CC BY-NC
20Порядок уведомления депутатом представительного органа муниципального образования о конфликте интересов
Роньжина Ольга Викторовна
кандидат юридических наук
доцент, кафедра конституционного, административного и муниципального права, ФГАОУ ВО
"Сибирский федеральный университет"
660069, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, оф 307-а
Статья из рубрики "Государственная и муниципальная служба и проблемы противодействия коррупции" Аннотация.
При реализации нового законодательного института конфликта интересов в деятельности депутата представительного органа муниципального образования возникли проблемы, связанные с отсутствием в российской правовой системе формальной определенности в процедуре выполнения депутатом обязанности уведомления о возникновении у него личной заинтересованности, которая может повлиять на осуществление им полномочий. Особенности статуса депутата, специфика выполняемой правотворческой деятельности обуславливают возникновение отличий института урегулирования конфликта интересов депутата представительного органа, в том числе в части процедуры, от подобного института на государственной (муниципальной) службе. Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие порядок выполнения депутатами представительного органа муниципального образования обязанности по уведомлению о возникшем конфликте интересов. Акцент сделан на анализ возникающих возможных вариантов процедур уведомления, предопределяемых дифференциацией депутатской деятельности. Исследованию подвергаются факторы, подлежащие учету при определении субъекта уведомления и разрешения конфликта интересов депутата. Использован диалектический метод познания, а также системно-структурный, формально-логический и другие методы научного познания. Проведенное исследование позволило сделать вывод о том, что отсутствие на федеральном уровне правового регулирования общих положений порядка уведомления депутатом представительного органа муниципального образования о возникновении у него личной заинтересованности снижает результативность деятельности по противодействию коррупции, а также создает правовые риски политического внеправового воздействия на депутата, осуществляющего представительство интересов своих избирателей. Поэтому предлагается уполномочить регионального законодателя определить основные принципы, в соответствии с которыми должен быть в муниципальных правовых актах установлен порядок уведомления о конфликте интересов депутатом представительного органа муниципального образования.
Ключевые слова: коррупция, предупреждение коррупции, депутат представительного органа, муниципальное образование, местное самоуправление, конфликт интересов, порядок уведомления, борьба с коррупцией, юридическая ответственность, публичное уравление
DOI:
10.7256/2306-9945.2018.3.27376
Дата направления в редакцию:
11-09-2018
Дата рецензирования:
11-09-2018
Введение
Российское законодательство изобилует пробелами в части решения вопросов, связанных с конфликтом интересов в деятельности депутатов представительных органов муниципального образования. Должностное лицо (орган), подлежащее уведомлению депутатом, сроки, форма, а также процедура и результаты рассмотрения уведомления не регламентированы федеральным законодательством. Правоприменительная практика как на муниципальном, как впрочем, и региональном уровне уже начала складываться, и причем, далеко не единообразная. В научной литературе отмечают, что в отношении депутатов всех уровней институт конфликта интересов только начал формироваться [12, с-
^^ Справедливо также указывается, что в парламентской деятельности конфликт интересов и порядок его урегулирования имеет свои особенности, и потому необходимо
в правовом регулировании учитывать такие особенности ———317]. Существуют нерешенные проблемы в правовом регулировании порядка уведомления о конфликте
интересов и главы муниципального образования с-—14], но конфликт интересов депутатов представительных органов имеет свои существенные особенности, обусловленные правовой природой представительной власти.
Залогом успешного результата в борьбе с коррупцией является наличие системного правового регулирования, в том числе в части порядка исполнения депутатом обязанности по уведомлению о возникшем у него конфликте интересов, а также субъекта, который уполномочен участвовать в урегулировании такого конфликта инте ре с ов .
Остается открытым вопрос о последствиях неуведомления депутатом о возникшем конфликте интересов в случае отсутствия порядка, установленного на муниципальном уровне, отсутствия конкретизированного субъекта, уполномоченного на рассмотрение уведомления о конфликте интересов.
Результаты исследования
Согласно ч. 7.1. ст. 40 Федерального закона от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ^ депутат представительного органа муниципального образования должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» ^ Несоблюдение ограничений,
запретов, неисполнения указанных обязанностей влечет досрочное прекращение его полномочий. Часть 4.1. ст. 12.1 Федерального закона от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции» ^ возлагает, в том числе на депутатов представительных органов муниципальных образований обязанность сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.
Системное толкование приведенного выше нормативного предписания во взаимосвязи с положениями п. 3 ст. 1 Федерального закона от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» ^ позволяет сделать вывод, что порядок сообщения депутатом о конфликте интересов должен быть установлен, в том числе муниципальными правовыми актами.
