CC BY
27конституция
и ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ
Постсоветские государства:
есть ли зависимость политического режима
от конституционного дизайна?
Михаил Краснов
В статье предпринята попытка на основе анализа 11 постсоветских государств - бывших союзных республик -выяснить роль, которую играют некоторые конституционные конструкции в формировании (укреплении) либо, напротив, блокировании режима личной власти. Автор приходит к выводу, что если в реальном контроле над исполнительной властью наряду с президентом не участвует парламент, то, скорее всего, устанавливается пер-соналистский режим президента. Особенно такая детерминация проявляет себя в странах, где еще не сформировано гражданское общество, нет устойчивых политических партий и отсутствуют традиции политической конкуренции.
^ Президент; персоналистский режим; институциональный дизайн; контроль над исполнительной властью; формирование правительства
Проблема улучшения демократических институтов — это всегда проблема, стоящая перед личностями, а не перед институтами. Однако, если мы хотим улучшений, нам следует выяснить, какие институты мы желали бы улучшить.
Карл Поппер1
Постановка задачи
В настоящей статье я собираюсь проверить гипотезу, которую можно сформулировать следующим образом: притом что большую роль в демократическом транзите играют исторические, культурные, экономические факторы, фактор path dependence и т. п.2, не меньшую роль играет институциональный дизайн. Другими словами, существует корреляция между конституционной конструкцией власти и созданием (укреплением) режима личной власти. Проверка этой гипотезы будет проведена на 11 государствах, являвшихся ранее республиками СССР (почему взяты не все 15 бывших
союзных республик, будет объяснено чуть ниже).
Чтобы удостовериться в существовании, если не демократии, то как минимум условий для ее развития, вовсе не обязательно обращаться к разнообразным международным индексам, составляемым на основе экспертных оценок3. Достаточно посмотреть, если речь идет о президентских и полупрезидентских республиках, существует ли в них явная или скрытая (при передаче власти по монархическому сценарию) несменяемость президентов. Такой тезис основан на концепции демократии, выдвинутой Й. Шумпетером, как смены правительства путем свободных выборов4 (правительства, разумеется,
понимаемого в широком смысле). Если нет такой смены, демократические институты перестают выполнять свою прямую функцию институализированного контроля общества над государством (народа над органами публичной власти). Соответственно, режим личной власти (персоналистский, авторитарный5) может считаться главным показателем отсутствия демократии.
В таблице 1 демонстрируется, в каких бывших советских республиках наблюдается наибольшая длительность (несменяемость) правления президентов.
Длительность пребывания в должности
Итак, самые длительные на постсоветском пространстве сроки правления составляют у: И. Каримова — 24 года, Н. Назарбаева — 24 года, Э. Рахмона — 22 года, А. Лукашенко — 20 лет. Этот ряд следует дополнить также президентами Азербайджана и Туркменистана: хотя И. Алиев правит «всего» 10 лет, а Г. Бердымухамедов — 7, они после смерти своих предшественников заняли президентские должности по монархическому сценарию и при сохранении существующего положения будут править до тех пор, пока их это устраивает. Сюда же попадает и Президент России В. Путин. Он был Президентом страны (включая период и. о. Президента) с 2000 года по май 2008 года и является им с 2012 го-
да по настоящее время. Однако с мая 2008 по май 2012 года, когда формально Президентом РФ был прямой ставленник Путина Д. Медведев, сам В. Путин фактически оставался «первым лицом», ибо в этот период особенно и не скрывалось, что принципиальные решения принимаются именно им. Таким образом, хотя общий срок президентских полномочий В. Путина формально составляет 10 лет (начиная с 2000 года), фактически он правит страной уже 15 лет. И при ординарном течении событий ничто не помешает ему править без перерыва до 2024 года.
В таблице 1 (и в последующем Таблица 1 тексте) нет информации о Латвии, Литвы, Молдовы и Эстонии. Это не случайно: в них установлена парламентская форма правления, которая обычно не продуцирует вожди-стский стиль властвования11. А вот остальные 11 государств имеют либо президентскую (Азербайджан, Таджикистан и Туркменистан), либо полупрезидентскую, или смешанную (Армения, Грузия, Беларусь, Казахстан, Киргизия, Россия, Узбекистан, Украина) форму правления. Президенциализм же сам по себе является существенным фактором формирования авторитарных режимов, особенно в условиях неразвитых демократических традиций. Хуан Линц точно описал «алгоритм» этого феномена: «Убежденность президента в том, что он обладает независимой властью и пользуется поддержкой народа, может создавать у него ощущение собственной силы и миссии, даже если количество проголосовавших за него в совокупности невелико. Проникнутый подобными представлениями о своем положении и своей роли, он начинает воспринимать неизбежную оппозицию своей политике как раздражающий и деморализующий фактор, в отличие от премьер-министра [в парламентской модели. — М.К.], который видит в себе всего лишь представителя временной правящей коалиции, а не выразителя интересов нации или народного трибуна...»12.
Однако угроза авторитаризма (персонализма) не фатальна. В ряде европейских стран с полупрезидентской формой как со сложившимися демократическими традиция-
действующих президентов постсоветских государств (распределены в порядке уменьшения длительности). Март 2014 года
государство действующий Президент год введения института президента6 число предыдущих президентов7 и (в скобках) число избраний действующего Президента год первого замещения должности и (в скобках) год последнего избрания
узбекистан И. каримов 1990 Нет (4) 1990 (2007)
казахстан Н.Назарбаев 1990 Нет (5) 1990 (2011)
Таджикистан Э. рахмон 1990 6 (4) 19948 (2013)
Беларусь А. лукашенко 1994 Нет (4) 1994 (2010)
россия В.Путин 1991 39 (3) 2000 (2012)
Азербайджан И. Алиев 1991 6 (3) 2003 (2013)
Туркменистан г. Бердымухамедов 1990 1 (2) 2007 (2012)
украина В. янукович 1991 3 (1) 2010 (2010)
киргизия А. Атамбаев 1990 310 (1) 2011 (2011)
Армения С. Саргсян 1991 2 (2) 2008 (2013)
грузия г. Маргвелашвили 1991 3 (1) 2013
ми (Франция, Финляндия), так и недавно покончивших с тоталитаризмом (Португалия, Словения, Хорватия и др.) довольно устойчиво работает «политический маятник» и даже при харизматических главах государств (типа де Голля) не устанавливается режим личной власти, притом что, как подмечено в научной литературе, президенты в президентских и полупрезидентских республиках последовательно расширяют свои полномочия без изменения конституции13.
Но хорошо, примем аргумент, что это страны, больше принадлежащие Европе, нежели бывшие республики СССР. Однако и среди последних существует значительная дифференциация политических режимов. Конечно, можно предположить, что сказываются национально-культурные и исторические особенности каждой из бывших союзных республик. Однако распределение стран в таблице 1 не подтверждает такое предположение: с социокультурных позиций, например, Украина мало чем отличается от России и Беларуси, а политический режим в ней радикально иной (события 2004 и 2013/14 годов в Украине свидетельствуют как раз о более конкурентном режиме). Точно так же и Киргизия социокультурно мало отличается от Казахстана или Узбекистана, но имеет более демократичный режим.
