CC BY
220
Социальное обеспечение
построение национальной системы пенсионного обеспечения: теория и практика
н.ю. борисеико,
кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы» Финансовой академии при Правительстве российской Федерации
Пенсионное обеспечение — одна из важнейших государственных социальных гарантий. Устойчиво функционирующая пенсионная система является одним из залогов социальной стабильности в обществе и, наоборот, неудовлетворительное состояние пенсионного обеспечения может породить опасную социальную напряженность.
В последние десятилетия многие страны столкнулись с необходимостью реформирования действующих пенсионных систем, вызванной изменением социально-экономических и демографических условий. Российская пенсионная система за последние 15 лет также претерпела существенные изменения, связанные в первую очередь с проведением экономических реформ при переходе России к рыночным отношениям. Опираясь на мировой опыт, финансовые ресурсы государственной пенсионной системы были выделены в самостоятельный государственный внебюджетный фонд — Пенсионный фонд России, стали укрепляться страховые принципы в пенсионном обеспечении, получили развитие различные формы добровольного негосударственного пенсионного обеспечения.
Вместе с тем, несмотря на проводимую в настоящее время модернизацию основных институтов пенсионной системы в рамках пенсионной реформы, практическая реализация которой началась с 01.01.2002, по-прежнему нерешенными остаются проблемы низкого уровня пенсий, уровня замещения пенсией ранее зарабатываемого дохода, неадекватной трудовому вкладу дифференциации размеров трудовых пенсий, снижения заинтересованности в участии в пенсионной системе и, как следствие, уклонения от уплаты обязательных платежей. Такая ситуация складывается на фоне
крайней финансовой неустойчивости Пенсионного фонда России. Негосударственное пенсионное обеспечение не заняло должного места в национальной пенсионной системе и пока не оказывает значительного влияния на совокупные размеры пенсий.
В этих условиях особенно актуальными становятся теоретические и практические вопросы построения эффективной системы пенсионного обеспечения.
Объективная необходимость в содержании нетрудоспособных и престарелых граждан существовала с момента возникновения человеческого общества. По мере развития экономики возрастают риски снижения уровня жизни в связи с утратой трудового или другого постоянного дохода по объективным причинам (временная или стойкая потеря трудоспособности под воздействием производственных и экономических факторов (профессиональные заболевания, несчастные случаи, безработица и др.). Кроме вновь возникших экономических причин сохраняются физиологические и демографические причины материальной необеспеченности (временная или стойкая утрата трудоспособности от общего заболевания, материнство, старость, содержание и воспитание детей и др.). При этом необеспеченность может быть вызвана не только краткосрочной или длительной утратой трудового или иного постоянного дохода, но и расходами, связанными с необходимостью удовлетворения дополнительных потребностей в услугах (например, в медицинской помощи, реабилитационных и рекреационных услугах).
Вероятность ухудшения материального положения в результате утраты трудового или другого
постоянного дохода по объективным социально значимым причинам, а также в связи с дополнительными расходами по содержанию членов семьи, нуждающихся в помощи, по удовлетворению потребности в медицинских и социальных услугах получила название социального риска.
Комплекс мер, направленных на защиту человека от социальных рисков, представляет собой систему социальной защиты. Система социальной защиты населения имеет длительную историю развития. В доиндустриальный период социальную защиту обеспечивали семья, сельская община, а для ремесленников — корпоративные структуры (цеха, гильдии и т. д.), религиозные организации. По мере становления рыночной экономики наряду с индивидуальными и коллективными способами защиты все большую роль в этом процессе стало играть государство. В первой половине XX в. в условиях кризиса либеральной модели экономического развития и усиления тенденции к государственному регулированию экономики основой системы социальной защиты населения стали государственные социальные гарантии удовлетворения наиболее значимых для человека и всего общества потребностей.
Термин «социальная защита» (социальная безопасность) впервые был использован в Законе о социальной защите США в 1935 г. Данный закон определил новый для страны институт обязательного страхования на случай старости, смерти, инвалидности и безработицы. Впоследствии данный термин стал широко применяться в практике других государств и международных организаций.
В современном обществе социальная защита представляет собой многоуровневую систему законодательно закрепленных экономических (система налогообложения и социальных трансфертов населению, позволяющая выравнивать доходы и осуществлять сбережения), социальных (обеспечение минимального уровня жизни посредством осуществления социальных выплат, предоставления социальных льгот и оказания социальных услуг) и правовых (юридическое регулирование отношений между работодателем и работником) гарантий, а также институтов, предназначенных для защиты населения от социальных рисков.
Социальный риск характеризуется определенными закономерностями возникновения и развития, которые можно измерить математически с применением закона больших чисел. Возможность измерить вероятность наступления социального риска позволяет создать систему материальной
защиты от него. Объективная необходимость в материальной защите населения от социальных рисков является предпосылкой для существования особой группы экономических отношений — социального обеспечения.
Особенности разных видов социальных рисков (круг лиц, потенциально подверженных рискам; вероятность реализации рисков; степень ответственности работника, работодателя, государства за реализацию риска; возможность и специфика проведения превентивных мероприятий и др.) обусловили необходимость для целей управления однородными группами рисков выделения в составе социального обеспечения отдельных экономических категорий: пенсионного обеспечения, медицинского обеспечения и др.
Пенсионное обеспечение представляет собой денежные отношения по поводу распределения и перераспределения стоимости валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства в целях формирования денежных средств для материальной защиты населения от социального риска утраты трудового или другого постоянного дохода для работающих — вследствие потери трудоспособности при наступлении старости, инвалидности; для нетрудоспособных членов семьи — вследствие инвалидности, потери кормильца; для отдельных категорий трудящихся — достижения установленного стажа работы в определенных сферах трудовой деятельности.