К настоящему времени только в незначительной части муниципалитетов приняты правовые акты, определяющие основания и порядок сообщения депутатами представительного органа муниципального образования о конфликте интересов. В отсутствие базового правового регулирования данного вопроса на федеральном уровне в муниципалитетах варьируется и субъект, которому депутатом направляется уведомление, различается и объем мер, подлежащий принятию в целях урегулирования конфликта интересов.
Так, в Положении о порядке сообщения депутатами Егорьевского районного Совета депутатов Алтайского края о возникновении личной заинтересованности при осуществлении полномочий депутата, которая приводит или может привести к конфликту интересов предусматривается, что депутат обязан сообщить о возникновении у него личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, главе Егорьевского района Алтайского края
В соответствии с п. 6.3.1 «Положения о Комиссии по соблюдению требований законодательства о противодействии коррупции и урегулированию конфликта интересов в Ачинском районном совете депутатов» депутат при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», направляет в Комиссию по соблюдению требований законодательства о противодействии коррупции и урегулированию конфликта интересов в Ачинском районном Совете депутатов письменное уведомление о возникновении у него личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или
может привести к конфликту интересов
Исходя из п. 12 ст. 6 Регламента Назаровского городского Совета депутатов субъектом уведомления является Назаровский городской Совет депутатов. При этом обязанность организовать проверку информации, содержащейся в направленном уведомлении, а также принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов
возложена на Председателя Назаровского городского Совета депутатов
Устав Шарыповского района Красноярского края от 08.12.1996 (ред. от 29.03.2018) называет два субъекта уведомления. В случае возникновения личной заинтересованности при осуществлении полномочий депутата, которая приводит или может привести к конфликту интересов, депутат обязан не позднее рабочего дня, следующего за днем, когда ему стало известно о возникшем конфликте интересов или о
возможности его возникновения, письменно уведомить об этом районный Совет депутатов. В случае если при рассмотрении вопроса на комиссии, сессии районного Совета депутатов у депутата возникает конфликт интересов, он обязан уведомить об этом председательствующего на заседании (п. 8 ст. 28). Указанное уведомление депутата рассматривается Комиссией по контролю за соблюдением депутатами Шарыповского районного Совета депутатов, главой Шарыповского района ограничений, запретов и обязанностей, установленных федеральными законами, образуемой постановлением
председателя районного Совета депутатов ^^^ В Уставе Шарыповского района, однако, нет формальной определенности в том, подлежат ли рассмотрению в данной Комиссии оба таких уведомления либо только первое из них.
Отметим, что даже не все регионы внесли коррективы в свое законодательство в части, устанавливающей основания и порядок сообщения депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о предполагаемом конфликте интересов. Но и в тех субъектах РФ, где такие нормы приняты (например, Ленинградская область, Краснодарский край) законодатель ограничивается, как правило, копированием положений, установленных на федеральном уровне в целях разрешения ситуации конфликта интересов с участием федеральных парламентариев.
В целях урегулирования конфликта интересов федеральных парламентариев приняты Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21.06.2016 N 93136 ГД «О реализации отдельных положений статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 10.02.2016 N 50-СФ «Об утверждении Положения о порядке сообщения членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и о внесении изменений в постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 28 марта 2012 года N 63-СФ «О реализации отдельных положений Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и Регламента Совета Федерации Федерального Собрания РФ». При поступлении от заявления от депутата Государственной Думы или члена Совета соответствующая по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера принимает решение о наличии или отсутствии конфликта интересов.
Согласно ст. 1.5-2. Положения о комиссии Законодательного собрания Ленинградской области по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Законодательного собрания Ленинградской области (утв. Постановлением Законодательного собрания Ленинградской области от 26.04.2012 N 370 (ред. от 22.02.2017) Комиссия в случае поступления от депутата уведомления о возникновении личной заинтересованности при осуществлении полномочий депутата, которая приводит или может привести к конфликту интересов, рассматривает поступившее уведомление. По результатам рассмотрения уведомления Комиссия принимает решение об отсутствии либо о наличии конфликта интересов депутата. Комиссией могут быть даны депутату рекомендации по предотвращению или урегулированию конфликта интересов
В Красноярском крае полномочия по рассмотрению уведомлений депутатов Законодательного Собрания Красноярского края о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может
привести к конфликту интересов возложены на Комиссию по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Законодательного Собрания Красноярского края, соблюдением ими установленных ограничений и запретов (ст. 14.1 Уставного закона Красноярского края от 29.01.2009 N 8-2864 «О Законодательном
Собрании Красноярского края» Юридическая сила принятого Комиссией решение не определена.