Различия в характере политических режимов еще больше должны удивлять, если согласиться с мнением известного российского исследователя А. Рябова, утверждающего, что бывшие советские республики весьма похожи друг на друга, прежде всего тем, что «в отличие от развитых демократий, где политические элиты являются независимыми и самостоятельными корпорациями наряду с другими функциональными элитами, в постсоветских государствах они поглощены бюрократическими элитами, являются производными от них»14 (здесь и далее курсив в цитатах мой. — М.К.). В итоге, кстати, А. Рябов приходит к мрачному выводу, что на постсоветском пространстве установлена устойчивая общественно-экономическая система, которую условно можно назвать постсоветским капитализмом15, особенностью которого является стремление и власти, и ее оппонентов к сохранению статус-кво. Соответственно, в постсоветских странах «нет акторов, заинтересованных в каких-либо
реформах и системных изменениях. Те же преобразования, которые власти все же решаются провести, как правило, носят имитационный или паллиативный характер. <...> Система сохранения статус-кво нацелена на поддержание балансов между эгоистическими групповыми и корпоративными устремлениями элит, с одной стороны, и патерналистскими настроениями масс — с другой, в условиях определенного объема ресурсов»16.
Не стану отрицать, что в странах, составлявших СССР, огромная часть населения действительно настроена патерналистски; что элиты не заинтересованы в стабильных институтах. Однако не могу согласиться с духом фатализма, который исходит из этой констатации. На мой взгляд, систему «постсоветского капитализма» способен либо сохранять, укреплять, либо подтачивать, разрушать как раз тип организации публичной власти. И, как увидит читатель, различия в институциональном дизайне в бывших союзных республиках огромны.
Классификация по критерию
«сменяемость/несменяемость
президента»
Для конституционалиста естественно задать вопрос: длительные сроки пребывания в должности президента в четырех государствах соответствуют конституциям или являются их грубыми нарушениями? Ответ на этот вопрос дает таблица 2, в которой по всем 11 странам распределена информация о конституционных сроках президентских полномочий и ограничениях пребывания в должности президента.
Поначалу ограничения существовали везде. Но со временем четыре государства их сняли, а в еще трех увидели, что фактически и при наличии ограничений можно продлевать правление одного человека. Представленная здесь информация позволяет разбить анализируемые государства на несколько групп.
К первой можно отнести Азербайджан, Беларусь, Казахстан и Туркменистан, где
длительные сроки правления действующих президентов прямо вытекают из конституций. Однако сам конституционный отказ от ограничений числа каденций не носит правовой характер.
Таблица 2
конституционные ограничения пребывания в должности президента в постсоветских государствах (распределение в порядке усиления ограничений)
государство Конституционный срок полномочий (одной каденции) Наличие ограничения
Азербайджан 5 лет Ограничение не предусмотрено. До принятия конституционной поправки в 2002 году - не более двух сроков
Беларусь 5 лет Ограничение не предусмотрено. До принятия конституционной поправки в 2004 году - не более двух сроков
Казахстан 5 лет. До принятия конституционной поправки в 2007 году - 7 лет Не более двух сроков подряд17. С принятием конституционной поправки в 2007 году ограничение не распространяется на первого Президента Казахстана (Н. Назарбаева)
Туркменистан 5 лет Ограничение не предусмотрено. До принятия конституционной поправки в 1999 году - не более двух сроков подряд
Узбекистан 5 лет. Срок менялся неоднократно: в 2002 году с 5 увеличен до 7 лет; после принятия конституционной поправки в 2011 году- вновь 5 лет Не более двух сроков подряд
Таджикистан 7 лет. До принятия конституционной поправки в 2003 году - 5 лет Не более двух сроков подряд
Россия 6 лет. До принятия конституционной поправки в 2008 году- 4 года Не более двух сроков подряд
Киргизия 6 лет. До принятия новой Конституции в 2010 году - 5 лет Не более двух сроков. До принятия новой Конституции в 2010 году -не более двух сроков подряд
Армения 5 лет Не более двух сроков подряд
грузия 5 лет Не более двух сроков
Украина 5 лет. До принятия конституционной поправки в 2011 году- 4 года Не более двух сроков подряд
Вторая группа представлена Узбекистаном и Таджикистаном, в которых фактически нарушено конституционное ограничение сроков президентского правления.
Третья группа состоит только из одной страны — России: здесь ограничение числа президентских сроков формально не снято, тем не менее существует феномен «скрытой несменяемости».
Наконец, четвертую группу составляют Армения, Грузия, Киргизия и Украина, в которых соблюдается конституционное ограничение числа президентских каденций для одного лица, хотя в трех из них смена предшествующих президентов происходила не вполне мирным путем.
Спрашивается, как удалось странам, отнесенным к первой и второй группам, установить режим несменяемости? Они достигают своих целей посредством использования демократического института — референдума, применяя его либо для внесения изменений в конституцию, либо просто для продления (иногда пожизненно) полномочий конкретного президента.
Так, в Беларуси первый (и до сих пор действующий) Президент Александр Лукашенко
впервые избран в 1994 году. Но уже 24 ноября 1996 года он инициировал референдум, в результате которого, в частности, были приняты конституционные поправки, расширяющие полномочия Президента, а главное, срок полномочий Лукашенко стал отсчитываться с момента подведения итогов референдума. Поэтому следующие президентские выборы вместо 1999-го состоялись в 2001 году. В 2004 году проводится еще один референдум, на этот раз открыто ставящий целью получить «народную поддержку» несменяемости Лукашенко: на всенародное голосование были вынесены поправки, снимающие всякое ограничение числа президентских каденций. После этого А. Лукашенко дважды (в марте 2006 года и в декабре 2010 года) становился Президентом, уже не опасаясь, что очередной срок полномочий окажется для него последним.
В Узбекистане Ислам Каримов как Президент18 правит с 1990 года (сначала будучи избран законодательным органом, а с декабря 1991 года — на всеобщих выборах). Уже к концу первой президентской каденции, в марте 1995 года, в результате референдума полномочия И. Каримова были продлены до 2000 года, то есть его первый срок полномо-
чий длился 9 лет. В феврале 2002 года вновь проводится референдум. Но на этот раз полномочия Каримова продлеваются не в отношении него конкретно, а в отношении «абстрактного президента»: конституционный срок президентских полномочий увеличивается с 5 до 7 лет. Тем не менее на два года продлевается и текущая каденция Каримова. Очередные выборы состоялись, соответственно, не в 2005 году, а в декабре 2007 года. Этим объясняется, почему за 22 года И. Каримов участвовал в президентских выборах только три раза. В 2011 году срок президентских полномочий вновь был сокращен до 5 лет. Однако в Законе о данной конституционной поправке сказано, что норма о пятилетнем сроке распространятся на Президента, избираемого после вступления этого Закона в силу. Следовательно, каденция Каримова продолжается до декабря 2014 года. Скорее всего, данная поправка будет истолкована в том смысле, что ограничение двумя сроками не распространяется на Президента, избранного до 2014 года.