История становления системы социальной защиты населения оказала влияние и на развитие видов и форм организации, а также методов финансирования пенсионного обеспечения.
По форме собственности на средства пенсионного обеспечения различают государственное и частное (негосударственное) пенсионное обеспечение. При этом управление средствами государственного пенсионного обеспечения может осуществляться не только государственными органами и учреждениями, но и частными организациями под контролем государства.
В настоящее время в мире в зависимости от уровня возмещения дохода после выхода на пенсию условно можно выделить три типа государственного пенсионного обеспечения.
1. Государственное пенсионное обеспечение, предусматривающее высокую степень возмещения дохода — выходящие на пенсию лица, имеющие полный трудовой (страховой) стаж или проживания в стране (15 — 45 лет), получают право на пенсию
в размере, значительно превышающем 50 % их заработка, в соответствии с установленными в стране правилами его определения. К этому типу может быть отнесено государственное пенсионное обеспечение следующих стран: Австрии (размер пенсии составляет 79,5 % заработка при условии уплаты страховых взносов в течение 45 лет), Испании (100 % заработка при условии уплаты страховых взносов в течение 35 лет), Италии (80 % заработка при условии уплаты страховых взносов в течение 40 лет), Германии (60 % заработка при условии уплаты страховых взносов в течение 45 лет), Португалии, Люксембурга, Бельгии, Финляндии, Франции, Швейцарии, Швеции.
2. Государственное пенсионное обеспечение, предусматривающее среднюю степень возмещения дохода — выходящие на пенсию лица, имеющие полный трудовой (страховой) стаж или проживания в стране (35 — 45 лет), получают право на пенсию в размере, близком к 50 % их заработка, в соответствии с установленными в стране правилами его определения. К этому типу может быть отнесено государственное пенсионное обеспечение Нидерландов, Новой Зеландии, США, Великобритании, Дании, Норвегии, Японии.
3. Государственное пенсионное обеспечение, предусматривающее низкую степень возмещения дохода — выходящие на пенсию лица, имеющие полный трудовой (страховой) стаж или проживания в стране (15-45 лет), получают право на пенсию в размере менее 50 % их заработка в соответствии с установленными в стране правилами его определения. К этому типу может быть отнесено государственное пенсионное обеспечение Австралии (пенсии в твердых размерах после проверки на «степень нуждаемости»), Ирландии, Канады1.
Кроме государственного пенсионного обеспечения в развитых странах мира параллельно развивалось частное пенсионное обеспечение, призванное дополнить защитные механизмы, предоставляемые государственным пенсионным обеспечением. Уровень развития негосударственного пенсионного обеспечения в стране, как правило, зависит от того, в какой мере государственное пенсионное обеспечение отвечает потребностям населения, а также от государственной политики по созданию благоприятных условий для становления и функционирования дополнительного пенсионного обеспечения. Чем ниже относительный уровень государственного пенсионного обеспечения, тем
1 Финогенова Ю. Ю. Пенсионное страхование: учеб. пособие. — М.: Изд-во Рос. экон. акд., 2003. — С. 10 - 12.
большую роль играет частное пенсионное обеспечение (например, в Великобритании) и, наоборот, (например, в Германии). Некоторое исключение представляют собой Нидерланды и Швеция с высокими показателями коэффициента замещения в государственном пенсионном обеспечении и почти полным (более 90 %) охватом работников негосударственным пенсионным обеспечением.
В настоящее время наибольшее распространение негосударственное пенсионное обеспечение получило в США, Великобритании, Ирландии, Нидерландах, Бельгии, Швеции, Швейцарии, Франции, Японии, а наименьшее — в Германия и Испании.
Доля негосударственного пенсионного обеспечения в совокупных пенсионных выплатах может приближаться к доле выплат по государственному пенсионному обеспечению, а иногда, например в Великобритании, и превышать их. В ряде других стран (например, Франции и Нидерландах) негосударственное пенсионное обеспечение играет меньшую, но все-таки существенную роль в пенсионном обеспечении населения, обеспечивая до 25 — 35 % коэффициента замещения.
Во многих странах частное пенсионное обеспечение изначально развивалось при отсутствии или слабом государственном регулировании. Вместе с тем в странах, где взносы уплачивались работниками, уже на ранних этапах было введено законодательство, гарантирующее возникающие в связи с их уплатой пенсионные права. В тех случаях, когда пенсионное обеспечение финансировали предприниматели, условия и порядок управления его средствами регулировались государством менее жестко. Несмотря на существенные различия в характере государственного регулирования частного пенсионного обеспечения в отдельных странах, нормативными актами, как правило, регулируются вопросы, связанные с уплатой взносов и осуществлением выплат, инвестированием активов, предусматриваются налоговые льготы при соблюдении установленных требований.
В зависимости от формы участия в формировании финансовых ресурсов для финансирования выплаты пенсий выделяют обязательное и добровольное пенсионное обеспечение.
Обязательное пенсионное обеспечение предназначено для реализации государственных социальных гарантий материального обеспечения в старости, в случае инвалидности, потери кормильца и других установленных законом случаях. При обязательном пенсионном обеспечении размер
пенсий, условия их получения и финансирования регламентируются законодательными актами. Обязательное пенсионное обеспечение может осуществляться как через государственные, так и через частные организации. Преимущественно через частные пенсионные фонды обязательное пенсионное обеспечение стало осуществляться в развивающихся странах после проведения пенсионных реформ (например, в Чили).