Очевидно, что порядок уведомления и урегулирования конфликта интересов, устанавливаемый для депутата, существенно отличается от такого порядка, предусмотренного законодателем для государственных или муниципальных служащих, поскольку депутат не связан служебными (трудовыми) отношениями. Условно работодателем для депутата можно назвать его избирателей, а выборы рассматривать
как акт заключения договора представительства ———50]. Естественно, что организационные закономерности обуславливают замену избирателей в «поствыборных» отношениях (за исключением института отзыва) иным субъектом. Как видим, в институте конфликта интересов парламентария в качестве такого субъекта называют представительный корпус в целом, комиссию представительного органа, комиссию, состоящей из депутатов и иных лиц, председателя представительного органа, главу муниципального образования.
Особое значение приобретает вопрос о правомочности указанных субъектов разрешать вопрос о наличии или отсутствии конфликта интересов у депутата в связи с политизированным характером деятельности представительного органа, наличие в его составе фракций. Опасность влияния политического фактора при разрешении ситуации конфликта интереса парламентария требует тщательной оценки при определении субъекта, уполномоченного на урегулирование конфликта интересов, в том числе при установлении мер, которые должны быть предприняты.
Также следует учитывать, что как правило, во всех уже принятых правовых актах федеральных, региональных и муниципальных актах отсутствует указание на возможные способы урегулирования конфликта интересов парламентария, право обжалования таких решений, когда депутат не согласен с установленным комиссией или самим представительным органом фактом наличия у депутата конфликта интересов. Если такое решение носит обязательный характер, то это является дополнительным фактором, который должен быть принят во внимание при решении вопроса о субъекте, который наделяется правом рассматривать и оценивать наличие у депутата конфликта интересов.
С учетом особого статуса парламентария и его связи с избирателями представляется недопустимым указывать в качестве субъекта, имеющего право принимать решение по урегулированию конфликта интересов депутата, председателя представительного органа муниципального образования или, тем более, главу муниципального образования, являющегося главой местной администрации. Дискуссионным будет и возложение таких полномочий по разрешению вопроса о личной заинтересованности депутата при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов, на комиссию представительного органа. Обсуждению подлежит и возможный с о с та в та ких ко мис сий.
Своеобразие правотворческой деятельности диктует, как представляется появление нескольких отличных процедур уведомления депутатом о наличии у него личной заинтересованности, которая влечет или может повлечь конфликт интересов. Помимо общего письменного порядка уведомления следует предусматривать и неотложные
процедурные действия, которые должны быть совершены депутатом, в случае если обстоятельства личной заинтересованности выявились непосредственно в ходе заседания представительного органа, комиссии или комитета.
Открытой остается актуальная для правоприменительной практики проблема выполнения муниципальным депутатом обязанности уведомления о возникновении личной заинтересованности в случае отсутствия муниципального правового акта, устанавливающего порядок урегулирования конфликта интересов, а также наступления конституционной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий в случае неисполнения депутатом такой обязанности.
Полагаем, что в такой ситуации применима по аналогии позиция, выраженная в
Определении Верховного Суда РФ от 01.11.2017 № 64-КГ17-4[15], относительно ответственности депутата за не предоставление сведений о доходах и расходах в отсутствие муниципального правового акта, устанавливающего сроки и формы представления сведений. Как указал Суд, поскольку нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, и на муниципальном уровне такой порядок не был регламентирован, не определен был и орган (должностное лицо), уполномоченный на прием указанных сведений, относящихся, в том числе к информации ограниченного доступа, возможность исполнить обязанность появляется после вступления в законную силу муниципального правового акта, которым устанавливается соответствующий порядок. Из этого следует, что полномочия депутата представительного органа муниципального образования не могут быть прекращены досрочно в связи с неисполнением обязанности, предусмотренном законодательством о противодействии коррупции.
Представляется, что в обстоятельствах возникновения личной заинтересованности парламентария также может содержаться персональная информация. Следовательно, в отсутствие установленного нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, и на муниципальном уровне порядка и органа (должностного лица), подлежащего уведомлению, депутат не может быть привлечен к ответственности в виде досрочного прекращения его полномочий.
Выводы
Учитывая результаты сравнительно-правового исследования и имеющуюся правоприменительную российскую практику, авторы приходят к выводу о наличии настоятельной потребности внесения изменений в правовые нормы, конфликта, в том числе в федеральное законодательство.
Во-первых, следует дополнить ч. 4.1. ст. 12.1 273-ФЗ указанием на то, что порядок уведомления о конфликте интересов депутатом представительного органа муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, что позволит избежать ситуации отсутствия каких-либо вообще процедурных порядков для разрешения конфликта интересов в деятельности муниципальных депутатов.
