CC BY
41
НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
УДК 336.201
ПОСТРОЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОМ СИСТЕМЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В НЕФТЯНОЙ ОТРАСЛИ РОССИИ
Е. П. ЮДАКОВА,
старший государственный налоговый инспектор отдела выездных проверок № 5 E-mail: Lena-summer2005@yandex. ru Межрегиональная инспекция Федеральной налоговой службы по крупнейшим налогоплательщикам № 1
Доходы от налогообложения добычи полезных ископаемых по-прежнему остаются основным источником формирования бюджетной системы Российской Федерации, поэтому при разработке основных направлений налоговой политики особое внимание уделяется нефтедобывающей отрасли. Актуальной проблемой является нерациональное изъятие доходов, получаемых собственниками нефтедобывающих предприятий при действующей модели налогообложения. В настоящей работе отмечены положительные последствия, а также указаны недостатки предлагаемой модели налогообложения. Сделан вывод о необходимости совершенствования системы налогообложения месторождений, где образуются значительные рентные доходы, а также месторождений с высоким уровнем затрат.
Ключевые слова: реформирование, налогообложение, доходы бюджета, нефтедобывающая отрасль
Минерально-сырьевой сектор, основу которого в России составляют нефтедобыча и нефтепереработка, в современных условиях является определяющим в формировании доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации. Так, нефтяная промышленность обеспечивает до 30 % дохода
консолидированного бюджета, около 60 % доходов федерального бюджета и порядка 40 % валютных поступлений государства1. В 2010 г. нефтяная отрасль обеспечила 44 % поступлений в бюджет Российской Федерации2.
В связи с этим актуальной является проблема построения эффективной системы налогообложения в этом секторе российской экономики, предусматривающей как обеспечение государственного бюджета доходами, регулирования сверхдоходов в нефтедобыче, так и сохранение необходимых стимулов для инвестиций в данной сфере. При этом изменение налогового законодательства оказывает существенное влияние на нефтедобычу и нефтепереработку, а также на динамику поступлений бюджетных доходов. Рассмотрим
1 Комиссарова Е. Н. Реформирование налоговой политики в нефтяной отрасли России // Финансовое право. 2009. № 11.
2 Генеральная схема развития нефтяной отрасли на период до 2020 г. Доклад С. И. Шматко на совещании «О проекте Генеральной схемы развития нефтяной отрасли на период до 2020 года» 28.10.2010. URL: www. minenergo. gov. ru.
эти особенности на примере налога на добычу полезных ископаемых.
Так, в соответствии с гл. 26 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ), в редакции, действующей до 01.01.2007, ставка налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) рассчитывалась исходя из фактического количества добытой нефти по формуле, учитывающей такой экономический показатель, как коэффициент, характеризующий динамику мировых цен на нефть (Кц), и использовалась при расчете НДПИ независимо от величины расходов по месторождениям.
Величина платежей в бюджет базировалась на объеме добытой нефти без учета индивидуальных особенностей месторождений, несмотря на то, что экономические показатели нефтедобывающих предприятий сильно различаются в зависимости от горно-геологических и экономических условий, стадий разработки и расположения месторождений.
Следует отметить, уже в 2006 г. государственными органами были предприняты некоторые шаги по реформированию налоговой системы в отношении нефтегазового комплекса. Федеральным законом от 27.07.2006 N° 151-ФЗ «О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» приняты поправки в отношении порядка исчисления налога на добычу полезных ископаемых. Закон предусматривал создание налоговых стимулов для освоения новых нефтяных месторождений, расположенных в Восточной Сибири, месторождений сверхвязкой нефти, разработки месторождений со степенью выработанности свыше 80 % при использовании прямого метода учета количества добытой нефти на каждом конкретном участке недр. Законом введены следующие изменения в действующее законодательство:
- на постоянной основе установлен механизм начисления НДПИ по специфической ставке 419 руб. за 1 т добытой нефти. При этом указанная налоговая ставка умножается на коэффициент, характеризующий динамику мировых цен на нефть, и на коэффициент, характеризующий степень выработанности конкретного участка недр;
- введен понижающий коэффициент, характе-
ризующий степень выработанности запасов для участков недр с выработанностью извлекаемых запасов более 80 %, позволяющий уменьшать ставку налога до 30 %;
- установлена нулевая ставка НДПИ при добыче нефти на участках недр, расположенных в Восточной Сибири, а также для сверхвязкой нефти, добываемой из участков недр, содержащих нефть вязкостью более 200 мПа • с (в пластовых условиях)3.
