CC BY
538
ФИНАНСЫ,
ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ,
КРЕДИТ
удк 336.221 Вячеслав Владимирович Бурутин,
начальник межрайонной ИФНС России [email protected] по крупнейшим налогоплательщикам по Саратовской области,
соискатель кафедры налогов и налогообложения,
СГСЭУ
ПРОБЛЕМЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ НЕФТЯНОЙ ОТРАСЛИ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЕЕ РАЗВИТИЯ
Статья посвящена анализу основных проблем налогообложения в нефтяной отрасли. Дана характеристика современной системы налогообложения нефтяной отрасли, выявлены основные ее недостатки и обозначены перспективные направления реформирования налогообложения нефтяных компаний посредством изъятия рентных доходов и повышения эффективности нефтедобычи. Особое место отводится усилению роли государственного регулирования нефтяной отрасли. Для обеспечения оптимального баланса интересов государства и недропользователей наряду с выработкой оптимальной структуры налогообложения для новых месторождений и ценообразования необходимы решение об оптимизации налоговой нагрузки на действующие месторождения и учет возможности изменения пошлин на нефтепродукты.
Ключевые слова: нефтяная отрасль, проблемы налогообложения, государственное регулирование, реформирование.
V.V. Burutin
TAXATION OF OIL INDUSTRY AND GOVERNMENT REGULATION OF ITS DEVELOPMENT
The paper analyzes the main issues of taxation in the oil industry. The author defines the modern system of taxation of the oil industry and its main shortcomings and identifies ways to reform the taxation of oil companies by removing rental incomes and improving the efficiency of oil production. Special emphasis is placed on the strengthening role of government regulation of the oil industry. To ensure the optimal balance between the interests of the state and oil companies it is necessary to optimize the tax burden on existing oil fields and to take into account changing duties on oil products together with the development of an optimal tax structure for new oil fields and pricing Keywords: oil industry, taxation issues, state regulation, reform.
2113080610090605111008130475091006050411090609100921030911081304
Нефтяной комплекс - один из базовых сегментов экономики России, обеспечивающий значительную часть поступлений в бюджетную систему нашей страны. На протяжении длительного периода времени российское законодательство о налогообложении нефтяной отрасли было нацелено на обеспечение любой ценой должного уровня налоговых поступлений в бюджет. Экономическая эффективность налогообложения при этом уходила на второй план. Следствием этого стал сложившийся крайне неблагоприятный налоговый климат, препятствующий интенсивному развитию отрасли и повышению ее эффективности.
Российские компании, занимающиеся добычей нефти, отчисляют следующие налоги:
- налог на прибыль по ставке 20% (минимальная ставка может составлять 15,5%);
- налог на добавленную стоимость - НДС (стандартная ставка НДС - 18%);
- налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ);
- платежи за пользование недрами;
- прочие налоги в отношении юридических лиц (включая налог на имущество и отчисления в социальные фонды);
- таможенные платежи.
Основу налоговой нагрузки на российские компании сегмента разведки и добычи составляют НДПИ и экспортная таможенная пошлина. Компании, осуществляющие деятельность в сегменте переработки и сбыта, не облагаются НДПИ и платежами за пользование недрами, но уплачивают акцизные сборы на нефтепродукты.
Экспортные таможенные пошлины на сырую нефть и товары, выработанные из нефти, подпадают под действие режима «60 - 66». Основная цель введения режима «60 - 66» заключается в том, чтобы обеспечить скорейшее повышение доходности в сегменте разведки и добычи за счет перераспределения доходов от первичной переработки нефти, уровень которых сейчас чрезмерно высок. В то же время повышение ставки экспортной таможенной пошлины на мазут увеличит доходность вторичных процессов переработки (гидрокрекинга и каталитического крекинга) и будет стимулировать нефтяные компании к инвестированию средств в модернизацию нефтеперерабатывающих заводов.
С 1 октября 2011 г. Правительство РФ установило предельную ставку экспортной таможенной пошлины для сырой нефти на уровне 60% [5].
С 2002 г. были приняты временные меры по изменению порядка налогообложения нефтедобычи, частности введен налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и таможенные пошлины на нефть, что обеспечило необходимые поступления в бюджет и решило проблему трансфертного ценообразования. С 2012 г. решением Правительства РФ базовая ставка для НДПИ в отношении нефти повысилась. Отменяются нулевые ставки экспортных пошлин на восточносибирскую нефть. Предполагается сокращение периода действия льготных ставок по отдельным месторождениям. Предусматривается ежегодная индексация ставок акцизов на нефтепродукты.