Добровольное пенсионное обеспечение предназначено для расширения возможностей обязательного пенсионного обеспечения как по размерам пенсий, так и по условиям их получения. Вместе с тем при добровольном участии в формировании средств для выплаты пенсий их размер, условия получения и финансирования также могут регламентироваться законодательными актами. Добровольное пенсионное обеспечение, как правило, осуществляется через негосударственный сектор. Хотя возможен и обратный вариант, например российское законодательство предусматривает добровольное вступление в правоотношения по формированию страховой и накопительной частей трудовой пенсии путем уплаты страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда России.
В зависимости от масштаба распространения (круга лиц, охваченных пенсионным обеспечением) различают следующие формы организации пенсионного обеспечения:
- общенациональное (всеобщее) — распространяется на все население или всех лиц, работающих в целях получения дохода либо работающих по найму;
- профессиональное (отраслевое или корпоративное) — распространяется на работников отдельных отраслей экономики или компаний;
- территориальное — распространяется на лиц, выработавших установленный стаж или проживающих в определенной местности;
- индивидуальное (личное) — обеспечивает материальную защиту отдельных индивидов. Соотношение указанных видов и форм пенсионного обеспечения различно для каждого государства на каждом этапе его развития.
Общенациональное пенсионное обеспечение исторически развивалось как государственное. Первая в мире общенациональная государственная система пенсионного обеспечения по старости была создана в 1889 г. в Германии канцлером О. Бисмарком. К началу второй мировой войны национальные системы государственного пенсионного обеспечения существовали в Австрии, Бельгии,
Великобритании, Испании, Италии, Нидерландах, Португалии, США, Франции, Швеции. Так, крупнейшая государственная пенсионная система США — Общая федеральная программа — охватила почти всех занятых в частном секторе.
В таких пенсионных системах пенсия обеспечивала только 15 — 20 % заработной платы, так как основной целью государственного пенсионного обеспечения в тот период являлась борьба с бедностью. Однако постепенно произошло повышение общего уровня и расширение охвата населения государственным пенсионным обеспечением. Новые пенсионные системы были сформированы в Швейцарии (1949 г.), Нидерландах (1957 г.), Швеции (1960 г.), Норвегии (1966 г.) и Канаде (1966 г.). В других странах Европы, а также в США и Японии происходило активное расширение государственного пенсионного обеспечения в основном за счет включения в него кроме уже охваченных ранее сравнительно малообеспеченных слоев населения более обеспеченных граждан.
Профессиональное пенсионное обеспечение формируется работодателем добровольно или является обязательным согласно закону, или в соответствии с национальными или отраслевыми коллективными соглашениями, либо индивидуальными договорами между работодателем и работниками/работником или их представителями (профсоюзами).
Профессиональное пенсионное обеспечение исторически развивалось как негосударственное. Во второй половине ХХ в. его роль повысилась, и страны, в которых доля работников, охватываемых добровольными профессиональными системами, была высокой, сделали этот пенсионный институт обязательным по закону (например, Швейцария). В Австралии также введены обязательные отчисления работодателей для финансирования профессиональных пенсионных систем, что привело к существенному росту их участников, особенно среди низкооплачиваемых работников2. К настоящему времени различными негосударственными профессиональными пенсионными системами охвачено около одной трети граждан развитых стран мира. В Швеции коллективные договоры между союзами работодателей и профсоюзами обеспечивают охват профессиональными пенсиями более 90 % работающих, в Нидерландах — более 80 %, в США — 70 %. Корпоративное профессиональное пенсионное обеспечение наиболее распространено
2 Чубарова Т. В. Профессиональные пенсии в системе пен-
сионного обеспечения (опыт развитых стран) // Труд за рубежом. — М., 2003. — № 2. — С. 111.
в Великобритании, Германии, Швейцарии, Ирландии, США и охватывает в основном наиболее квалифицированных работников и лиц, занятых на крупных предприятиях. Отраслевое профессиональное пенсионное обеспечение играет важную роль в Нидерландах и во Франции. Такие системы управляются совместно представителями работодателей и работников и являются обязательными для всех
работников, занятых на предприятиях отрасли. Несмотря на сохранение существенных различий между отдельными странами по масштабам развития профессиональных пенсионных систем (доля профессиональных пенсионных фондов колеблется от 95 % ВВП в Великобритании до 5 % ВВП во Франции), в целом роль этой формы пенсионного обеспечения становится все более важной3.
В порядке, аналогичном организации профессионального пенсионного обеспечения, может формироваться территориальное пенсионное обеспечение, например актуальное для России пенсионное обеспечение в связи с работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также широко распространенное дополнительное пенсионное обеспечение граждан, проживающих в отдельных субъектах РФ или муниципалитетах, за счет средств региональных и местных бюджетов.
Индивидуальное пенсионное обеспечение осуществляется за счет личных сбережений работников в негосударственных пенсионных фондах, страховых компаниях и коммерческих банках. Отдельные граждане самостоятельно принимают на себя обязательства по финансированию негосударственных пенсий для себя либо в пользу лиц, представляющих для них определенный интерес.
Первоначально индивидуальное пенсионное обеспечение развивалось за счет наемных работников и самозанятого населения с высокими уровнями заработной платы и доходов, которые не подлежали обязательному пенсионному обеспечению. Новые перспективы для индивидуального пенсионного обеспечения появились после Второй мировой войны в результате существенного повышения качества жизни населения в промышлен-
Методы финансирования пенсионного обеспечения
но развитых странах и темпов роста заработной платы, которым не соответствовал рост пенсий4. В настоящее время индивидуальное пенсионное обеспечение играет важную роль в Великобритании и Дании. При этом в Дании участие работников в таких программах является добровольным, а в Великобритании — обязательным для всех, кто не участвует в общенациональном или корпоративном пенсионном обеспечении.