Ситуация в Таджикистане отличается от описанных только тем, что Эмомали Рахмон (Рахмонов) занял в 1994 году президентское кресло в ходе гражданской войны, завершившейся подписанием соглашений в Москве в 1997 году Он правит, таким образом, уже 20 лет, хотя и здесь Конституция ограничивает пребывание в должности Президента двумя сроками. Чтобы продлить свою власть, Рахмон пошел по «стандартному» пути — играя конституционными нормами и устраивая референдумы, демонстрирующие «народную поддержку». Перед тем как в 2004 году должна была завершиться вторая каденция Рах-мона, он в 2003 году обеспечил принятие конституционной поправки, увеличившей срок президентских полномочий с 5 до 7 лет. Тем самым Президент не только продлил срок своих полномочий до 2006 года в течение текущей каденции, но и, по узбекскому и белорусскому сценарию, «обнулил» число предыдущих сроков правления. Юридически это было сделано закреплением в Переходных положениях новой редакции (2003) Конституции следующей нормы: «Выборы Президента подряд на два срока, предусмотренные частью четвертой статьи 65, начинаются по окончании полномочий действующего Президента» (п. 3). Проще говоря, отсчи-
тывать «первый» срок Э. Рахмона начали не с 1994, а с 2006 года, хотя в 2006 году он был избран Президентом фактически в третий раз, а в ноябре 2013 года — в четвертый.
Обращение к прямым формам выражения «воли народа» характерно также для Азербайджана, Казахстана и Туркменистана.
Откуда же такая любовь правителей авторитарного типа к институту прямой демократии? Демократия ими понимается (и такое понимание они насаждают в своих странах) в духе Ж.-Ж. Руссо, то есть как абсолютизация «народного суверенитета». Вряд ли, правда, Руссо предполагал, что «суверенная воля народа» будет использоваться правителями в спекулятивных целях.
Режим, установившийся в ряде постсоветских стран, фактически является плебисцитарным, если исходить из понимания плебисцита классиком конституционной теории Леоном Дюги: «Референдум очень ясно отличается от плебисцита. Под референдумом разумеется одна из составных частей прямого правления, плебисцит, напротив, имеет тенденцию установить представительное правление; это — акт, при посредстве которого народ делегирует верховную власть одному человеку и иногда уполномочивает его, сверх того, составить конституцию»19. Другими словами, сегодня институт формального референдума используется во многих постсоветских государствах (Россия — исключение, но только потому, что здесь используются другие «технологии» создания персоналистского режима) в качестве плебисцита, призванного легитимировать «верховную власть одного человека».
Самое прискорбное, что референдум используется для манипуляций конституционными нормами, подрывая тем самым ценность конституционализма. Показательно, что в государствах первых двух групп предусмотрена возможность изменения конституции либо только референдумом, либо референдумом и парламентом (например, в Узбекистане), но на практике конституционные поправки вводятся именно в качестве итогов референдумов. Эту «волю народа» постсоветские правители стремятся представить настолько «священной», что позволяют себе не обращать внимания даже на нарушение общепризнанных правовых прин-
ципов, например: недопустимость продления срока полномочий, расширения компетенции действующего главы государства в период его текущей каденции или предоставление эксклюзивных условий для конкретного президента.
Было бы интересно посмотреть, как именно, через какие конституционные изменения утверждался режим несменяемости в ряде постсоветских государств. Однако, с одной стороны, меня ограничивает объем журнальной статьи, а с другой — об этом косвенно свидетельствуют нынешние конституционные конструкции. И прежде всего — в сфере контроля над исполнительной властью. Именно здесь, главным образом, кроются возможности для сосредоточения власти в руках президента и, соответственно, подавления политической активности всех других государственных институтов, а также ростков гражданского общества.
Контроль над исполнительной властью
Государства с президентской формой правления
Конституции Азербайджана, Таджикистана
и Туркменистана закрепляют не смешанную, а президентскую форму правления. Здесь поэтому не стоит вопрос о балансе властных рычагов между президентом и парламентом в отношении исполнительной власти, поскольку главой исполнительной власти является президент, избранный на всеобщих выборах, и потому отсутствуют институты вотума недоверия, отказа в доверии и роспуска парламента (нижней палаты).
Впрочем, «латиноамериканской» модификации президентской республики свойственно наличие подчиненного президенту отдельного органа — совета (кабинета) министров. Причем этот орган может возглавляться либо самим президентом, как, например, в Венесуэле, Колумбии, Парагвае, Уругвае, либо, как, например, в Аргентине, специальным должностным лицом, наподобие премьер-министра. Кроме того, в некоторых странах такой модификации возможен роспуск парламента (нижней палаты), правда, по формальным, а не политическим основаниям. Благодаря этим особенностям «латиноамериканская» модификация сближается с полупре-
зидентской моделью и становится похожей на нее еще больше, если (как, например, в Уругвае) президенту предоставлено право заявлять, что правительство лишилось поддержки парламентского большинства, то есть предусматривается институт, который можно назвать «косвенным вотумом недоверия».
Президентская система власти представляет собой гораздо большую опасность установления авторитарного правления: поскольку в ней отсутствуют механизмы правового разрешения конфликтов, постольку здесь в большей мере требуется национальное согласие вокруг фундаментальных конституционных ценностей и высокая политическая культура элиты, предполагающая, среди прочего, способность к компромиссам во имя сохранения общественного спокойствия. Если такого согласия и такого уровня политической культуры нет, резко повышается вероятность насильственного разрешения конфликтов между властными институтами либо формирования авторитарного режима.
Выделяя три названных государства20, я вовсе не хочу сказать, что модель президентской республики более «цезаристская», чем полупрезидентская (смешанная). Политический режим, например, в Таджикистане принципиально ничем не отличается от режима, скажем, в Узбекистане, а в Азербайджане — от режима в России. Однако в президентской модели вождистский характер режима проявляет себя быстрее, поскольку здесь, так сказать, короче причинно-следственные цепочки.
Азербайджан. Институциональный дизайн в этой стране сильно напоминает модель, свойственную полупрезидентской форме правления. Во-первых, здесь предусмотрено отдельное должностное лицо — Премьер-министр, возглавляющий Кабинет министров, причем он даже пользуется неприкосновенностью, что вообще-то выходит за рамки общепринятого понимания этой должности. Во-вторых, Премьер-министр назначается с согласия Милли Меджлиса (однопалатного парламента). В-третьих, существует институт отставки Кабинета. Наконец, в-четвертых, есть институт выражения недоверия Кабинету.
На мой взгляд, такие явные параллели с полупрезидентской формой вызваны стрем-
лением затенить ответственность Президента ответственностью Кабинета, хотя последний совершенно не обладает самостоятельностью: в Конституции Азербайджана не предусмотрено ни одной процедуры, в рамках которой премьер или министры могли бы проявить политическую самостоятельность. В то же время все конституционные прерогативы Милли Меджлиса в отношении Кабинета тоже являются фикцией. Так, если парламент нарушит порядок дачи согласия (не даст согласие в определенный срок) или три раза не выразил согласие с кандидатурой премьера, то Президент сам назначает своего кандидата на эту должность. Президент самостоятельно (то есть даже без формального представления кандидатур премьером) назначает на должности членов Кабинета; может в любое время освободить от должности Премьер-министра или члена Кабинета министров, а также отправить в отставку Кабинет в целом. Декларативен здесь и институт недоверия, поскольку Президент сам решает, отправлять ли ему свое правительство в отставку в случае выражения недоверия.
Если добавить к этому конституционное полномочие Президента назначать и освобождать от должности глав «исполнительной власти на местах», будет понятно, насколько широко простирается президентская власть, которой Милли Меджлис не в состоянии противостоять.
Таджикистан. Здесь конституционная процедура назначения не только Премьер-министра, но и других членов Правительства предусматривает формальную апелляцию к Маджлиси Оли, состоящему из двух палат (маджлисов): Маджлиси Милли и Маджлиси Намояндагон. Впрочем, от этих палат требуется не прямое согласие, а только утверждение соответствующих указов Президента на совместном заседании палат. Однако никаких последствий неутверждения таких указов Конституция не предусматривает.