Один из главных недостатков системы налогообложения нефтяного комплекса заключается в неоптималь-ности распределения налогового бремени по техноло-
гической цепочке. Основные платежи приходятся на добывающие и нефтеперерабатывающие компании. В результате вся тяжесть налогового бремени ложится на наиболее технологичные и требующие крупных инвестиционных затрат участки производственной цепочки.
Другим важным недостатком является чрезмерно большая доля налогов с оборота. Так, нефтедобывающее предприятие, работающее по максимальной ставке платы за недропользование, должно перечислять государству до 30% своего оборота (в данном случае - стоимости добытого сырья). Такой подход не учитывает российской специфики, состоящей в большой доле трудноизвлекаемых запасов. В целом существующая налоговая система не является гибкой, поскольку ориентирована на налогообложение высокодебитных месторождений и не учитывает объективного роста издержек добычи по мере уменьшения дебитов скважин и роста обводненности. Этот недостаток особенно заметен, когда цены на нефть в периоды экономических кризисов падают и производство становится убыточным.
Еще одной немаловажной проблемой является система налоговых льгот для освоения труднодоступных, малопродуктивных и истощенных месторождений. Если налогообложение нефтедобычи не будет изменено, добыча нефти в отрасли начнет постепенно сокращаться до 395 млн т к 2020 г. «При сегодняшней налоговой системе нерентабельны для разработки 90% запасов новых месторождений и 30% на уже разрабатываемых месторождениях», - такое заявление сделал министр Сергей Шматко, представляя в правительстве в конце прошлого года проект Генеральной схемы развития нефтяной отрасли до 2020 г. [4]. Если учесть, что по итогам 2010 г. нефтяные компании обеспечивали 44% поступлений в федеральную казну, то к концу 2012 г. этот показатель снизился до 23%. Следовательно, власти сейчас оказались перед серьезной проблемой - налоговые льготы могут снизить поступления в федеральный бюджет, а при отсутствии льгот снизится нефтедобыча.
В США и Норвегии, столкнувшихся с необходимостью стимулировать нефтедобычу на малорентабельных месторождениях, пошли по пути предоставления налоговых льгот для «трудной» нефти и поощрения всеми средствами нефтяных компаний к внедрению эффективных технологий ее добычи.
В России примером такого подхода к поддержке сложных скважин является Татарстан. В 1995 - 1999 гг., когда республика имела самостоятельность в налоговой политике, налоговые льготы позволили не только остановить катастрофическое падение добычи нефти, но и поднять ее. Но с 2001 г. Татарстан вошел в единое налоговое поле России, и снова стали возникать проблемы. «Татнефть» обратилась к Правительству РФ с просьбой предоставить льготы для выработанных месторождений, и в 2006 г. такие льготы были предоставлены. За три последующих года добыча на крупнейшем в ВолгоУральском регионе Ромашкинском месторождении стабилизировалась. Это позволило получить 3,6 руб. дополнительных налогов на 1 руб. льгот. Глава Минприроды Юрий Трутнев назвал Татарстан полигоном по внедрению новых методов повышения нефтеотдачи пластов и разработке механизмов стимулирования внедрения этих методов.
Ухудшающаяся структура запасов вынуждает нефтяные компании активно применять технологии повышения коэффициента извлечения нефти (КИН) и реанимировать старые скважины. Ресурсы здесь колоссальные. На объектах с трудноизвлекаемыми запасами КИН не превышает 10 - 25%, а средний КИН в России сократился за последние два десятилетия с 40 - 45% до 30 - 35%. В США же, например, за последние 30 лет КИН вырос с 32% до 40%, хотя структура запасов нефти там изначально хуже.
Нынешняя налоговая система, которая не только затрудняет эксплуатацию имеющихся, в значительной степени выработанных месторождений, но и фактически препятствует разработке новых перспективных запасов. Сегодня для ввода в строй новых крупных месторождений требуются огромные инвестиции, возможные только при участии иностранного капитала. Для привлечения западных инвесторов был введен закон о СРП, характерный для стран с неразвитой, закрытой экономикой. До недавнего времени закон работал неэффективно; компании, действующие в рамках СРП, получали преимущество перед остальными производителями. Параллельное существование двух налоговых режимов мешает развитию конкуренции. Но закон, во-первых, предполагает заключение долгосрочного гражданского договора между властями и компаниями, его соблюдение предполагает независимость бизнеса от властей, работающую правовую систему, конкурентную политическую систему, во-вторых, он предельно прозрачен.
