внимание в фундаментальном исследовании «Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды» [3].
Традиционным взысканием в данной сфере является штраф. Полагаем, что за данные правонарушения можно предусмотреть на федеральном уровне и такую санкцию, как предупреждение.
Заметим, что в настоящее время за земельные и водные административные деяния, предусмотренные, в частности, ст.8.13 (нарушение правил охраны водных объектов) и 8.14 (нарушение правил водопользования) КоАП РФ, введена новая санкция. Так, ею является административное приостановление деятельности. Однако ученые предлагают ввести и другие меры административной ответственности, в том числе, и за данные проступки. Так, по мнению Л.Л. Попова и Ф.Б. Рысаева, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в каче-
стве взыскания необходимо ввести «обязательные лекции по профилактике правонарушений». Продолжительность лекции, считают ученые, должна корректироваться по усмотрению лица, уполномоченного наложить взыскание.
Данная мера при соответствующем правовом и организационном регламенте, констатируют исследователи, позволит снизить рецидив правонарушений. Естественно, данное взыскание будет эффективным при использовании технических средств: видеозаписей, фильмов, а также достижений и наработок в сфере педагогики и психологии человека и коллектива [4].
Еще одно из условий повышения эффективности применения мер земельной и водно-правовой ответственности — это улучшение качественного уровня деятельности соответствующих природоохранительных органов. Основой такого подхода является повышение правовой культуры должностных лиц названных структур [5], а также устранение дублирования полномочий, связанных с применением административной ответственности за водные и земельные правонарушения.
Например, статью 8.6 КоАП РФ «Порча земель» уполномочены рассматривать такие субъекты, как санитарно-эпидемиологическая служба (ст. 23.13), органы, осуществляющие государственный контроль за химизацией и использованием химических веществ в сельском хозяйстве (ст. 23.17), органы государственного контроля за использованием и охраной земель (ст. 23.21). Поэтому, подчеркивается в литературе, задача административно-правового характера состоит в недопущении дублирования функций [6], поскольку данное обстоятельство также сказывается на снижении эффективности применения юридической ответственности за экологические правонарушения [7].
Эффективность применения административной ответственности за те или иные виды экологических правонарушений зависит от многих факторов и имеет свои особенности. Рассмотрим эффективность административной ответственности за нарушение земельного законодательства. К земельным административным проступкам, установленным на федеральном уровне, относятся ряд составов, предусмотренных статьями 7.1-7.2, 7.10, 7.16, 8.6, 8.8 КоАП РФ. Диспозиция этих деяний представляет собой соответственно самовольное занятие земельного участка; уничтожение межевых знаков границ земельных участков; самовольная переуступка права пользова-
ния землей; незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения; порча земель; использование земель не по целевому назначению.
В соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ для установления степени порчи почв, как правило, необходимо административное расследование, поскольку только экспертиза в этом случае может сказать окончательное слово. По мнению Л.Л. Попова и Ф.Б. Рысаева, сроки, установленные для данной процедуры, не всегда достаточны в силу природных факторов. Так, констатируют ученые, если, например, административное дело возбуждено осенью, с наступлением зимы многие экспертизы по отбору почв (ст. 26.4-26.5 КоАП) просто невозможны. Поэтому сроки административного расследования по данному правонарушению необходимо увеличить до двенадцати месяцев по разрешению вышестоящего руководителя Г осземконтроля.
По мнению Л. Л. Попова и Ф.Б. Рысаева, в настоящее время рассмотрение административно-правовых дел по поводу порчи земли большей частью невозможно. Причинами являются: а) отсутствие точных сведений по всей России о состоянии земель у конкретных собственников; б) земельный кадастр только начинает формироваться, пока можно говорить об установлении собственников земли, и затем необходимо провести агрохимический анализ почв. Для того, чтобы «заработала» ст. 8.6 КоАП РФ, необходимо, по мнению исследователей, провести работы по агрохимическому анализу почв и передавать собственникам не только участки земель в натуре, с указанием площади, но и данные о бонитировке почв, о состоянии почв на начало хозяйствования того или иного собственника, и только после этих мероприятий можно говорить о полноценном землепользовании. Только тогда можно обнаружить множество правонарушений, связанных с порчей земли, когда речь идет о снижении количества гумуса, о загрязнении земель опасными веществами [8].
Практика показывает, отмечает С.А. Боголюбов, что на эффективность административной ответственности в области обеспечения надлежащего землепользования и качества окружающей среды влияют:
недостаточная оперативность производства по делам об административных правонарушениях;
слабое воспитательное воздействие процедуры рассмотрения дел и вынесения постановлений о наложении административного наказания (тем более что местом рассмотрения дел об административных правонарушениях является, как правило, место их совершения, а не место жительства или работы);
необеспечение реальности исполнения постановлений (по тем же причинам: принятое по ме-
сту совершения правонарушения постановление направляется по месту работы или жительства, где порой своевременно не исполняется);
неадекватность взыскания содеянному (прежде всего ввиду незначительности сумм штрафов, установленных в законодательстве; законодательство зарубежных стран предусматривает более значительные штрафные санкции, оказывающие надлежащее воздействие на правонарушителей);
отсутствие стабильности и последовательности административной карательной практики;
слабое знание гражданами и должностными лицами законодательства об административных правонарушениях;
низкий авторитет правоприменительных органов (это проявляется, в частности, в недостаточном числе добровольного исполнения постановлений, уклонении от исполнения) [9].