В Таджикистане нет институтов отставки правительства и выражения ему недоверия. Президент вправе освободить в любое время Премьер-министра и члена правительства, правда, опять-таки с представлением указа об освобождении на утверждение палат.
Вряд ли стоит доказывать, что и здесь наличие отдельной должности Премьер-министра и апелляция к парламенту не свидетель-
ствуют о существовании каких-то сдержек и противовесов, поскольку названные процедуры совершенно не мешают Президенту осуществлять полный контроль над исполнительной властью, причем не только над центральной, но и над местной. Президент назначает и освобождает от должности руководителей местных администраций всех уровней, хотя формально он лишь представляет кандидатуры на утверждение соответствующих маджлисов народных депутатов (местных представительных органов).
Туркменистан. Это государство, которое является, возможно, самым персоналистским (в смысле обожествления фигуры Президента21), в наибольшей степени приближено к чисто президентской форме правления. Хотя и здесь есть Кабинет министров, но возглавляется он самим Президентом, который ни при формировании Кабинета, ни при освобождении членов Кабинета от должности (института отставки здесь нет) не обязан обращаться к Меджлису (однопалатному парламенту). В Туркменистане хякимы (главы местных администраций) также назначаются и освобождаются от должности Президентом.
Государства с полупрезидентской формой правления
Замечу вначале, что в большинстве постсоветских государств кандидатуру главы правительства президент представляет парламенту, а не парламент — президенту. Именно вследствие такого «распределения ролей» некоторые авторы различают соответственно «президентско-парламентскую» и «пар-ламентско-президентскую» формы правле-ния22. На мой взгляд, такая дифференциация способна привести к неверным выводам, так как одна только эта процедура еще не придает достаточных специфических черт политической системе.
В конечном счете, однако, важнее наличие механизма, благодаря которому кабинет (однопартийный или коалиционный) формируется на основе итогов парламентских выборов и межфракционных договоренностей. Увидеть, есть ли такой механизм, можно по пяти параметрам:
1) порядок назначения на должность премьер-министра и в целом формирования правительства;
2) последствия несогласия парламента с президентской кандидатурой или президента с парламентской;
3) орган, перед которым правительство слагает свои полномочия;
4) основания для отставки правительства (премьер-министра), в том числе степень императивности вотума недоверия/отказа в доверии;
5) степень подконтрольности (подчиненности) президенту руководителей местных (региональных) органов исполнительной власти.
По этой схеме я попытаюсь проанализировать конституции восьми бывших советских республик с полупрезидентской формой правления (в алфавитном порядке).
Армения. Конституция этой страны не знает института согласия парламента с президентской кандидатурой. Вместо этого она обязывает Президента назначить премьером «лицо, пользующееся доверием большинства депутатов, а если это невозможно, лицо, пользующееся доверием у наибольшего числа депутатов»23. Причем прямо указывается, что такое лицо определяется «на основании распределения депутатских мест в Национальном Собрании [однопалатный парламент. — М.К.] и консультаций с депутатскими фракциями».
Неудивительно, что на этом фоне основания для роспуска парламента в большинстве своем не носят политического (в узком смысле) характера. При этом инициатива роспуска (по «формальным» основаниям) исходит не от Президента. Он может распустить Национальное Собрание только при наличии предложения его Председателя или Премьер-министра. Правда, слово «может» показывает, что глава государства не обязан удовлетворять такого рода предложение. Итак, роспуск возможен, если парламент:
— в течение трех месяцев очередной сессии не принимает решения по законопроекту, признанного правительством неотложным;
— в течение очередной сессии более трех месяцев не созывается на заседания;
— в течение очередной сессии более трех месяцев не принимает какого-либо решения по обсуждаемым вопросам.
Однако Конституция Армении закрепляет и одно политическое основание для роспуска: если Национальное Собрание дважды подряд
в течение двух месяцев не одобряет программу правительства. И тогда уже Президент обязан распустить парламент.
Впрочем, логика такого полномочия не очень понятна: Президент вынужден защищать, возможно, идейно чуждое ему правительство от парламента, который как раз политически породил его. Видимо, такая процедура объясняется ответственностью Президента за нормальное функционирование государственных институтов: поскольку парламентское большинство выдвинуло кандидатуру премьера, постольку неодобрение программы правительства нельзя расценить иначе, как свидетельство неработоспособности (безответственности) Национального Собрания.
Еще одна норма удивляет тем, что правительство слагает с себя полномочия не только перед вновь избранным Президентом, но и перед вновь избранным Национальным Собранием. Тем самым правительство становится не очень устойчивым. Возможно, Конституция таким образом как бы подчеркивает двойную ответственность правительства, хотя, если судить по Конституции, оно в большей степени подконтрольно именно парламенту. Это подтверждается, в частности, тем, что Президент не вправе по своей воле отправить правительство в отставку и может лишь «оформить» ее в случае выражения вотума недоверия парламентом.
Как бы то ни было, Конституция Армении не содержит механизмов, использование которых могло бы привести к чрезмерному доминированию Президента и созданию персо-налистского режима. Кстати, и главы местных администраций (марзпеты) назначаются и освобождаются от должности постановлением правительства, правда, после утверждения Президентом.
Беларусь. Формально здесь Премьер-министр назначается Президентом с согласия Палаты представителей (нижней палаты парламента — Национального собрания). Однако несогласие депутатов влияет. на них самих: после повторного отказа согласиться с кандидатурой, представленной Президентом, последний назначает исполняющего обязанности Премьер-министра и одновременно вправе распустить Палату. Вряд ли стоит доказывать, что такой институт согласия не может считаться сдержкой/проти-
вовесом. Другие штрихи в картине полной несамостоятельности белорусского правительства состоят в том, что:
— правительство слагает свои полномочия только перед вновь избранным Президентом;
— Президент самостоятельно назначает и освобождает от должности членов правительства;
— Президент вправе в любой момент и по любому основанию отправить правительство в отставку.
Что же касается возможности парламентского контроля над правительством, то он, по Конституции Беларуси, фиктивен. Так, Конституция говорит, что правительство в двухмесячный срок после своего назначения представляет парламенту программу своей деятельности, а в случае ее отклонения в течение также двух месяцев представляет новую24 программу. Казалось бы, чем не контрольный рычаг? Тем более что повторное «отклонение палатой программы означает выражение вотума недо-верия25 Правительству». Причем в этом случае Премьер-министр обязан заявить Президенту об отставке. Но в том-то и дело, что у Президента здесь полная свобода выбора: он может отправить в отставку правительство либо распустить нижнюю палату. Ясно, что у Президента нет никакого резона отказываться от правительства26, которое он сам сформировал и которое обязано проводить его курс.
Послушность парламента Президенту определяется и тем, что глава государства может распустить обе палаты в случае «систематического или грубого нарушения» ими Конституции. Основание весьма неопределенное27. Правда, Конституция, во-первых, требует, чтобы такое решение Президент принимал «после официальных консультаций с председателями палат». Но это весьма странная норма, ибо одно дело — консультации политического характера о роспуске палаты (кстати, не одновременно двух) и другое — предъявление юридических обвинений в нарушении Конституции. Во-вторых, заключение «о наличии фактов систематического или грубого нарушения» дает Конституционный Суд. Но и это странно: ведь тот же Суд может вынести решение о неконституционности того или иного парламентского акта
(закона или постановления палаты), что делает излишней постановку вопроса о «систематических или грубых нарушениях».