Существующие виды и формы организации пенсионного обеспечения могут использовать различные методы финансирования. К их числу относятся (см. рисунок):
- бюджетный — источником финансирования пенсионного обеспечения выступают средства бюджетов разных уровней государства, а также бюджетов отдельных компаний;
- налоговый — финансирование за счет специально вводимых для этих целей социальных налогов;
- страховой — финансирование осуществляется за счет специальных фондов, формируемых за счет страховых взносов работодателей и работников, с возможным участием государства.
3 Федетов Д. Ю. Негосударственные фонды России: учеб. пособие. — Иркутск: Издательство ИГЭА, 2001. — С. 13 — 15.
4 Это было обусловлено наличием в большинстве общенациональных пенсионных систем механизма ограничения верхнего предела заработка, с которого взимаются страховые взносы на цели государственного пенсионного обеспечения и устанавливаются пенсии. Применение такого механизма связано с необходимостью ограничить финансовую нагрузку на страхователей, с одной стороны, и перераспределение финансовых ресурсов между застрахованными с различными доходами, с другой. В то же время данная форма регулирования финансовой нагрузки и размеров пенсий не позволяла группам населения с высокими доходами получать пенсии, соизмеримые с их заработком (например, в диапазоне 65 — 70 %). Указанные обстоятельства стимулировали развитие индивидуального пенсионного обеспечения в промышленно развитых странах в период 60 — 90-х гг. ХХ в.
Использование бюджетного метода финансирования пенсионного обеспечения обусловлено необходимостью материального обеспечения в случае реализации социального риска отдельных групп лиц, по тем или иным причинам не охваченных обязательным пенсионным страхованием. Пенсионное обеспечение за счет средств бюджетов органов власти существует практически во всех странах. Но если, например, в Швейцарии или во Франции пенсии из этого источника составляют весьма значительную часть дохода пенсионеров, то в Чили они выплачиваются только тем, кто не имеет другого обеспечения.
Бюджетный метод финансирования пенсионного обеспечения используется не только в государственных, но и в частных системах. Пенсия может выплачиваться непосредственно за счет средств работодателя без создания пенсионного фонда как специализированной организации. Исторически эта форма обеспечения сложилась раньше всего в США и Японии. Недостатками этого метода финансирования являются отсутствие должного уровня гарантий выплат, зависимость самой возможности выплат от финансового состояния организации.
Специфика применения налогового метода финансирования пенсионного обеспечения в отличие от бюджетного, базирующегося на принципе единства кассы, заключается в четком закреплении в бюджете за расходами на пенсионное обеспечение определенных доходных источников.
страховой метод предполагает раскладку ущерба между участниками создания страхового фонда во времени и в пространстве. По своей экономической природе социальные страховые платежи — это превращенная форма заработной платы, которая обеспечивает «отсроченное потребление». Другими словами, часть заработной платы наемных работников и индивидуальных предпринимателей резервируется в целях их материального обеспечения при наступлении социальных рисков утраты трудовых доходов в результате наступления старости, инвалидности, потери кормильца и других социальных рисков. Понятие социального страхового взноса предполагает не только его связь с правом на материальное обеспечение при наступлении социальных рисков, но и строго целевой характер использования.
Страховой метод основан на возмездном и эквивалентном (хотя и не обязательно полностью) характере предоставления страхового обеспечения для застрахованных лиц. Относительность экви-
валентности и возмездности страховых взносов и выплат состоит в том, что в целом по страховому фонду она поддерживается, но для отдельных застрахованных лиц объективно может не выдерживаться в полном объеме. Например, страховой случай в виде реализации социального риска потери дохода в результате утраты трудоспособности при наступлении старости произойдет обязательно, но только для тех застрахованных лиц, которые доживут до установленного законом возраста выхода на пенсию. Те же из них, кто проживет больше среднестатистического периода дожития, получат больший объем страховых выплат (пенсий).
Страховой механизм пенсионного обеспечения может в свою очередь базироваться на разных принципах финансирования пенсий: распределительном и/или накопительном.
распределительный способ финансирования предполагает покрытие текущих расходов на выплату пенсий из текущих поступлений. Пенсионные фонды, применяющие данный финансовый механизм, относятся к группе нефондируемых и построены на принципе солидарности. Это, прежде всего, солидарность поколений («вертикальная» солидарность), когда трудоспособные члены общества своими взносами в пенсионный фонд содержат нетрудоспособных, получающих пенсии из этого фонда. Кроме того, для государственных пенсионных фондов, отчисления в которые носят обязательный характер, при использовании данного метода финансирования возможна солидарность регионов и отраслей экономики, объясняющаяся неравномерностью экономического развития и миграционными процессами. Этот аспект солидарности выражается в перераспределении пенсионных средств из одного региона страны, развитого в экономическом отношении и обладающего избыточным пенсионным фондом, в другой регион, менее экономически развитый и испытывающий недостаток средств для финансирования выплаты пенсий. При этом перераспределяемые пенсионные средства носят обезличенный характер.
Распределительный метод финансирования не предполагает образования полномасштабного пенсионного резерва за счет поступающих страховых взносов. Тем не менее в отдельных случаях возможно образование небольшого резерва в результате превышения доходов, полученных за счет страховых взносов, над расходами, направленными на выплату трудовых пенсий, и предназначается, как правило, не для выплаты будущих пенсий застрахованным лицам, а для покрытия дефицита
в неблагоприятные годы. Размер такого резерва, исходя из зарубежного опыта, может составлять от двухмесячной потребности фонда для выплаты трудовых пенсий до одного года и более. Так, например, в Швеции к 1999 г. был создан резерв, достаточный для финансирования пенсий в стране в течение 5,5 лет5. Возможности образования такого резерва зависят от изменений демографической ситуации в стране. Снижение численности пенсионеров при одновременном росте числа занятых лиц в экономике приводит к возникновению профицита по страховому фонду, служащего источником формирования резерва. Вместе с тем создание резерва в связи с необходимостью покрытия дефицита пенсионного фонда при прогнозируемом росте численности пенсионеров может быть обеспечено за счет создания люфта в тарифе. Как правило, фонды, использующие распределительный метод финансирования, являются государственными, а уплата взносов в них носит обязательный характер.