Распространению и безнаказанности земельных и водных административных правонарушений, как и ряда других, способствует явная или скрытая противоречивость действующего законодательства, а также недостаточное финансирование природоохранных органов [10].
Есть и другие, разнообразные по своему содержанию, факторы, снижающие эффективность действия данного, а также других аналогичных институтов права, регулирующих рассматриваемые отношения.
В то же время, для изучения и научно-критической оценки практики применения правовых норм об административной ответственности за земельные и водные проступки нужны статистические данные.
Пока же нет общегосударственного учета ни количества совершаемых административных земельных и водных проступков, ни учета применения административных санкций за данные деяния всеми природоохранительными органами.
Сложившаяся практика ведомственного умалчивания сведений о правонарушениях, несовершенная система их учета, редкая, усеченная под разными предлогами их публикация существенно снижают эффективность борьбы с ними, эффективность административных взысканий за нарушения соответствующих правил.
Хотелось бы также сказать, что за земельные и водные правонарушения может наступать и дисциплинарная ответственность. В литературе подчеркивается, что дисциплинарная ответственность нередко оказывается более эффективной, чем другие виды ответственности. Это объясняется, по мнению ученых, сравнительной простотой процедуры выявления проступка (докладная, служебная записка) и наложения взыскания (после объяснения виновного следует издание приказа о замечании, выговоре или увольнении в соответствии с Трудовым кодексом).
Констатируется, что, например, ухудшение использования и охраны земель, всей экологической ситуации происходит в основном в сфере хозяйственной, производственной, учебной деятельности человека, где закладываются основы правосознания, осуществляется правовое воспитание и происходит становление правовой культуры граждан; состояние правопорядка на производстве оказывает решающее воздействие на порядок в обществе. Поэтому именно в сфере промышленного, сельскохозяйственного и иного производства следует искать основные причины правонарушений в области обеспечения земельного правопорядка и качества окружающей среды.
Отсюда следует вывод: предупреждение дисциплинарных проступков, организация правопорядка на стадии производства является генеральным направлением профилактики дисциплинарных и иных правонарушений. Надо учитывать также и более широкий резонанс и воспитательное значение наложения дисциплинарных взысканий, о которых, как правило, широко оповещаются коллеги по работе [11].
В то же время, отмечает С.А. Боголюбов, потенциал применения дисциплинарной ответственности используется в настоящее время недостаточно. В общественном мнении существует стереотип о ее неэффективности — принято считать подходящей для злостных правонарушителей уголовную или, в крайнем случае, административную ответственность. Можно согласиться с тем, что для злостных правонарушителей наиболее подходящей действительно является уголовная ответственность, однако большинство субъектов правонарушений не являются злостными, поэтому не могут считаться общественно вредными или опасными.
Отсутствует статистика наложения дисциплинарных взысканий в области охраны земель, вод и в целом окружающей среды, поэтому трудно определить ее динамику, эффективность воздействия, связь с количеством и качеством производственной, учебной и иной деятельности. Не всегда описываемая сфера общественных отношений вызывает такую озабоченность собственника предприятия, чтобы обусловить системати-
ческое применение дисциплинарной ответственности за проступки.
В связи с этим встает вопрос о степени воздействия государственных органов на дисциплинарную практику организаций, которые стали самостоятельными в ведении своей хозяйственной деятельности и налаживании и организации своей внутренней работы. Однако эта самостоятельность является сравнительно относительной в сфере использования земель, вод и обеспечения качества окружающей среды.
Владелец предприятия, констатирует С.А. Боголюбов, отвечая перед обществом за состояние земель и своего предприятия, за его воздействие на окружающую среду, обязан обеспечивать правопорядок на предприятии и всеми доступными и законными средствами реагировать на соответствующие обращения государственных органов, налагая за дисциплинарные проступки соответствующие взыскания [12].
В заключение необходимо подчеркнуть, что проблемы повышения эффективности за земельные и водные административные правонарушения требуют детального исследования.
Литература
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.
2. Водный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ // Российская газета. 2006. 8 июня.
3. Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды / отв. ред. О.С. Колбасов, Н.И. Краснов. М.: Наука, 1985. С. 55.
4. Попов Л.Л. Административно-правовое регулирование охраны окружающей среды в Российской Федерации / Л.Л. Попов, Ф.Б. Рысаев: монография. Оренбург: Издательский центр ОГАУ, 2007. С. 135.
5. Шемшученко Ю.С. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды / Ю.С. Шемшученко,
B.Л. Мунтян, Б.Г. Розовский. К.: Наукова думка, 1978.
C. 99, 117, 119.
6. Попов Л.Л., Рысаев Ф.Б. Указ. соч. С.136.
7. Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Указ. соч. С. 90.
8. Попов Л.Л., Рысаев Ф.Б. Указ. соч. С. 137—138.
9. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. С. 322.
10. Халчанский, С.А. Экологический правопорядок в охране животного мира // Актуальные проблемы правопорядка: сб. научных статей. Вып. 2 / под ред. А.И. Бобылева, Н.А. Духно, Г.В. Чубукова. М.: ЮИ МГУ ПС, 2000. С. 263.
11,12. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова. 4-е изд., перераб. и доп. М.: тК Велби, Изд-во Проспект, 2004. С. 326—327.
