CC BY
298
Козырев М.С.
кандидат философских наук, доцент кафедры менеджмента и административного управления, Российский государственный социальный
университет, Москва.
Kozyrev M.S.
Ph.D., associate professor department of management and administration, Russian state social University, Moscow E-mail: E-mail: KozyrevMS@rgsu.net
ПОРЯДОК ПРИНЯТИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Аннотация: В статье анализируется соотношение понятий «государственная услуга» и «государственная функции». Делается вывод о невозможности их четкого разграничения в российском законодательстве. Затем подробно описывается порядок принятия и исполнения административного регламента по предоставления государственных услуг федеральными органами исполнительной власти. Выделены девять этапов этого процесса. В заключение утверждается о тщательной регламентации описываемого порядка.
Annotation: The article analyzes the relationship between the concepts "public service" and "public function". The conclusion about the impossibility of a clear distinction in the Russian legislation. Then describes in detail the procedure for the adoption and implementation of the administrative regulations on the provision of public services to the federal bodies of executive power. Allocated nine stages of the process. In conclusion, affirming the careful regulation of the described procedure.
Ключевые слова: административный регламент, государственные услуги, административный процесс
Keywords: administrative regulation, public services, administrative process
В последние годы административный регламент, который, согласно Постановлению Правительства РФ [3], представляет собой подзаконный нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти, прочно вошел в практику государственного управления. Его появление связано с попытками реализацией менеджерской моделью публичного управления в России [1].
Административные регламенты устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их
полномочий и взаимодействия этих органов, раскрывают возможные формы внутренних взаимодействий различных органов власти между собой на всех этапах прохождения документов в процессе принятия решений. Введение административных регламентов даёт возможность как физическим, так и юридическим лицам возможность осуществления контроля за процедурами рассмотрения их документов и обращений.
В соответствии с российским законодательством можно выделить следующие разновидности административных регламентов:
административный регламент исполнения государственных функций; административный регламент предоставления государственных услуг; должностной регламент [4].
Наиболее четко определена последняя разновидность регламента, в которой отражается содержание профессиональной деятельности государственного гражданского служащего (статья 47 ФЗ «О государственной гражданской службе»).
Меньше ясности с первыми двумя разновидностями административных регламентов. Неопределенность вносит сложности в разграничении государственных функций и государственных услуг.
В Федеральном законе от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" [5] дано следующие определение государственной услуги - это деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. Но как следует из другого федерального закона [2], а точнее пункта 48.11 статьи 268 Налогового Кодекса РФ, государственная услуга это вид государственной функции. В итоге получается, что государственная услуга это функция, предназначенная для реализации других государственных функций. Такой «поворот» несколько странен и скорее запутывает, нежели проясняет вопрос об отличиях государственных функций от государственных услуг.
Единственным отличительным признаком, о котором можно составить более однозначное мнение, является то, что публичные услуги (в том числе и государственные) предоставляются по запросам заявителей. Напротив, при выполнении государственных функций каких-либо действий от граждан и иных лиц, не входящих в систему государственного управления, не требуется.
В дополнение можно сказать, что государственная услуга направлена на удовлетворение потребностей конкретных граждан (физических лиц) или организаций (юридических лиц). В противоположность этому, адресат государственных функций не определен.
Переходя непосредственно к рассмотрению порядка порядку принятия административного регламента предоставления государственных услуг регулируются рядом нормативных правовых актов, среди которых следующие.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе».
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти».
Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
Порядок разработки, утверждения и исполнение административного регламента по предоставлению государственных услуг таков.
1. Разработка проекта административного регламента предоставления государственных услуг.
Регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, предоставляющими государственные услуги, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий) и (или) принятия решений, а также иных требований к порядку предоставления государственных услуг.
При разработке регламентов федеральный орган исполнительной власти должен предусмотреть оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций, в том числе:
а) упорядочение административных процедур (действий);
б) устранение избыточных административных процедур (действий);
в) сокращение количества документов, представляемых заявителями для предоставления государственной услуги, применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами органа, предоставляющего государственную услугу, в том числе за счет выполнения отдельных административных процедур (действий) на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и реализации принципа "одного окна", использование межведомственных согласований при предоставлении государственной услуги без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;
г) сокращение срока предоставления государственной услуги, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках
предоставления государственной услуги. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющие подготовку регламента, могут установить в регламенте сокращенные сроки предоставления государственной услуги, а также сроки выполнения административных процедур (действий) в рамках предоставления государственной услуги по отношению к соответствующим срокам, установленным законодательством Российской Федерации;
д) ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, предоставляющих государственные услуги, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий);
е) предоставление государственной услуги в электронной форме.
Разработанный проект административного регламента подписывается
соответствующим должностным лицом государственного органа.
2. Независимая экспертиза и общественное обсуждение проекта административного регламента предоставления государственных услуг.
Проект регламента и пояснительная записка к нему размещаются на официальных сайтах федерального органа исполнительной власти, являющихся разработчиками регламента, а также на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, на срок не менее 60 календарных дней.