Перечень участков недр, при добыче нефти на которых применяется налоговая ставка 0 руб. по НДПИ4, был расширен с 01.01.2009. В частности, п. 1 ст. 342 НК РФ дополнен подп. 10—12, которые предписывают следующее. Ставка НДПИ 0 руб. применяется при добыче нефти:
- на участках недр, расположенных севернее Северного полярного круга полностью или частично в границах внутренних морских вод и территориального моря, на континентальном шельфе Российской Федерации, до достижения накопленного объема добычи нефти 35 млн т на участке недр и при условии, что срок разработки запасов участка недр не превышает 10 лет или равен 10 годам для лицензии на право пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых и не превышает 15 лет или равен 15 годам для лицензии на право пользования недрами одновременно для геологического изучения (поиска, разведки) и добычи полезных ископаемых с даты государственной регистрации соответствующей лицензии на пользование недрами;
- на участках недр, расположенных полностью или частично в Азовском и Каспийском морях, до достижения накопленного объема добычи нефти 10 млн т на участке недр и при условии, что срок разработки запасов участка
3Техническая характеристика нефти, единица измерения вязкости динамической: 1Н с/м2 = 1Па • с // Горная энциклопедия. М.: Советская энциклопедия. 1984—1991.
"Федеральный закон от 22.07.2008 № 158-ФЗ «О внесении изменений в главы 21, 23, 24, 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах».
недр не превышает 7 лет или равен 7 годам для лицензии на право пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых и не превышает 12 лет или равен 12 годам для лицензии на право пользования недрами одновременно для геологического изучения (поиска, разведки) и добычи полезных ископаемых с даты государственной регистрации соответствующей лицензии на пользование недрами; - на участках недр, расположенных полностью или частично на территории Ненецкого автономного округа и на полуострове Ямал в Ямало-Ненецком автономном округе, до достижения накопленного объема добычи нефти 15 млн т на участке недр и при условии, что срок разработки запасов участка недр не превышает 7 лет или равен 7 годам для лицензии на право пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых и не превышает 12 лет или равен 12 годам для лицензии на право пользования недрами одновременно для геологического изучения (поиска, разведки) и добычи полезных ископаемых с даты государственной регистрации соответствующей лицензии на пользование недрами.
Однако введенная дифференцируемая ставка НДПИ не решает всех проблем с эффективным изъятием сверхдоходов в нефтедобывающем комплексе. При этом она не распространяется на все месторождения России, например, на новые месторождения или месторождения Тимано-Пе-чорского бассейна.
В результате применение единой ставки НДПИ привело к тому, что компании отказываются от эксплуатации низкодебитных скважин и добывают только легкодоступную нефть, а низкодебитные скважины консервируются. Такая налоговая политика негативно сказывается на нефтегазовом комплексе в целом и должна быть переориентирована на развитие стимулов нефтедобывающих компаний к развитию инновационных технологий, к снижению себестоимости углеводородов при максимальном объеме добычи.
В активе всех крупных нефтяных компаний есть бездействующие скважины. По нормам их число (от общего эксплуатационного фонда) не
должно превышать 10 %. В то же время из официальных данных следует, что не все компании укладываются в установленный законом коридор. Эти скважины в основном низкодебитные, и работа на них требует серьезных капитальных вложений, что неизбежно отражается на показателях себестоимости для всей компании. Лидером по количеству бездействующих скважин является ТНК-ВР: в ее фонде каждая четвертая скважина простаивает.
По мнению представителей Минэнерго России, складывающаяся в нефтяной отрасли ситуация является следствием дефицита инвестиционных ресурсов при одновременном недостатке экономически оправданных новых проектов в нефтедобыче. Учитывая то, что нефтяная отрасль сама по себе обладает огромным инвестиционным потенциалом, возникновение этих факторов, ограничивающих инвестиции, произошло вследствие изменения в худшую сторону макроэкономических условий хозяйствования, включая существенное увеличение затрат на добычу и транспортировку нефти, при растущей по отношению к финансовым результатам налоговой нагрузке.
Добыча нефти на территории России в 2008 г. составила 471,6 млн т, из них более 75 млн т пришлось на иностранный капитал ТНК-ВР, ConocoPhillips, Shell и др. В 2009 г. добыча жидких углеводородов в стране возросла до 491 млн т (с учетом зарубежной добычи — 494,25 млн т). Накопленная добыча близка к 19,3 млрд т. Начальные запасы открытых месторождений выработаны более чем на 50 %. Степень выработанности запасов активно осваиваемых месторождений приближается к 60 %. Средние дебиты эксплуатационных скважин по нефти опустились до 10,1 т в сутки, средняя обводненность продукции близка к 80 %5.