При накопительном методе финансирования выплата пенсий производится из накопленного в этих целях денежного фонда (резерва). Пенсионные фонды, применяющие данный финансовый механизм, относятся к группе фондируемых и построены на принципе капитализации страховых взносов. С экономической точки зрения обеспечение пенсиями в этом случае представляет собой специфический долгосрочный инвестиционный процесс. На первом этапе осуществляются вложения (взносы в фонд) и последовательное наращивание накоплений или резервов за счет доходов от инвестирования, на втором — получение отдачи от накоплений в виде регулярных периодических выплат (пенсий).
В условиях накопительного метода финансирования формируется пенсионный резерв, представляющий собой сумму чистых обязательств фонда перед застрахованными лицами, т. е. современную стоимость отсроченных выплат.
Распределительный и накопительный методы финансирования, в свою очередь в зависимости от принципа определения эквивалентности размера пенсии и уплаченных страховых взносов (с учетом их капитализации для накопительного метода — накоплений), могут быть либо коллективно-групповыми (солидарными), либо индивидуальными.
При коллективно-групповом методе финансирования пенсионного обеспечения уплаченные страховые взносы (для распределительного мето-
5 Karl Gustaf Sherman. The Swedish Pension Reform. Issues in Social Protection. Discussion paper 7. Social Security Department. ILO Office. Geneva, 1999.
да) и накопления (для накопительного метода) не индивидуализируются, а размер пенсии определяется оговоренными условиями участия. Пенсии и уплаченные страховые взносы/накопления в этом случае в каждый момент времени эквиваленты для всех участников. Принцип равенства активов и обязательств для таких фондов требует гарантий выделения дополнительных финансовых ресурсов в случае, если обязательства превысили активы (например, в результате падения уровня собираемости текущих страховых взносов для распределительного способа финансирования пенсий, неэффективного инвестирования для накопительного метода, форс-мажорных обстоятельств и т. п.).
Деятельность пенсионных фондов, применяющих коллективно-групповой способ финансирования пенсионного обеспечения, базируется на принципе солидарности. Однако при накопительном способе финансирования пенсий он имеет иное содержание, чем при распределительном методе. В данном случае имеется в виду солидарность в рамках каждого поколения («горизонтальная» солидарность), которая предполагает выплату пенсий «долгожителям» (лицам, пережившим большинство своих сверстников) частично за счет невыплат пенсий умершим застрахованным лицам. В современных пенсионных фондах, основанных на капитализации, наряду с солидарностью в рамках отдельных поколений обязательно присутствуют незначительные, выполняющие в основном функцию поддержания финансовой устойчивости страхового фонда, элементы солидарности между поколениями. Принципиальным отличием «вертикальной» солидарности при накопительном способе финансирования является возможность ее распространения от младшего поколения к старшему, и наоборот.
Применение метода финансирования пенсионного обеспечения с индивидуализацией страховых взносов/накоплений предполагает ведение личных именных счетов и эквивалентность пенсии сумме уплаченных страховых взносов/индивидуальных накоплений для каждого участника.
При использовании принципа индивидуализации в распределительном методе финансирования страховые взносы не приобретают черт налогового платежа и являются действительно индивидуально возмездными платежами. При этом их персональным целевым назначением становится обеспечение права гражданина на получение пенсии по пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете. Распределительный
метод финансирования пенсионного обеспечения с индивидуализацией уплаченных страховых взносов получил название условно-накопительного способа финансирования пенсий. Данный механизм предполагает исчисление трудовых пенсий из суммы уплаченных страховых взносов с учетом актуарного фактора, подразумевающего использование в расчетах возраста выхода на пенсию и связанных с ним различий в продолжительности предстоящей жизни и периода выплаты пенсии. Применение условно-накопительного способа финансирования пенсионного обеспечения значительно ослабляет основной, т. е. солидарный, принцип распределительного метода финансирования.
К преимуществам распределительного метода финансирования пенсий можно отнести:
- независимость от уровня инфляции в стране;
- независимость от уровня инвестиционной активности в стране;
- простоту организации финансирования;
- экономию на административных расходах. Условно-накопительный метод финансирования позволяет ослабить воздействие демографического фактора — увеличения продолжительности жизни (пенсия исчисляется на основе актуарных расчетов, исходя из ожидаемой продолжительности жизни в стране на момент выхода индивида на пенсию) и досрочного выхода на пенсию.
Эффективность применения распределительного метода финансирования зависит от следующих факторов:
- демографических, характеризующихся процессами изменения численности населения в трудоспособном и нетрудоспособном возрастах, а также продолжительности жизни;
- состояния рынка труда (уровней занятости, безработицы, заработной платы как базы начисления страховых взносов);
- институционально-правовых, определяющих степень реализации в условиях назначения, исчисления и увеличения пенсий, а также формирования страхового фонда базовых принципов пенсионного страхования:
■ зависимости выплаты трудовых пенсий от степени утраты возможности получения трудовых доходов;
■ целевого использования страховых взносов на выплату соответствующих видов пенсий и пособий;
■ прямого или косвенного соответствия между уплаченными взносами и размером назначенной пенсии;
■ обязательности для всех страхователей уплаты страховых взносов;
■ полной финансовой обеспеченности выплаты трудовых пенсий за счет страховых взносов на основе актуарных расчетов;
■ персонификации учета уплаченных страховых взносов.