3. Экспертиза проекта административного регламента по предоставлению государственных услуг Министерством экономического развития РФ
Проект регламента вместе с пояснительной запиской (в которой приводятся информация об основных предполагаемых улучшениях предоставления государственной услуги в случае принятия регламента, сведения об учете рекомендаций независимой экспертизы и предложений заинтересованных организаций и граждан), а также проект нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти об утверждении регламента, блок-схема предоставления государственной услуги представляют на экспертизу в Министерство экономического развития РФ.
Министерством экономического развития готовит заключение на проект регламента в срок не более 30 рабочих дней со дня его получения.
Предметом экспертизы является оценка соответствия проекта регламента требованиям, предъявляемым к нему Федеральным законом "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, а также оценка учета результатов независимой экспертизы в проекте регламента, в том числе:
а) соответствие структуры и содержания проекта регламента, в том числе стандарта предоставления государственной услуги, требованиям, предъявляемым к ним Федеральным законом "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и принятыми в соответствии с ним
нормативными правовыми актами;
б) полнота описания в проекте регламента порядка и условий предоставления государственной услуги, установленных законодательством РФ;
в) оптимизация порядка предоставления государственной услуги, в том числе:
- упорядочение административных процедур (действий);
- устранение избыточных административных процедур (действий);
- сокращение срока предоставления государственной услуги, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках предоставления государственной услуги;
- предоставление государственной услуги в электронной форме.
Полученные замечания и предложения учитываются. Повторного
направления доработанного проекта регламента в указанное Министерство на заключение не требуется.
Разногласия между федеральными органами исполнительной власти по проектам регламентов разрешаются в порядке предусмотренным Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и рассматривалась ранее.
4. Размещение заключения Министерства экономического развития РФ на проект регламента и заключения независимой экспертизы размещаются на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти и на сайте regulation.gov.ru в сети "Интернет".
5. Утверждение административного регламента предоставления государственных услуг.
Регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов, находящимися в ведении федерального министерства, утверждаются в установленном порядке приказами федерального министра по представлению руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено федеральным законом.
Регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, находящимися в ведении федерального министерства, самостоятельно осуществляющими нормативное правовое регулирование в установленной сфере, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти.
Регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти.
Если в предоставлении государственной услуги участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, регламент утверждается совместным приказом федеральных министерств и (или) иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.
Исполнение органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, осуществляется в порядке, установленном регламентом, утвержденным соответствующим федеральным органом исполнительной власти, если иное не установлено федеральным законом.
6. Государственная регистрация административного регламента по предоставления государственных услуг.
Регламенты представляются федеральными органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ с заключением Министерства экономического развития РФ, заключениями независимой экспертизы и сведениями об учете замечаний и предложений, содержащихся в указанных заключениях.
Государственная регистрация осуществляется в порядке, предусмотренным Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и рассматривалась ранее.
7. Размещение регламента в федеральных государственных информационных системах "Федеральный реестр государственных услуг (функций)" и "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)".
На данном этапе регламент включается в перечень государственных услуг и государственных функций по контролю и надзору, формируемый Министерством экономического развития РФ и размещается в указанных выше информационных системах.
8. Обеспечение внедрения административного регламента предоставления государственных услуг.
Формируется и утверждается распоряжение (приказ) руководителя государственного органа о внедрении административного регламента, в котором должны быть освещены следующие вопросы:
- изменения в организационной структуре государственного органа.
- разработка необходимых положений о структурных подразделениях и должностных регламентов.
- снабжения всем необходимым оборудованным
- организация обучения сотрудников;
- организация контрольных этапов.
Несомненно, что содержание данного акта зависит от особенностей государственной услуги. Вполне возможно, что те или и иные его элементы будут не нужны.
Целесообразно, чтобы проект распоряжение (приказ) формировали одновременно с проектом административного регламента те же лица. Исполнением данного распоряжение (приказа) инициируется реализация административного регламента.
9. Контроль внедрения административного регламента предоставления государственных услуг.
Ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий) устанавливаются в самом регламенте. Однако, помимо административной формы контроля возможно использовать и судебную форму надзора за соблюдением положений административного регламента.
Исходя из сказанного можно сделать следующие выводы:
-в российском законодательстве отсутствуют четкие критерии разграничения государственных функций и услуг;
- процедура принятия и исполнения административного регламента предоставления государственных услуг федеральными органами исполнительной власти весьма подробно регламентирована, что в свою очередь приводит к хорошо известным как положительным, так и отрицательным последствиям. К первым стоит отнести то, что подобная тщательность затрудняет злоупотребление со стороны государственных органов и их должностных лиц. Однако оборотная сторона этой «медали» - снижение оперативности реагирования на трансформации общественных отношений.
Литература
1. Красильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А. Современные западные управленческие модели: синтез New Public Management и Good Governance. ARS ADMINISTRANDI. № 2 . 2014. С.45-60.
2. Налоговый кодекс Российской Федерации. URL: http://base.garant.ru/10900200/37/#block_270 (дата обращения: 10.11.2016).
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг". URL: http://base.garant.ru/12185976/ (дата обращения: 10.11.2016).
4. Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». URL: http://base.garant.ru/187790/ (дата обращения: 10.11.2016).
5. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". URL: http://base.garant.ru/12175589/ (дата обращения: 10.11.2016).