В целом по России большая часть месторождений, ожидающих своего освоения, содержит трудноизвлекаемую нефть либо относится к разряду мелких месторождений, либо расположена в удаленных регионах с суровыми климатическими условиями с неразвитой социальной, промышленной и транспортной инфраструктурой. Конкретные инвестиционные проекты разработки таких
5 Кимельман С., Подольский Ю. Ниже оптимизма, выше пессимизма. Возможное развитие нефтяного комплекса России до 2030 года // Нефтегазовая вертикаль. 2010. № 6. С. 28.
месторождений показывают, что их эффективное освоение требует новых технологий, серьезных инвестиций и гибкой системы налогообложения.
В последние годы вопрос о дифференциации налога на добычу полезных ископаемых, а также о введении налога на сверхприбыль в нефтяной отрасли является широко обсуждаемым в органах исполнительной и законодательной власти Российской Федерации.
Налог на сверхприбыль представляет собой налогообложение чистого дохода — разницы, полученной между доходами от реализации продукции и затратами по производству данной продукции (аналогично налогу на прибыль организаций). Налог на сверхприбыль заменяет собой НДПИ, взымаемый с объема нефти, добытой на новых месторождениях, требующих значительных капитальных вложений. В свою очередь по разработанным месторождениям налог на сверхприбыль уплачивается на дополнительно полученный доход с одновременным сохранением НДПИ по действующей модели налогообложения.
Минэнерго России внесло свои предложения по проекту концепции модели налогообложения нефтяной отрасли. Данная работа проводилась во исполнение 4-го пункта протокола совещания в Киришах, которое состоялось 12.02.2009 при участии Председателя Правительства Российской Федерации В. В. Путина.
В соответствии с данным документом специалистами Минэнерго России с участием нефтяных компаний был проведен анализ состояния российской нефтяной отрасли, включая причины падения добычи нефти в России в период ее максимальных цен. Анализ выявил ряд особенностей российской нефтяной отрасли, влияющих на выбор оптимального налогового режима:
— действующие лицензионные участки сталкиваются с растущей удельной себестоимостью из-за повышения обводненности и истощения месторождений. Применение на них более дорогих новых технологий, повышающих нефтеотдачу, нерентабельно в условиях ограничения выручки;
— новые лицензионные участки залегают в труднодоступных регионах без инфраструктуры, в более сложных горно-геологических
условиях, чем ныне разрабатываемые, они требуют больших вложений на старте с последующей окупаемостью за много лет;
— рост цены на нефть, ведущий к укреплению курса рубля к доллару США, приводит к тому, что денежный поток компаний в секторе добычи на действующих лицензионных участках существенно сокращается вплоть до отрицательных значений.
В целом определена проблема налоговой системы нефтяной отрасли — ожидаемое сокращение доходов бюджета при действующей налоговой системе, несмотря на повышение ставки НДПИ на нефть по участкам, действующим с 2012 г. Как следствие, констатируются нерентабельность инвестиций в действующие лицензионные участки и необходимость предоставления пониженной экспортной пошлины на новых лицензионных участках. Решение данной проблемы требует комплексного подхода к реформированию действующей модели налогообложения в нефтяной отрасли.
По оценке экспертов6, комплексное решение для повышения доходов государства от нефтяной отрасли предполагает следующие варианты:
— для старых лицензионных участков — ре-балансировку налоговой нагрузки между добычей и переработкой (за счет снижения доходов от сектора нефтепереработки);
— для новых лицензионных участков — обеспечение адаптивности налоговой нагрузки к профилю денежного потока проекта. Протоколом совещания у Председателя
Правительства Российской Федерации были определены критерии создания предполагаемой модели налогообложения для новых лицензионных участков:
— налогообложение результата деятельности организаций нефтяной отрасли, обеспечивающее адаптивность к изменениям макроэкономических параметров в широких диапазонах и рентабельность разработки перспективных лицензионных участков с учетом их размеров и сложности освоения;
6 Подготовка концепции модели налогообложения нефтяной отрасли России. Октябрь, 2010. URL: www. minenergo. gov. ru.
- стимулирование рационального пользования недрами, в том числе для увеличения коэффициентов извлечения нефти, наиболее полного извлечения совместно залегающих и попутных компонентов, в первую очередь попутного (нефтяного) газа;
- прозрачность и простота администрирования;
- экономическая и бюджетная эффективность для государства.