Картину полного доминирования белорусского Президента дополняет конституционная норма о том, что руководители местных органов исполнительной власти назначаются Президентом или в установленном им порядке. Правда, здесь требуется утверждение этих кадровых решений местными Советами. Но с учетом тотального доминирования Президента это требование не является препятствием.
Грузия. Конституция в новой редакции (2010) содержит весьма детальное описание борьбы Президента и однопалатного Парламента за правительство, хотя в целом последнее в большей степени подконтрольно именно Парламенту. Президент назначает премьером то лицо, кандидатура которого выдвигается «парламентской фракцией, получившей наилучшие результаты218 на последних парламентских выборах». Однако Президент может и не назначить предложенного депутатами кандидата. Преодолеть такое президентское возражение Парламент может, если вновь проголосует за свою кандидатуру, но уже большинством в три пятых от общего состава. Понятно, что тут открываются возможности для политического торга.
Конституция и другими процедурами «привязывает» правительство к Парламенту.
1. Кандидат в премьеры должен представить депутатам предполагаемый состав правительства («для получения вотума доверия») и его программу. Если доверие не получено, проводится повторное голосование (перед этим предполагаемый состав правительства может быть изменен).
2. Если кандидат не выдвинут либо предполагаемое правительство повторно не получило доверия, Президент назначает Премьер-министра из числа кандидатов, предложенных группой депутатов (не менее 2/5 от общего числа парламента). Если два кандидата были представлены двумя фракциями, Президент назначает кандидата, предложенного большей по численности фракцией. Если же кандидаты были предложены равными по численности фракциями, Президент вправе назначить любого из этих кандидатов.
3. Если и в этом случае Парламент не выразил доверия (одобрения) предполагаемо-
му правительству, Президент распускает Парламент и назначает новые выборы. Если же доверие получено, Президент назначает Премьер-министра, а тот — иных членов правительства. При этом, если Президент не издает акт о назначении премьера, то кандидат, получивший поддержку Парламента, все равно считается назначенным на должность.
Подтверждениями парламентского контроля над правительством являются также конституционные нормы, требующие: сложения правительством своих полномочий перед вновь избранным Парламентом; отставки правительства только в случае вотума недоверия.
В Конституции Грузии отсутствуют нормы о назначении и освобождении от должности руководителей местных органов исполнительной власти Президентом (впрочем, и правительство также не имеет тут кадровых рычагов).
Казахстан. Президент здесь назначает Премьер-министра с согласия Мажилиса Парламента (нижней палаты), но перед представлением кандидатуры обязан провести консультации с «фракциями политических партий». Казалось бы, это — нить, связывающая формирование правительства с итогами парламентских выборов. Однако в реальности казахстанское правительство находится под полным контролем Президента. Судя по всему, конституционная норма о консультациях была введена как «демократическая виньетка»: возможно, авторы Конституции исходили из того, что Мажилис всегда будет состоять из сторонников Президента, тем более что подавляющее большинство депутатских мест (а иногда и все места) в нижней палате все постсоветские годы действительно занимает пропрезидентская партия «Нур-Отан». Так, в итоге выборов 2007 года депутаты от этой партии получили все 98 мест, предназначенных для депутатов по партийным спискам29; после выборов 2012 года этой партии принадлежит 83 места, 8 — Демократической партии Казахстана «Ак жол» и 7 — Коммунистической народной партии Казахстана.
Как бы то ни было, Конституция предоставляет Президенту Казахстана возможности не считаться с итогами парламентских выборов.
Во-первых, итоги консультаций Президента с фракциями не обязывают президента вносить кандидатуру, которая может быть выдвинута большинством. Дело в том, что не предусмотрено никаких процедур в случае несогласия Мажилиса с кандидатурой, представленной Президентом. Конечно, в сравнении с Беларусью и Россией, где, напомню, несогласие нижней палаты влечет ее роспуск, отсутствие нормы о последствиях можно истолковать как прогресс. Но это — иллюзия. Ведь если нет определенной процедуры, предназначенной для разрешения конфликта, значит, предполагается, что кто-то должен выйти победителем в возможном конфликте. И Конституция Казахстана «назначает победителем» Президента, хотя и не так явно, как в тех же Беларуси и России. Это вытекает из того, что, по Конституции, единственным императивом в процедуре назначения премьера является лишь норма о том, что назначает его Президент.
Во-вторых, Правительство Казахстана слагает свои полномочия лишь перед вновь избранным Президентом. Правда, Конституция требует, чтобы перед вновь избранным Мажилисом Премьер-министр поставил вопрос о доверии. Однако такой рычаг нейтрализуется правом Президента не согласиться с решением палаты об отказе в доверии, равно как и при выражении ею недоверия правительству (кстати, казахстанская Конституция практически не различает институты выражения недоверия и отказа в доверии).
В-третьих, важным рычагом президентского давления на все основные властные институты выступает норма, устанавливающая, что Президент Казахстана может распустить как Мажилис, так и обе палаты после консультаций с председателями Мажилиса и Сената, а также с Премьер-министром. На первый взгляд, этот механизм аналогичен французскому. Но эта аналогия мнимая. Хотя в литературе отмечено, что и во Франции институт консультаций о роспуске иногда носит формальный характер, то есть Президент может не посчитаться с мнением спикеров палат и премьера30, тем не менее нельзя не заметить существенных различий.
Французским президентам есть смысл применять роспуск, как правило, для преодоления «разделенного правления» (коабита-
ции). В Казахстане же, как замечено, коаби-тацию Президент вполне способен не допустить. Во Франции роспуск может быть применен только к нижней палате — Национальному собранию. В Казахстане же (почему-то) к обеим палатам — Мажилису и Сенату. Вообще непонятно, зачем Президенту дано право распускать еще и верхнюю палату, особенно если учесть, что ее председатель зависит от Президента, поскольку кандидатура на эту должность «выдвигается Президентом Республики Казахстан» (!). Таким образом, закрепление института роспуска здесь играет роль не средства установления политического равновесия, а некоего напоминания, в чьих руках реальная власть.
В-четвертых, Президент «вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена. Освобождение от должности Премьер-министра означает прекращение полномочий всего Правительства». Не нужно объяснять, что на фоне отсутствия обязанности Президента отправлять правительство в отставку в случае вотума недоверия такая норма делает орган исполнительной власти целиком зависимым от главы государства.
В-пятых, Президент Казахстана назначает и освобождает от должности руководителей местных органов исполнительной власти — акимов областей, городов республиканского значения и столицы, правда, с согласия соответствующих масли-хатов (представительных органов власти). Но и акимы других административно-территориальных единиц находятся под его контролем, так как назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом.
Киргизия. После нескольких народных восстаний против авторитарных лидеров в этой стране теперь (после 2010 года) порядок назначения на должность Премьер-министра аналогичен армянскому и грузинскому, то есть конституционное развитие здесь пошло по пути закрепления некоторых гарантий от режима личной власти.
В Киргизии нет института дачи согласия с кандидатурой Премьер-министра, поскольку ее выдвигает парламентское большинство. Причем показательно, что Конституция весьма подробно регулирует ва-
рианты образования такого большинства с тем, чтобы именно оно выдвинуло кандидатуру премьера.