Нефтедобывающая отрасль, являясь центральным звеном в налогообложении нефтяной промышленности, предопределяет формирование и уровень цен на весь спектр готовой продукции комплекса. Задача стабилизации цен на нефть и нефтепродукты при сохранении и даже росте налоговых поступлений в бюджет страны является первостепенной. Однако есть основания предположить, что введенные расчеты по формуле НДПИ и шкала возросших пошлин приведут к другому результату: изменению экономической сущности ресурсных платежей, усилению фискальной составляющей и, соответственно, уменьшению стимулирующей роли налогов. Это снизит эффективность работы нефтяной отрасли, выведет за черту рентабельной работы ряд месторождений и примерно пятую часть эксплуатационного фонда скважин в целом по стране, сузит налогооблагаемую базу.
Учитывая все проблемы налогообложения нефтяных компаний, Правительство РФ полагает, что дальнейшее снижение налоговой нагрузки следует провести за счет НДПИ в отношении нефти. Целесообразно это сделать при введении частично его замещающего налога на дополнительный доход (НДД), при этом соответствующее уменьшение поступлений НДПИ в федеральный бюджет будет частично компенсировано другими платежами, поскольку в результате увеличения доходов, остающихся в отрасли, возрастут поступления социальных взносов в государственные внебюджетные фонды, от налога на прибыль и НДФЛ - в бюджеты территорий, где размещаются добывающие и нефтеперерабатывающие предприятия. Вместе с тем из-за снижения доли НДПИ в обязательных платежах несколько уменьшится зависимость финансовых результатов в нефтедобыче от конъюнктуры мировых цен на нефть.
Схема, основанная на применении НДД, более сложная, что очевидно как с точки зрения проведения налоговых расчетов, так и с позиции практического контроля за их достоверностью. Это действительно создает потенциальные возможности занижения производителями своих налоговых обязательств и, как следствие, уменьшения доходов государственного бюджета. Именно с этим связана опасность неконтролируемого снижения налоговых поступлений в результате введения НДД.
Другой важной мерой, снижающей налоговую нагрузку уже на всех экономических агентов, действующих при общем режиме налогообложения, и стимулирующей инвестиционную активность, является восстановление льготы на реинвестируемую прибыль.
Действующий режим налогообложения нефтедобычи принуждает нефтяные компании вести избирательную разработку месторождений, ограничивать возможности использования действующего фонда скважин. Они не применяют относительно дорогие технологии повышения нефтеотдачи пластов, поскольку прямые эксплуатационные затраты по ряду месторождений и скважин, остающиеся в распоряжении нефтяных компаний до налогообложения, приводят к снижению рентабельности.
Развитию отрасли препятствует отсутствие института ценообразования нефти на внутреннем рынке. Для наиболее полной выработки залежей технологически крайне необходимо использовать весь фонд добывающих скважин, чего и добиваются другие нефтедобывающие страны, сдвигая налогообложение на финансовые результаты деятельности нефтяных копаний, делая рентабельной работу скважин с высокими затратами.
Вовлечение в полномасштабный оборот всего действующего фонда скважин, трудноизвлекаемых запасов, мелких месторождений, месторождений на начальных и конечных этапах их разработки, а также месторождений Восточной Сибири, арктического шельфа и других новых регионов приведет к существенному росту налогооблагаемой базы нефтедобычи, что обеспечит сближение интересов всех сторон: государства, производителя и потребителя. Концептуально важно, чтобы основные поступления в бюджет страны формировались за счет специального налога от добычи нефти (СНДН) или своеобразного НДД (или налога на сверхприбыль), распространяемого на все действующие, а не только на новые месторождения. Это должно происходить от результатов финансовой деятельности предприятий, а не за счет выручки до налогообложения. Введение в практику (за счет изменения действующей структуры налогов) специальных налогов (НДД на сверхдоходы (сверхприбыль) или на доходы) при добыче нефти за счет конечных результатов финансовой деятельности нефтяных компаний даст возможность, используя предложенный механизм налогообложения добычи нефти, естественным образом регулировать их, как это осуществляется в других странах.
Все это позволит обеспечить эффективную работу действующего фонда скважин, рациональную разработку всех месторождений (включая и мелкие), текущих и перспективных запасов нефти с высоким уровнем эксплуатационных затрат, основанных на дифференциальном подходе по качеству запасов. Таким образом, можно обеспечить рентабельную работу подавляющего
фонда скважин, каждая из которых может приносить соответствующую прибыль.