Очевидно, что предлагаемая модель налогообложения предполагает двухстороннюю заинтересованность — для государства (стабильность получения доходов бюджета от нефтяной отрасли, высокий уровень объема добычи углеводородов) и для нефтяных компаний (разработка и освоение новых месторождений).
Прогноз объемов добычи нефти за 2012— 2021 гг. в сравнительном анализе при действующем порядке и предлагаемой модели налогообложения представлен в табл. 1.
Из таблицы следует, что при данной модели налогообложения прирост объемов добычи нефти за 2012—2021 гг. может увеличиться более чем в 1,5 раза (в том числе по новым лицензионным участкам более чем в 3 раза).
Прогноз совокупных доходов бюджета от рентабельной добычи нефти за 2012—2021 гг. представлен в табл. 2, 3.
Таблица 1 Анализ объемов добычи нефти за 2012—2021 гг. при введении предлагаемой модели налогообложения и высоком макроэкономическом сценарии, млн т
Объем добычи
Показатели Действующий Предлагаемая
порядок налогообложения модель налогообложения
Новые 0,146 0,572
лицензионные
участки
Действующие 2,983 4,178
лицензионные
участки
Итого... 3,129 4,750
Таблица 2
Анализ доходов бюджета от налоговых платежей за 2012—2021 гг. при введении предлагаемой модели налогообложения для действующих лицензионных участков и высоком макроэкономическом сценарии, млрд руб.
Виды налогов и сборов Доходы бюджета
Действующий порядок налогообложения Предлагаемая модель налогообложения
Налог на добычу полезных ископаемых 12,132 16,184
Налог на прибыль организаций 0,480 2,385
Экспортная пошлина 6,532 16,015
Всего... 19,144 34,584
Источник: Подготовка концепции модели налогообложения нефтяной отрасли России. Октябрь, 2010. См.: www. minenergo. gov. ru.
Таблица 3
Анализ доходов бюджета от налоговых платежей за 2012—2021 гг. при введении предлагаемой модели налогообложения для новых лицензионных участков и высоком макроэкономическом сценарии, млрд руб.
Источник: Подготовка концепции модели налогообложения нефтяной отрасли России. Октябрь, 2010. См.: www. minenergo. gov. ru.
Доходы бюджета
Виды налогов и сборов Действующий Предлагаемая
порядок налого- модель налогообло-
обложения жения
Налог на добычу 0, 416 —
полезных ископаемых
Налог на прибыль 0, 088 0,694
организаций
Налог на сверхприбыль — 0,936
Экспортная пошлина 1, 462 4,456
Всего. 1, 966 6,086
Всего по новым 21,11 40,67
и действующим
месторождениям
ной отрасли России. Октябрь, 2010. См.: www. minenergo. gov. ru.
Из таблицы 3 следует, что рост добычи значительно повлияет на увеличение совокупных доходов бюджета в 1,9 раза.
Динамика доходов бюджета при действующем порядке налогообложения и предлагаемой модели налогообложения за период 2012—2021 гг., и высоком макроэкономическом варианте приведена на рисунке.
Таким образом, следует отметить положительные последствия внедрения новой модели налогообложения, направленной в первую очередь на стимулирование разработки новых и истощенных нефтяных месторождений для поддержания и увеличения добычи нефти в стране. В частности, данная модель налогообложения нефтедобывающей отрасли:
— учитывает горно-геологические и экономические условия добычи углеводородов, так как непосредственно связана с экономической прибыльностью месторождений;
— стимулирует инвестиции в освоение новых месторождений (нулевой налог, в первые годы добычи при осуществлении значительных капиталовложений);
— учитывает изменение горно-геологических условий добычи в завершающей стадии эксплуатации месторождений (по мере истощения месторождения налог снижается);
— реагирует на изменение внешних экономических условий производства — мировых цен (чем ниже цены реализации, тем ниже налог и наоборот);
— стимулирует рост объемов добычи нефти, что приводит к увеличению совокупных доходов бюджета.
7 000
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2С21 ,гг.
* Действующий порядок налогообложения.
* * Предлагаемая модель налогообложения
Источник: Подготовка концепции модели налогообложения нефтяной отрасли России. Октябрь, 2010. См.: www. minenergo. gov. ru.
Сравнительный анализ доходов бюджета при действующем порядке налогообложения и предлагаемой модели налогообложения за 2012—2021 гг.