В этом процессе принимает участие и Президент, в частности, поручая какой-либо фракции сформировать парламентское большинство. Но если Жогорку Кенеш (однопалатный парламент) не утверждает программу предполагаемого правительства или не набирает достаточного числа голосов для определения структуры и состава правительства, проект которых вносится кандидатом в премьеры, то фракции уже по своей инициативе должны сформировать парламентское большинство и выдвинуть кандидатуру на должность Премьер-министра. Тут, как и в Грузии, не требуется даже акта Президента о назначении правительства: оно считается сформированным, если был соблюден конституционный порядок.
В то же время Конституция Киргизии предоставляет Президенту полномочие по обеспечению непрерывности власти: если после всех вариантов формирования парламентского большинства программа, структура и состав правительства не будут одобрены (утверждены), Президент назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш.
Конституция Киргизии прямо закрепляет, что «Правительство подотчетно Жогорку Ке-нешу и ответственно перед ним». И хотя нет прямого упоминания о том, перед кем правительство слагает свои полномочия, из Конституции явно следует, что происходит это после избрания нового состава парламента, поскольку установлено, что наибольшая фракция «в течение 15 рабочих дней со дня первого заседания Жогорку Кенеша нового созыва выдвигает кандидата на должность Премьер-министра».
При всем этом нельзя утверждать, что в Киргизии Президент стал декоративным институтом. Так, он самостоятельно назначает и освобождает от должности членов правительства — руководителей органов, ведающих вопросами обороны и национальной безопасности, а также их заместителей. В случае отказа Жогорку Кенеш в доверии правительству Президент вправе принять решение об отставке правительства либо назначить досрочные парламентские выборы. Президент может также не согласиться с вотумом недоверия, принятым по инициативе
депутатов. Однако, в отличие от России, если парламент повторно (через три месяца) выразит правительству недоверие, Президент обязан отправить его в отставку.
Отставка по произвольному решению Президента в Киргизии не предусмотрена. Равным образом не предусмотрены и кадровые полномочия Президента в отношении руководителей местных органов исполнительной власти.
Россия. По Конституции, Председатель Правительства РФ (для краткости буду именовать его премьером) назначается Президентом с согласия Государственной думы. Однако, даже в сравнении с Беларусью, в России институт дачи согласия еще более формален (можно даже сказать, что в конституционных нормах о процедуре назначения премьера сквозит издевка). Дело в том, что, согласно Конституции РФ, если Дума три раза отказывает в согласии, то Президент обязан распустить нижнюю палату и назначить премьера (заметьте: не исполняющего обязанности). Президент при этом вправе предлагать все три раза одну и ту же кандидатуру (Конституционный Суд РФ подтвердил такое право31).
Казалось бы, нижняя палата, тем не менее, имеет возможность сместить нежелательное ее большинству правительство путем выражения недоверия. Однако и этот институт не играет роль реального противовеса: Президент может не согласиться с вотумом недоверия, а после повторного (в течение трех месяцев) вотума обязан принять решение: либо отправить правительство в отставку, либо распустить Думу. То же решение Президент обязан принять и в случае, если правительство само ставит вопрос о доверии ему (только процедура эта занимает всего неделю). Ясно, что, если ситуация в стране достаточно спокойная, Президент скорее распустит Думу, нежели отправит в отставку полностью подконтрольное ему правительство.
Не приходится удивляться, что даже в период правления Б. Ельцина, когда большинство в нижней палате было настроено в целом оппозиционно, ни разу не было ни трехкратного отказа в согласии с кандидатурой премьера, ни повторного вотума недоверия. В 1995 году Дума проголосовала за недоверие правительству В. Черномырдина. Но правительство тут же поставило вопрос о дове-
рии (в этом случае для роспуска палаты не требуется повторный вотум) и Дума под угрозой роспуска такое доверие выразила. В 1998 году (после кризиса, вызванного обрушением курса рубля) Президент сам отправил правительство В. Кириенко в отставку и внес кандидатуру В. Черномырдина, уволенного им же несколькими месяцами ранее. Однако Дума с этой кандидатурой не согласилась. И это был единственный случай, когда Президент Ельцин уступил, поскольку социальная ситуация в стране (в связи с дефолтом) была крайне напряженная. Он вынужден был предложить устраивавшую Думу кандидатуру Е. Примакова (сентябрь 1998 года), но «отыгрался» через несколько месяцев, отправив весной 1999 года это правительство в отставку.
Здесь уместно сказать о том, что широкая президентская дискреция закреплена в Конституции РФ не только в процессе формирования правительства (начиная от представления кандидата в премьеры и заканчивая назначением членов правительства), но и в отношении его отставки. По решению Президента она возможна в любое время. Собственно говоря, почти все кабинеты именно так отправлялись в отставку.
Хотя в 2008 году конституционная поправка обязала правительство ежегодно отчитываться перед Государственной Думой, эта норма не имеет никакого политического смысла. Правительство РФ находится в полной зависимости от Президента и практически никаким образом не зависит от парламента.
Узбекистан. В этом государстве конституционно закреплена модель, казалось бы, сбалансированного контроля над правительством со стороны как Президента, так и Олий Мажлиса (парламента, состоящего из верхней палаты — Сената и нижней — Законодательной палаты). Судите сами. В Конституции прямо закреплено, что Кабинет министров в своей деятельности ответствен перед Президентом и Олий Мажлисом. Кабинет слагает с себя полномочия не перед новым Президентом, а перед новым составом парламента.
Но эти положения на самом деле нейтрализуются конструкцией формирования и отставки правительства. Ключевой момент — процедура назначения Премьер-минист-
ра. Если Конституцию читать буквально, можно понять, что эта процедура имеет две модификации. Одна — назначение Премьер-министра после парламентских выборов и вторая — после отставки Кабинета в результате вотума недоверия Премьер-министру.
В первом случае кандидатура премьера предлагается политической партией, набравшей наибольшее количество депутатских мест на выборах в Законодательную палату, или несколькими политическими партиями, получившими равное наибольшее количество депутатских мест. Президент после рассмотрения этой кандидатуры «в десятидневный срок предлагает ее на рассмотрение и утверждение32 палатами Олий Мажлиса Республики Узбекистан». Во втором случае кандидатура Премьер-министра предлагается Президентом после консультаций со всеми фракциями политических партий, представленных в Законодательной палате.
Такая раздвоенность фактически одной и то же процедуры настраивает на подозрения. И действительно, если анализировать конституционную конструкцию более детально, эти подозрения становятся уверенностью в том, что правительство находится под реальным контролем именно Президента, а не парламента.
Во-первых, стоит обратить внимание на отсутствие обязанности Президента (как и в Казахстане) представлять именно ту кандидатуру премьера, которая предложена парламентским большинством. Президент только «рассматривает» эту кандидатуру, но он может и не согласиться с нею. И тогда парламентскому большинству придется выдвигать кандидатуру, приемлемую для Президента. Сам по себе такой механизм был бы вполне нормальным, если бы Конституция регулировала эту процедуру и предусматривала, за кем остается «последнее слово» (не буду повторять, что уже сказано в отношении Казахстана).