Министерство финансов считает, что отмена пошлины на экспорт и переход на НДД - процедура достаточно сложная и может занять длительное время, на данном этапе министерства и ведомства совместно с нефтяными компаниями в 2011 г. разрабатывали пакет предложений по внесению изменений в налоговое законодательство РФ по обеспечению баланса интересов бюджета и отрасли.
Решения об индексации и дифференциации ставок акцизов, а также о поэтапном выравнивании вывозных пошлин на нефтепродукты являются вполне обоснованными. Возникает вопрос о том, какие именно налоги следует снизить. Исходя из приоритета сохранения единства налоговой системы в отношении основных налоговых платежей, «кандидатами» на снижение остаются НДПИ и экспортные пошлины на нефть, а именно снижение предельной ставки экспортной пошлины на нефть с 65% до 60%.
Следует отметить, что действующее налоговое законодательство неэффективно и препятствует нормальному развитию нефтяного комплекса. Сегодня налог на добычу полезных ископаемых привязан к мировым ценам на нефть, а горно-геологические и географические условия при этом не учитывают уровень налога на добычу полезных ископаемых.
Компаниям, которые работают в сложных условиях, нужны преференции в области налогообложения. Какие-то преференции есть, это касается ряда месторождений Восточной Сибири, но они действовали временно, и в мае 2011 г. их отменили. Существуют преференции у «Лукойла» на Каспии - на определенный период. Учитывая все эти факторы, инвестору надежнее пойти в Канаду или Норвегию.
Законодательство должно быть гибким: нужно думать, как законодательно строить отношения с инвестором, чтобы при этом не страдали интересы нашего государства и не ущемлялись интересы отечественных компаний, например, при поставке щебня, труб, кабеля, части оборудования и т.д. В случае СРП (соглашения о разделе продукции) инвестор сейчас не заинтересован
в удешевлении проекта. Это происходит потому, что в соответствии с соглашением об СРП сторона, которая предоставляет условия, обязана компенсировать все расходы, а уже потом делиться прибылью.
Четкие законы при долгосрочных программах - основа инвестиционной политики. Важно, чтобы основные поступления в бюджет страны формировались за счет специального налога на добычу нефти или налога на сверхприбыль, распространяемого на все действующие, а не только новые месторождения. Это должно быть результатом финансовой деятельности предприятий, а не за счет выручки до налогообложения. Для обеспечения оптимального баланса интересов государства и недропользователей наряду с выработкой оптимальной структуры налогообложения для новых месторождений и ценообразования необходимы решение об оптимизации налоговой нагрузки на действующие месторождения и учет возможности изменения пошлин на нефтепродукты в привязке к срокам модернизации НПЗ в соответствии с техрегламентом.
Учитывая всю важность вопроса и перечисленные проблемы, для дальнейшего развития, повышения эффективности и конкурентоспособности на мировом рынке нефтяной отрасли России необходимо государственное, в первую очередь налоговое, регулирование ее развития. Таким образом, уже в самое ближайшее время необходимо изменение порядка налогообложения нефтедобывающих компаний.
1. Заика В.С. Проблемы и направления совершенствования налогообложения нефтедобычи // Экономические науки. 2010. № 8. С. 72 - 75.
2. Официальный сайт Федеральной налоговой службы. и^: http://www.nalog.ru.
3. Приказ Министерства энергетики РФ от 6 июня 2011 г. № 212 «О Генеральной схеме развития нефтяной отрасли до 2020 года» // Справочно-правовая система «ГАРАНТ». и^: http://www.garant.ru.
4. Утверждение Генеральной схемы развития нефтяной отрасли до 2020 года и Генеральной схемы развития газовой отрасли до 2030 года. и^: http://minenergo.gov.ru/news/min_ news/7473.html.
5. иР1_: http://www.rbc.ru/fnews.frame/20130415110009.shtml.
УДК 336.22
Елена Сергеевна Вылкова,
доктор экономических наук, профессор кафедры финансов, Санкт-Петербургский государственный экономический университет
Иван Артурович Позов,
аспирант кафедры финансов, Санкт-Петербургский государственный экономический университет
СИСТЕМА ПОКАЗАТЕЛЕЙ, ХАРАКТЕРИЗУЮЩИХ НАЛОГОВОЕ СОСТОЯНИЕ РЕГИОНА
Впервые в экономической литературе раскрывается содержание понятия «налоговое состояние». Предложена совокупность показателей, характеризующих налоговое состояние региона РФ, приводится методика расчета ос-