Во-вторых, при определении субъекта, уполномоченного определить наличие в ситуации личной заинтересованности депутата, необходимо принимать во внимание, политизированный, конкурентный характер деятельности представительных органов, особый конституционно-правовой статус и связь с избирателями, чтобы исключить влияние политических факторов на решение данного вопроса. На наш взгляд, при
выстраивании механизма урегулирования конфликта интересов парламентария недопустимо ориентироваться на порядок урегулирования конфликта интересов государственного (муниципального) служащего. Следовательно, правомочия по оценке личной заинтересованности, которая может повлиять на выполнение депутатом правотворческих и иных функций, не должны возлагаться на председателя представительного органа или главу муниципального образования.
В-третьих, институт конфликта интересов депутата представительного органа муниципального образования должен включать в себя дополнительный, так называемый неотложный порядок уведомления депутатом о возникновении у него конфликта интересов, в случае, если обстоятельства личной заинтересованности были выявлены им непосредственно в ходе заседания представительного органа, заседания комитета или комиссии.
Библиография
1. О противодействии коррупции: Федер. закон от 25 дек. 2008 г. N 273-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 19 дек. 2008 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 22 дек. 2008 г. // Рос. газ. 2008. 30 дек.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 2003 г. N 131-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 16 сен. 2003 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 24 сен. 2003 г. // Рос. газ. 2003. 8 окт.
3. О реализации отдельных положений статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ»: Постановление ГД ФС РФ от 21.06.2016 N 9313-6 ГД // Собрание законодательства РФ. 27.06.2016. № 26 (Часть I), ст. 3946.
4. Об утверждении Положения о порядке сообщения членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и о внесении изменений в постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 28 марта 2012 года N 63-СФ "О реализации отдельных положений Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ" и Регламента Совета Федерации Федерального Собрания РФ: Постановление СФ ФС РФ от 10.02.2016 № 50-СФ: принят Советом Федерации // Собрание законодательства РФ", 15.02.2016. N 7, ст. 956.
5. О Законодательном Собрании Красноярского края: Уставный закон Красноярского края от 29.01.2009 N 8-2864: принят Законодательным Собранием Красноярского края // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. № 9(305). 16.02.2009.
6. Об утверждении Положения о комиссии Законодательного собрания Ленинградской области по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Законодательного собрания Ленинградской области»: Постановление Законодательного собрания Ленинградской области от 26.04.2012 N 370 (ред. от 22.02.2017): принят Законодательным Собранием Ленинградской области // Справочно-правовая система «Консультант-плюс. Региональный выпуск».
7. Об утверждении Положения о Комиссии по соблюдению требований законодательства о противодействии коррупции и урегулированию конфликта
интересов в Ачинском районном совете депутатов: Решение Ачинского районного Совета депутатов от 16 дек. 2016 г. № 12-118Р: принят Ачинским районным Советом депутатов // Уголок России. 2016. № 12.
8. Об утверждении Положения о порядке сообщения депутатами Егорьевского районного Совета депутатов Алтайского края о возникновении личной заинтересованности при осуществлении полномочий депутата, которая приводит или может привести к конфликту интересов: Решение Егорьевского районного Совета депутатов от 30 июня 2016 г. № 33 // Знамя труда. 2016. № 144.
9. Решение Назаровского городского Совета депутатов Красноярского края от 16.05.2018 N 10-58 об утверждении Регламента Назаровского городского Совета депутатов // Советское Причулымье. 2018. № 98.
10. Устав Шарыповского района Красноярского края от 08.12.1996 (ред. от 29.03.2018): принят населением Шарыповского района // Огни Сибири. № 46. 13.11.2009.
11. Дамм И.А., Роньжина О.В. Актуальные проблемы выполнения главой муниципального района и городского округа обязанности по уведомлению о возникновении конфликта интересов //Административное и муниципальное право. 2017. № 3 (111). С. 11-21.
12. Осетров С.А. Антикоррупционные гарантии конституционных принципов народного представительства в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 9. С. 87-93.
13. Противодействие коррупции: конституционно-правовые подходы: коллективная монография / С.А. Авакьян, И.П. Кененова, А.С. Ковлер и др.; отв. ред. и рук. авт. кол. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2016. 512 с.
14. Роньжина О.В. Формирование режима открытости и доступности муниципальных правовых актов с учетом их правовой природы: историко-правовой аспект //Мониторинг правоприменения. 2017. № 3 (24). С. 49-54.
15. Определение Верховного Суда РФ от 01.11.2017 № 64-КГ17-4 // Справочно-правовая система «Консультант-плюс».