Во-вторых, кандидатуру Премьер-министра должны утверждать обе палаты (Сенат был создан на основе итогов референдума 2002 года). Тем самым разрушается связь политического лица Кабинета Министров с итогами парламентских (в нижнюю палату) выборов. Ведь Сенат, как гласит сама Конституция Узбекистана, «является палатой территориального представительства». Зачем
же понадобилось включать Сенат в механизм формирования Кабинета? Видимо, потому, что Президент обладает рычагами контроля над сенаторами: из 100 членов Сената 16 назначаются непосредственно Президентом «из числа наиболее авторитетных граждан с большим практическим опытом и особыми заслугами в области науки, искусства, литературы, производства и других сферах государственной и общественной деятельности». Кроме того, сенаторы избираются не на всеобщих выборах, а депутатами представительных органов власти среднего звена (автономного образования — Каракалпакстана, областей и столичного города). Но, по Конституции, хокимы — главы областных и столичной администраций — назначаются на должность и увольняются именно Президентом33 и при этом возглавляют «представительную и исполнительную власть» (!?) на соответствующей территории. Наконец, председатель Сената избирается на эту должность по представлению Президента! Следовательно, если в нижней палате даже возникнет хотя бы тень оппозиционности, у Президента есть рычаги нейтрализации воли победившей партии (коалиции): послушный Сенат вполне способен заблокировать кандидатуру премьера, не угодную Президенту.
В-третьих, в случае двукратного отклонения кандидатуры Президент назначает исполняющего обязанности Премьер-министра и распускает обе палаты (поправка 2011 года). Правда, если учесть номенклатурный характер Сената, досрочное прекращение полномочий сенаторов не должен пугать.
В-четвертых, процедура вотума недоверия Премьер-министру (почему не Кабинету34? — М. К. ) сконструирована таким образом, что вотум становится почти нереальным либо даже способен принести слишком большие издержки депутатам Законодательной палаты.
Прежде всего отмечу, что вопрос о доверии рассматривается «в случае возникновения устойчивых противоречий между Премьер-министром и Законодательной палатой». Это довольно странное и к тому же узкое основание. Ведь правительство может перестать удовлетворять депутатов просто потому, что премьер, скажем, нарушил этические нормы или политические договоренности.
Другая странность состоит в том, что вопрос о доверии, то есть вопрос сугубо политический, рассматривается опять-таки обеими палатами на их совместном заседании, хотя речь идет только о «противоречиях между премьером и Законодательной палатой». Причем за недоверие должны проголосовать не менее 2/3 (!) парламентариев в каждой из палат, то есть установлен несоразмерно большой (можно сказать, запретительный) кворум. Проще говоря, выражение недоверия «без санкции Президента» становится почти нереальным, даже если допустить, что Президент не станет использовать Сенат для блокировки вотума недоверия.
Все сказанное служит подтверждением вывода о декоративности норм, которые призваны свидетельствовать о связи состава и курса правительства с итогами парламентских выборов. Если бы такая связь существовала, не потребовалась бы столь жесткая защита органа исполнительной власти от парламента. И скорее всего, как раз ввиду нереальности вотума недоверия, Конституция Узбекистана закрепляет норму об обязанности Президента освободить Премьер-министра от должности в случае выражения недоверия.
Хотя назначение премьера формально происходит с участием Олий Мажлиса, освободить его от должности (соответственно, отправить в отставку Кабинет Министров) Президент может и по своему произвольному решению.
Украина. Эта статья пишется в те дни, когда политическая, в том числе конституционная, ситуация в этой стране очень неопределенная. Кажется, восстановлена редакция Конституции 2004 года, но пока неизвестно, останется ли она или будут другие конституционные изменения. Пока же можно сказать, что эта страна — некоторое исключение. С одной стороны, украинская конструкция (за исключением периода действия редакции 2004 года) очень похожа на белорусскую и российскую. С другой стороны, по такому индикатору, как длительность президентства одного лица, Украина не относится к числу государств с явно персоналистским режимом. Думаю, это связано как с тем, что здесь изначально стали формироваться довольно сильные партии, так и с тем, что дисбаланс полномочий в пользу главы государства все же не
столь очевиден даже по редакции Конституции, действовавшей до 2004 и после 2010 года (описывать конструкцию мне придется в прошедшем времени).
Премьер-министр Украины назначался на должность Президентом с согласия парламента. Как и в Казахстане, украинская Конституция не регулировала процедуру в случае несогласия парламента с президентской кандидатурой. Но это не означало, что к Украине применима оценка, которая дана в отношении казахстанской модели власти. Во-первых, Конституция Украины прямо предусматривала, что принятие Верховной Радой резолюции недоверия Кабинету министров обязательно влечет его отставку. А во-вторых, здесь вообще не предусмотрен роспуск парламента.
Сказанное позволяет утверждать, что в Украине правительство было подконтрольно отчасти и Верховной Раде. Другое дело, что в рамках существовавшей модели в этом государстве не было «разделенного правления» (за исключением президентства В. Ющенко, протекавшего в условиях иной конструкции власти), которое, во-первых, более ярко демонстрировало бы феномен «двух ключей», а во-вторых, помогло бы обществу и элитам еще больше отойти от персоналистского восприятия власти. Скорее всего, коабитация станет возможной в условиях новой конституционной модели.
Выводы
Итак, подтверждается ли гипотеза о зависимости политического режима от институционального дизайна? Конечно, нельзя утверждать, что конструкция власти, предполагающая активное включение парламента в политическую жизнь, означает, что такой парламент обязательно будет сдерживать стремление президента к авторитарному стилю правления. Тут как раз многое зависит и от лидеров парламентских партий, и от политической культуры общества. Но и сама конституционная модель не должна препятствовать возможности существовать иным, помимо президента, политикам и предоставлять в их руки средства, ограничивающие авторитарные поползновения главы государства. А такая модель, предполагающая реальную силу парламента, существует лишь в трех из 11 постсоветских государ-
ствах и, скорее всего, появится в Украине. И как раз в этих государствах мы видим блокирование тенденций к несменяемой власти.
Краснов Михаил Александрович — ординарный профессор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», доктор юридических наук.
mkrasnov@hse.ru
1 Поппер К. Р. Открытое общество и его враги: В 2 т. Т. 1: Чары Платона / Пер. с англ. под ред.
B. Н. Садовского. М.: Феникс; Международный фонд «Культурная инициатива», 1992. С. 167.
2 См., например: Кирдина С.Г Институциональная структура современной России: эволюционная модернизация // Вопросы экономики. 2004. № 10. С. 89—98; Яковенко И. Г. Манихейская компонента русской культуры: истоки и обусловленность // Общественные науки и современность. 2007. № 3. С. 55-67; Заостровцев А. П. Конституционная экономика, общественный договор и российское общество // Общественные науки и современность. 2008. № 1. С. 56-68; Паин Э. А. Миф и социальная реальность // Общественные науки и современность. 2007. № 4.
C. 24-27; Аузан А. А. «Колея» российской модернизации // Общественные науки и современность. 2007. № 6. С. 54-60; Тихонова Н. Е. Социокультурная модернизация в России (Опыт эмпирического анализа). Статья 1 // Общественные науки и современность. 2008. № 2. С. 5-23; Пастухов В. Второе дыхание русского конституционализма // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 2 (63). С. 4-10; Петухов В. Российские реформы и переосмысление россиянами роли демократических институтов и ценностей // Вестник Института Кенна-на в России. 2011. Вып. 20. С. 8-21; Плиске-вич Н. М. Человеческий капитал в трансформирующейся России. М.: ИЭ РАН, 2012.
3 Например: Polity IV; Democracy Cross-National Data, Pippa Norris; Measures of Democracy; Freedom in the World; Nations in Transit; Democracy Index by Economist Intelligence Unit; International Institute for Democracy and Electoral Assistance; Bertelsmann Transformation Index (о методологии составления этих индексов см.: Гас-парян О.Г., Камалова Р.У, Кочешкова Е.А., Мовсиян А. А., Нисневич Ю. А., Стукал Д.К.