Накопительный метод финансирования пенсий также имеет ряд преимуществ:
- относительная независимость от демографической ситуации в стране;
- дифференциация пенсий в зависимости от суммы уплаченных страховых взносов и инвестиционного дохода от их размещения;
- аккумулирование финансовых ресурсов для долгосрочного инвестирования в экономику. Определяющее воздействие на эффективность
применения накопительного метода финансирования оказывают:
- общая экономическая ситуация в стране и государственная финансовая политика (темпы экономического роста, инфляции, уровня заработной платы и т. д.);
- уровень развития фондового рынка, характеризующийся наличием необходимой законодательной базы, инфраструктуры, количеством участников и емкостью, и, в свою очередь, определяющий инвестиционные качества финансовых инструментов для вложения средств пенсионных резервов (доходность, надежность, ликвидность), а также возможности достоверной оценки этих параметров для формирования оптимальной структуры инвестиционного портфеля;
- качество управления пенсионными резервами и актуарных расчетов.
Таким образом, обе разновидности страхового метода финансирования пенсионного обеспечения необходимо применять таким образом, чтобы максимально использовать их достоинства и нивелировать недостатки. Например, в Германии около 80 % расходов на пенсионное обеспечение по старости финансируется за счет текущих страховых взносов и 20 % — накопительным методом. Возможны различные их сочетания, но ориентация лишь на один принцип неоправданно ограничит возможности финансирования пенсий.
пенсионная система представляет собой совокупность правовых, финансовых и организационных институтов, гарантирующих материальное обеспечение граждан в виде пенсии от социального риска утраты трудового или другого постоянного
дохода для работающих — вследствие потери трудоспособности при наступлении старости, инвалидности; для нетрудоспособных членов семьи — вследствие инвалидности, потери кормильца; для отдельных категорий трудящихся — достижения установленного стажа работы в определенных сферах трудовой деятельности.
Сочетание различные видов, форм и методов финансирования пенсионного обеспечения позволяет получить различные институты пенсионного обеспечения, комбинация которых, в свою очередь, — модели пенсионных систем. Вместе с тем можно выделить три базовых института пенсионного обеспечения, комбинация которых позволяет получить различные типы моделей национальных пенсионных систем. При этом ключевым параметром основных институтов пенсионного обеспечения и типов пенсионных моделей является метод финансирования пенсий.
1. Государственное пенсионное обеспечение, финансируемое бюджетным и/или налоговым методом. Данный институт используется для лиц, в отношении которых другие институты пенсионного обеспечения по тем или иным причинам оказались недоступными или малоэффективными.
2. Обязательное пенсионное страхование (общенациональное и/или профессиональное, и/или территориальное), базирующееся на распределительном и/или накопительном методе финансирования. Цель данного института состоит в сохранении с помощью коллективных (массовых) форм страхования социальных рисков жизненного уровня, достигнутого в трудоспособном периоде.
3. Дополнительное пенсионное обеспечение за счет добровольных взносов работодателей и работников, базирующееся на накопительном методе финансирования выплаты пенсий, а также осуществляемое за счет средств региональных и местных бюджетов.
Пропорции применения каждого из трех перечисленных институтов пенсионного обеспечения и методов их финансирования определяют типы используемых различными государствами пенсионных моделей.
1. Бевериджская модель6 основана преимущественно на бюджетном и/или налоговом механизме и выполняет в большей степени функцию предотвращения бедности при наступлении старости, в случае инвалидности, потери кормильца и реали-
6 Названа по имени лорда Бевериджа, который в 1940 г.
занимал пост министра труда в Великобритании и предложил комплекс мероприятий по борьбе с бедностью.
зации других социальных рисков. Пенсии в данном случае не связаны с предшествующими уровнями заработной платы, а пенсионное обеспечение направлено на доведение уровня доходов граждан до определенного прожиточного минимума. Данная модель предполагает преобладание в пенсионной системе института государственного пенсионного обеспечения.
2. Бисмарковская модель1 основана преимущественно на страховом механизме, при котором основной целью является полная или частичная компенсация потери трудового дохода. Одно из основных преимуществ данной модели состоит в преодолении принципа остаточного бюджетного финансирования пенсий и дифференциации их размеров в зависимости от трудового стажа и заработной платы застрахованных лиц. Вместе с тем обязательное пенсионное страхование, основанное на солидарно-распределительном методе финансирования пенсий, зачастую осуществляется в том же порядке, что и государственное пенсионное обеспечение, и тем самым приближает данную модель к бевериджской.
В зависимости от преобладающего метода финансирования пенсионного обеспечения существуют две принципиально различные модели пенсионных систем: распределительная и накопительная. Между ними имеется множество промежуточных вариантов — смешанная модель пенсионной системы.
От оптимальности пропорций применения каждого из трех перечисленных институтов пенсионного обеспечения и методов их финансирования зависят эффективность функционирования пенсионной системы и финансовая устойчивость денежных фондов, предназначенных для финансирования выплаты пенсий. Для оценки данных характеристик пенсионной системы целесообразно использовать следующие показатели.
Показатели уровня пенсионных выплат
1. Отношение минимального, среднего и максимального размеров пенсии к прожиточному минимуму пенсионера.
2. Коэффициент замещения, определяемый как отношение среднего размера пенсии к начисленной среднемесячной заработной плате работника.
Конвенция МОТ №102 предусматривает минимальный порог коэффициента замещения для
1 История ее возникновения связана с созданием в Германии в конце XIX в. при рейхсканцлере Отто фон Бисмарке общенациональной системы социального страхования.