В целом реализация данной модели позволит обеспечить устойчивые поступления доходов в бюджет государства в среднесрочной и долгосрочной перспективе и устойчивое развитие нефтяного сектора экономики.
Несмотря на явные преимущества реформирования налоговой системы в отношении нефтедобывающего комплекса возникают определенные трудности.
В новой методике будет предусмотрен порядок исчисления, связанный с уменьшением величины полученных доходов от реализации нефти на величину произведенных расходов, понесенных предприятием при освоении и разработке новых месторождений. Такой порядок соответственно приведет к снижению налоговых платежей по наиболее капиталоемким проектам и ускорит их окупаемость.
С другой стороны, налог на сверхприбыль тяжело администрировать, поскольку необходимо будет полагаться на данные компаний, у которых может появиться искушение завысить свои расходы для того, чтобы оптимизировать платежи по налогам. Также существует опасение, что если облагать сверхприбыль только по отраслевому признаку (в данном случае предприятия нефтедобывающей отрасли), то организации такой отрасли могут минимизировать свою прибыль, а следовательно, занизить налоговые платежи, выводя доходы через другие организации, формально не относящиеся к отрасли. Многие нефтедобывающие компании функционируют в форме вертикально интегрированных хозяйственных структур. Данная форма позволяет распределять сверхприбыль по различным стадиям производства, минимизируя, в свою очередь, уплату налога на сверхприбыль компаний, занимающихся добычей углеводородов.
В связи с этим, по мнению автора, необходимо обратить особое внимание на некоторые аспекты в предполагаемых изменениях:
- помимо введения налога на сверхприбыль, возможны также корректировка действующей формулы расчета НДПИ на повышение мировых цен на нефть и индексация ставок с учетом уровня инфляции либо разработка системы поправочных коэффициентов для условий добычи на каждом участке недр;
- при введении нового порядка необходимо установить ограничения по составу расходных статей предприятия (закрытый перечень расходов);
- установить максимальный срок на право приме -нения предлагаемой модели (для недопущения затягивания нефтяными компаниями срока использования соответствующих льгот);
- ставка налога на сверхприбыль должна быть дифференцирована в зависимости от величины соотношения накопленных доходов и накопленных расходов за налоговый период (возможно введение минимального налога — по аналогии с упрощенной системой налогообложения в соответствии с п. 6 ст. 346.18 НК РФ);
- установить обязанность налогоплательщиков по ведению раздельного учета для каждого участка недр;
- усилить налоговый контроль в отношении расчетов компаний с взаимозависимыми лицами и их структурными подразделениями. В целом отметим, что успешность данной налоговой реформы зависит не только от контролирующих государственных органов, но и от активной реакции нефтяных компаний на создание новых капиталоемких инвестиционных проектов.
Список литературы
1. Горная энциклопедия. М.: Советская энциклопедия. 1984—1991.
2. Кимельман С., Подольский Ю. Ниже оптимизма, выше пессимизма. Возможное развитие нефтяного комплекса России до 2030 года // Нефтегазовая вертикаль. 2010. № 6.
3. Комиссарова Е. Н. Реформирование налоговой политики в нефтяной отрасли России // Финансовое право. 2009. № 11.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ.
5. О внесении изменений в главы 21, 23, 24, 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах: Федеральный закон от 22.07.2008 № 158-ФЗ.
6. О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2006 № 151-ФЗ.
7. Подготовка концепции модели налогообложения нефтяной отрасли России. Октябрь, 2010. URL: www. minenergo. gov. ru.
onews
10 ноября 2011 г. в гостинице Radisson SAS Slavyanskaya (г. Москва) CNews при поддержке Министерства связи и массовых коммуникаций РФ проводит
третий ежегодный форум
«CNews Forum 2011: Информационные технологии завтра»
Информационная поддержка - Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» Основные вопросы форума:
- тенденции развития ИКТ-отрасли в России и мире;
- векторы дальнейшего развития информатизации бизнеса и органов государственной власти в России;
- тренды, которые будут определять эволюцию корпоративных ИТ-систем в ближайшие годы.
Отраслевые секции: госсектор, банки, информационная безопасность, розница, облачные технологии.
За дополнительной информацией, а также по вопросам участия обращаться по телефонам: +7 (495) 363-11-57, 5078, 5077, 5035 либо e-mail: [email protected]
Айвазов Армен, Серова Елена, Четвернин Алексей www.forum.cnews.ru
МЕЖДУНАРОДНЫЙ бухгалтерским учет
51