Индексы развития государств мира. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2014).
4 См.: Schumpeter J. A. Capitalism, Socialism, and Democracy. New York: Harper&Brothers, 1942. Такого же понимания придерживался и К. Поппер, который в одном из последних своих интервью сказал: «De facto существуют лишь две формы государственного устройства: та, при которой возможна бескровная смена правительства посредством проведения выборов, и та, где это невозможно. Обычно первая форма зовется демократией, а вторая — диктатурой или тиранией» (Поппер К. Пропорциональная система противоречит демократии (интервью) (http://www. democracy.ru/curious/democracy/Popper_ democracy.html). См. также: Поппер К.Р. Открытое общество и его враги. Т. 2: Время лжепророков: Гегель, Маркс и другие оракулы / Пер. с англ. под ред. В. Н. Садовского. М.: Феникс; Международный фонд «Культурная инициатива», 1992. С. 177).
5 Здесь я не дифференцирую эти понятия, хотя каждое из них, с политологической точки зрения, имеет свою специфику.
6 Большинство из анализируемых государств ввели должность президента еще до распада СССР и, соответственно, до принятия ныне действующих конституций. Причем в Узбекистане, Казахстане, Таджикистане и Туркменистане до принятия новых конституций президенты избирались законодательными органами, но были формально и фактически весьма сильными фигурами.
7 В это число включены исполняющие обязанности президентов и повторные (но не подряд) замещения должности предшествующими президентами.
8 С 1992 года до выборов в 1994 году Э. Рахмон был исполняющим обязанности Президента Таджикистана.
9 В течение первой и второй каденций В. Путина ему предшествовал лишь Б. Ельцин, но в отношении Путина, избранного в 2012 году, юридически ему предшествуют три президента: Б. Ельцин (1991-1999), сам В. Путин (20002008) и Д. Медведев (2008-2012).
10 В это число включена Р. Отунбаева, которая возглавляла Временное правительство, сформированное в ходе свержения Президента К. Бакиева (2010), и была провозглашена «Президентом Киргизии переходного периода».
11 Разумеется, и эта модель не может полностью гарантировать от возникновения режима личной власти, но для этого нужны экстраординарные
условия. Как писал Хуан Линц, «парламентские системы, в рамках которых действуют партии с жесткой партийной дисциплиной, а премьер-министр пользуется поддержкой абсолютного большинства парламента, имеют тенденцию перерастать в системы, близкие к президентским режимам» (Линц Х.Дж. Опасности президентства // Пределы власти. 1994. № 2-3. С. 3-24, 16).
12 Линц Х. Опасности президентской формы правления // Теория и практика демократии: Избранные тексты / Пер. с англ. под ред. В. Л. Иноземцева и Б. Г. Капустина. М.: Ладомир, 2006. С. 216-222, 217. См. также: Линц Х.Дж. Опасности президентства. С. 15.
13 См., например: Duverger М. Institutions politiques et droit constitutionnel. 10e éd. P.: Presses Universitaires de France, 1969. P. 20-22; Кру-тоголов М. А. Президент Французской Республики: Правовое положение. М.: Наука, 1980. С. 37-40, 41-45 и др.; Лессиг Л. Путь президентства // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. Осень 1993/ зима 1994. № 4-5. С. 117-120; Санстейн К. Изменение конституционных полномочий американского Президента // Там же. С. 112-116, 113-115; Баглай М.В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки: Роль, порядок выборов, полномочия: Монография. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 9314 Рябов А. Постсоветские государства: дефицит
развития на фоне политико-экономического многообразия // Вестник Института Кеннана в России. 2013. Вып. 23. С. 7-17, 9.
15 Там же. С. 12.
16 Там же. С. 13.
17 Формула, включающая слово «подряд», довольно двусмысленная. Во всяком случае, в России перед выборами 2012 года, на которых ожидаемо победил В. Путин, бурно обсуждался вопрос, не имеет ли в виду Конституция РФ, что если человек уже два раза подряд избирался Президентом, то он больше не вправе баллотироваться на этот пост. Однако на практике это ограничение истолковано таким образом, что после перерыва, длящегося одну президентскую каденцию (возможно, и меньше), Президент, уже избиравшийся два раза, может вновь баллотироваться на эту должность. В этом смысле формулировка соответствующей нормы Конституции Грузии точнее: «Одно и то же лицо может быть избрано Президентом только дважды
подряд». Последние слова свидетельствуют, что в политической жизни одного человека могут быть только две президентские каденции.
18 С 1989 года по осень 1991 года И. Каримов правил Узбекистаном еще и как первый секретарь ЦК республиканской компартии.
19 Дюги Л. Конституционное право: Общая теория государства / Пер. с фр. приват-доцентов Московского университета А. Ященко, В. Красно-кутского и Б. Сыромятникова; С предисл. к русскому переводу проф. П. Новгородцева и автора. М.: Типография Т-ва И. Д. Сытина, 1908. С. 397.
20 До принятия конституционных поправок 2010 года Грузия формально тоже была президентской республикой, но лишь потому, что Президент характеризовался как глава исполнительной власти.
21 Хотя после смерти Туркменбаши С. Ниязова это проявляется в меньшей степени.
22 См., например: Чиркин В.Е. Глава государства: Сравнительно-правовое исследование. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 23-24, 36 и др.; Бара-баш Ю. Опыт конституционного реформирования в Украине: в поисках европейского идеала // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 1 (98). С. 22-33, 29 (правда, Ю. Бара-баш, применяя такие термины, цитирует американского консультанта Б. Футея).
23 Нужно отметить, что понятия «большинство» и «наибольшее число» (по крайней мере, в переводе с армянского на русский) нельзя отличить друг от друга. Возможно, в одном случае речь идет об организованном большинстве (фракции), во втором — о ситуационном.
24 В Конституции сказано «повторную», что не совсем точно.
25 Это тоже неудачное словосочетание — «масло масляное», ибо «выражение вотума» означает «выражение голосования».
26 Подобная норма имеет смысл только в чрезвычайных обстоятельствах, когда у президента не будет иного выхода, как «сдать» правительство. Но эти обстоятельства напоминают революционные, когда трудно сказать, сработает ли этот «защитный механизм». По крайней мере, в Украине в феврале 2014 года он не помог Президенту В. Януковичу.
27 Оно слово в слово повторяет формулу, существовавшую в Конституции РСФСР (РФ) 1978 года. Только там она предназначалась для отрешения от должности Президента.
28 Правильнее было бы сказать «фракцией, имеющей наибольшее число депутатских мест».
29 Из 107 депутатских мест в Мажилисе 9 мест отведено «беспартийным» депутатам, избираемым Ассамблеей народа Казахстана — консультативно-совещательным органом при (!) Президенте страны. Остальные депутаты избираются на основе пропорциональной системы.
30 См.: Крутоголов М. А. Указ. соч. С. 49.
31 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 года № 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998.
№ 52. Ст. 6447. Проанализировано с помощью СПС «КонсультантПлюс».
32 Акт под названием «утверждение» характерен и для многих других конституционных процедур Узбекистана.
33 В данном случае несущественно, что по представлению премьера, поскольку это — формальность.
34 Конечно, по Конституции, в случае отставки Премьер-министра в отставку уходит и правительство. Но речь здесь идет не о прямой отставке, а о недоверии.