«типичного получателя» пенсии, не имеющего иждивенцев, на уровне не ниже 40 % размера предпенсионного заработка при 30-летнем трудовом стаже. Снижение пенсии при меньшем (до 30 лет) рабочем стаже рекомендуется в размере от 1 до 2 % за каждый не достающий до 30 лет год. Верхний предел коэффициента замещения находится в диапазоне 60 — 80 % к уровню последних заработков8. Более высокие стандарты МОТ предусматривают при 30-летнем страховом стаже повышение коэффициента замещения на 5 — 15 % (Конвенции № 128 и 131 соответственно)9.
Фактический уровень коэффициента замещения в основном зависит от институционально-правовых факторов, определяющих степень реализации в действующем порядке исчисления и увеличения трудовых пенсий базовых принципов пенсионного страхования, и в первую очередь от соответствия (прямого или косвенного) между уплаченными взносами и размером назначенной пенсии.
Соотношение размера пенсий и прожиточного минимума также зависит от установленных законодательством гарантий обеспечения уровня данного показателя.
Кроме того, при использовании распределительного метода финансирования пенсионного обеспечения уровень пенсионных выплат зависит от следующих факторов:
- демографических и макроэкономических факторов, связанных с процессами воспроизводства населения, безработицей, динамикой фонда оплаты труда, определяющих численность плательщиков страховых взносов и базу для их начисления;
- финансово-экономических (масштабы теневой экономики, состояние платежной дисциплины), институционально-правовых, связанных с реализацией принципов пенсионного страхования в тарифной политике (персонификация уплаченных страховых взносов, сбалансированное участие работодателей и работников в финансовом обеспечении пенсионного страхования), и организационных (качество администрирования уплаты взносов) факторов, определяющих уровень собираемости страховых взносов.
В случае применения накопительного метода
8 Роик В. Д. Построение новой пенсионной системы — задача национального масштаба // Человек и труд. — 1998. — №4. — С. 71.
9 К реформе социального обеспечения: принципы и прагма-
тизм. Вып. 1. — М.: Издание Бюро МОТ, 1999. — С. 21.
финансирования пенсионного обеспечения уровень пенсионных выплат зависит от макроэкономических факторов (уровень и динамика заработной платы), определяющих базу для начисления страховых взносов, и факторов, влияющих на норму прибыли на вложенные активы:
- макроэкономических (темпы экономического роста, инфляции, уровень банковского процента, доходности государственных облигаций, фондовых индексов и др.);
- институциональных (уровень развития фондового рынка);
- организационных (качество управления пенсионными резервами).
Показатели финансовой устойчивости денежных фондов, предназначенных для финансирования выплаты пенсий, зависят от положенных в основу их формирования и использования методов финансирования пенсий.
Баланс страхового фонда в условиях распределительного способа финансирования можно выразить следующей формулой:
t V L = W Р,
где t—ставка пенсионных взносов; V — среднегодовая заработная плата; L — общее число работающих; W — среднегодовой размер пенсии; Р — общее число пенсионеров. Приведенное равенство позволяет к числу основных параметров, определяющих финансовую устойчивость пенсионного фонда при распределительном способе финансирования, отнести:
- соотношение численности работающих (плательщиков взносов) и пенсионеров (коэффициент поддержки);
- соотношение размера страхового взноса и размера заработной платы (тариф);
- уровень собираемости страховых взносов. Специфика использования средств пенсионного фонда при распределительном методе дает основания рассматривать коэффициент поддержки в качестве важнейшего среди указанных параметров его финансовой устойчивости10.
10 В отечественной экономической науке до сих пор не выработано единого подхода к оценке предельной величины данного показателя.
По мнению Т. М. Малевой, «бескризисное существование распределительной системы обеспечивается при пропорции 10 плательщиков — 1 получатель» (Малева Т. Финансовое состояние Пенсионного фонда: взгляд в среднесрочную перспективу. В сб.: «Современные проблемы пенсионной сферы: комментарии экономистов и демографов» / Под ред. Т. Ма-левой. — М., 1997. — (Научные доклады / Московский Центр Карнеги; Вып. 16). — С. 17.).
Баланс страхового фонда в условиях накопительного метода финансирования можно выразить следующей формулой:
г V L + г N = WP + ш, где: г — годовая процентная ставка; N — пенсионный резерв; Р — общее число пенсионеров; ДN — прирост пенсионного резерва. Таким образом, к числу основных параметров, определяющих финансовую устойчивость пенсионного фонда при накопительном способе финансирования, можно отнести:
- отдачу от активов;
- соотношение периода дожития и трудового стажа.
Особенности формирования и использования средств страхового фонда в условиях накопительного метода финансирования пенсионных выплат дают основание в качестве важнейшего среди указанных параметров его финансовой устойчивости рассматривать норму прибыли на вложенные активы.
Интегральным показателем финансовой устойчивости пенсионных фондов независимо от используемых методов финансирования является коэффициент финансовой обеспеченности пенсионных выплат (К) или абсолютный показатель дефицита/профицита (Д/П): К = г V L а/WP или К = г V L а + г N / WP + ДN Д/П = г V L а — WP или Д/П = (г V L а + г N — ^Р + Ш). Проблемы эффективности систем пенсионного обеспечения и финансовой устойчивости пенсионных фондов оказались в большинстве стран мира в центренаучных иобщественныхдискуссий в 80 — 90-е гг. ХХ столетия. Практически на всех континентах была поставлена под сомнение очевидность сложившихся распределительных пенсионных систем в результате совокупного действия факторов демографического, экономического, социального и морально-психологического характера, и в первую
С. А. Васин, рассматривая вопрос о критическом значении коэффициента поддержки в демографическом контексте, приходит к выводу, что оно составляет не менее трех для соотношения численности соответствующих возрастных когорт (Васин С. Демографичекие проблемы повышения пенсионного возраста. В сб.: «Современные проблемы пенсионной сферы: комментарии экономистов и демографов» / Под ред. Т. Ма-левой. — М., 1991. — (Научные доклады / Московский центр Карнеги; Вып. 16). — С. 11). Аналогичного взгляда придерживаются также Е. Е. Мачульская и Ж. А. Горбачева (Мачульская Е. Е., Горбачева Ж.А. Право социального обеспечения: учеб. пособие для вузов. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Книжный мир, 2001. — С. 19.).
очередь динамичного процесса старения населения вследствие увеличения средней продолжительности жизни и сокращения рождаемости.
По оценкам Всемирного банка, в 1990 г. в развитых странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития, доля лиц старше 60 лет составляла 18 % населения, в настоящее время — 20 %, к 2020 г. этот показатель увеличится до 21 % и к 2030 г. — до 30 %. При этом доля граждан старше 80 лет составляет в настоящее время около 3 % населения этих стран, а к 2030 г. достигнет 6 %. Благодаря развитию медицины, увеличению средней продолжительности жизни, политике сокращения рождаемости быстро увеличивается демографическая нагрузка в развивающихся государствах. В Латинской Америке и в большинстве стран Азии доля лиц старше 60 лет удвоится до 2030 г. и достигнет 16 % всего населения. В Китае, где сейчас доля населения старше 60 лет составляет около 9 %, к 2030 г. она вырастет до 22 %11. Указанные тенденции свидетельствуют о том, что в ближайшие 30 лет в развивающихся странах сложится структура населения, характеризующаяся высокой долей старших возрастных групп при значительно более низком уровне доходов на душу населения, чем в развитых государствах.
В результате изменений на рынке труда, а именно в масштабах, структуре и характере занятости населения (высокая безработица, распространение неформальной и неполной занятости, работы на дому и самозанятости), обусловливают стремление соответствующих категорий граждан выйти из обязательной системы государственного пенсионного обеспечения, что приводит к снижению ее финансовой обеспеченности12. В результате для пенсионных фондов различных стран в настоящее время характерен дефицит по текущим платежам и, по некоторым оценкам, их накопленный долг составляет в отдельных странах от 100 до 250 % ВВП.
11 Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Актуальные проблемы совершенствования пенсионного законодательства в Российской Федерации». — М., 2002. — №33 (189).
12 Увеличение доли пенсионеров в общей численности населения и ситуация в сфере занятости оказали отрицательное влияние на уровень коэффициента поддержки, лежащего в основе финансовой устойчивости пенсионных фондов, использующих распределительный способ финансирования. При этом сохраняется тенденция к увеличению пенсионной нагрузки на работающее население. В развитых странах коэффициент поддержки снизился с 3,5 работников на одного пенсионера в 50-е гг. ХХ в. до 2,5 — в 90-е гг. и в ближайшие годы ожидается его сокращение до 2.
Вместе с тем не только имеющиеся и потенциальные финансовые трудности государственных пенсионных систем, использующих в основном распределительный способ финансирования, требуют их реформирования. Одной из важных причин также является необходимость повышения конкурентоспособности национальных экономик в условиях глобализации, в том числе за счет снижения цены рабочей силы и замедления или прекращения роста социальных расходов государства.
Наконец, пенсионные системы испытывают воздействие тенденций, ослабляющих солидарность в обществе и усиливающих индивидуализм, что особенно остро проявилось в 80-е гг. ХХ столетия. Повышение уровня доходов неизбежно ведет к тому, что все более широкие слои населения требуют индивидуализированного и диверсифицированного пенсионного обеспечения.
Совокупное действие названных выше факторов поставило все страны перед необходимостью совершенствования своих пенсионных моделей, адаптации их к меняющимся условиям.
При разработке идеологии пенсионной реформы необходимо учитывать:
- демографическую ситуацию (соотношение населения в трудоспособном и нетрудоспособном возрасте, продолжительность жизни) и состояние рынка труда (уровень безработицы, масштабы «теневого» сектора экономики);
- сложившуюся модель общественного строя и достигнутую меру его социальности (долю ВВП, направляемую на пенсионное обеспечение, уровень конституционных социальных гарантий);
- проводимую социальную политику (степень дифференциации занятого населения по уровню заработной платы, в том числе по отдельным регионам страны, уровень покупательной способности пенсий и коэффициента замещения);
- уровень развития культуры социального страхования, которое органично сочетает в себе механизмы самоответственности и солидарности участников.
В большинстве государств пенсионные реформы направлены в первую очередь на диверсификацию используемых в пенсионных системах финансовых механизмов. К началу 2000 г. полностью на накопительное пенсионное обеспечение перешли 5 стран: Чили, Боливия, Сальвадор, Мексика и Казахстан. Среди европейских стран накопительный метод в качестве основного внедряют Швеция, Швейцария, Великобритания. Более радикальные пенсионные реформы провели страны с переходной экономикой, в частности Хорватия, Венгрия, Польша, Латвия ввели обязательный накопительный элемент как опору пенсионной системы. * * *
Повышение эффективности современных пенсионных систем и поддержания финансовой устойчивости денежных фондов, предназначенных для финансирования выплаты пенсий, возможно только путем построения многоуровневой пенсионной системы на основе сбалансированного сочетания базовых институтов пенсионного обеспечения. Модернизация национальных пенсионных систем в соответствии с данным подходом позволит нивелировать различные риски, связанные с развитием экономики и политической ситуацией (рыночные и правительственные кризисы, изменения в относительных ценах труда и капитала), с помощью диверсификации видов пенсионного обеспечения (государственное и частное, обязательное и добровольное), источников финансирования пенсий (капитал и труд), инвестиционных стратегий (портфельное инвестирование в долевые и долговые ценные бумаги экономических субъектов различных отраслей и органов власти на международном и национальном фондовых рынках).
