CC BY
26М. А. Антропова
Воронежский институт Государственной противопожарной службы МЧС России
ПОРЯДОК ОСПАРИВАНИЯ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЧС РОССИИ
В данной статье анализируются основные положения оспаривания решений, действий (бездействия) должностных лиц МЧС России в судебном и досудебном порядках. Раскрываются некоторые недостатки административных регламентов, в которых указан порядок досудебного обжалования, и представляются примеры из практической деятельности МЧС России.
К л ю ч е в ы е с л о в а: МЧС России, Кодекс административного судопроизводства РФ, административное судопроизводство, административные процедуры, административный регламент, срок обжалования, досудебный порядок обжалования.
THE PROCEDURE FOR CHALLENGING DECISIONS, ACTIONS (INACTION) OF OFFICIALS OF THE EMERCOM OF RUSSIA
This article analyzes the main provisions of the challenged decisions, actions (inaction) of officials of the EMERCOM of Russia in court and the pretrial order. Describes some of the shortcomings of administrative regulations that specify the procedure of pre-trial appeal and presents examples of practical activities of the EMERCOM of Russia.
K e y w o r d s: EMERCOM of Russia, the Code of the administrative proceedings in the Russian Federation, administrative proceedings, administrative procedures, administrative regulation , the deadline for appeal, pretrial appeal procedure.
В последние годы огромную роль приобретают вопросы защиты граждан от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Ежедневно в нашей стране происходят ситуации, требующие быстрого реагирования со стороны государственных структур. В целях предотвращения бедствий и катастроф было создано Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России). «В настоящее время масштабы техногенных катастроф и природных бедствий всё чаще приобретают трансграничный характер, и потому - крайне важно всемерно укреплять региональное и глобальное взаимодействие в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Россия всегда стремилась к консолидации усилий государств и организаций на этом приоритетном направлении. Мы обладаем богатейшим опытом проведения спасательных, гуманитарных операций по всему миру»1.
МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулирова-
© Антропова М. А., 2016
нию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. В последние годы в средствах массовой информации мы постоянно получаем информацию о нарушении прав и законных интересов граждан должностными лицами государственных органов.
Граждане и организации вправе обращаться с административным исковым заявлением на решения, действия (бездействия) должностных лиц МЧС России непосредственно в суд, либо с жалобой к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу или должностному лицу. В случае, если федеральным законом установлено обязательное соблюдение досудебного порядка разрешения административных споров, обращение в суд возможно только после соблюдения этого порядка.
15 сентября 2015 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ (далее -КАС РФ), в данном документе устанавливается новый порядок рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений. В соответствии с подп. 2 п. 2 ст. 1 КАС РФ суды рассматривают и разрешают подведомственные им админи-
стративные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, это относится к делам об административно-правовых спорах. В ст. 1 Кодекса указывается, что административные дела относятся к компетенции Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции. По мнению Н. Ю. Хаманевой, «административное производство отличается наличием собственных принципов и процессуальных правил, отражающих материально-правовую природу публично-правовых споров»2.
Как правило, на практике граждане обращаются с исковым заявлением в судебные органы, когда исчерпаны все возможные пути решения возникшей проблемы.
В КАС РФ даются определения административного ответчика и административного истца. В нашем случае статусом административного истца будет наделен гражданин, который не обладает властными полномочиями. Административным ответчиком будет выступать лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений. Административное исковое заявление может быть подано в суд в течение 3 месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
Ю. Н. Старилов указывает, что «административное судопроизводство (правосудие) - важнейшая процессуальная форма осуществления судебной власти в стране. Данный вид правосудия предназначен для осуществления как минимум двух функций: 1) судебная защита человека и гражданина, юридических лиц, организаций от незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; 2) судебный нормоконтроль за административным нормотворчеством»3.
В соответствии со ст. 33 Конституции РФ было дано право гражданам на подачу обращений в государственные органы: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».
Досудебный порядок обжалования определен Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и разделом 11 Регламента Министерства Российской Федерации по
делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного приказом МЧС России от 2 сентября 2014 г. № 484 (далее - Регламент). Однако в Регламенте отсутствуют понятие предмета досудебного обжалования и основание для начала процедуры досудебного обжалования. По общему правилу, письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо, вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. МЧС России в пределах своей компетенции обеспечивает рассмотрение индивидуальных и коллективных предложений, заявлений и жалоб граждан и организаций (далее - обращения граждан), а также ходатайств в их поддержку по вопросам сферы деятельности Министерства, порядка исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, поступивших в письменной форме, в форме электронных сообщений или в форме устного личного обращения к должностному лицу во время приема граждан, принимает по ним решение и направляет ответ в установленный срок.
Обжалование решений, действий (бездействия) МЧС России, территориальных органов МЧС России, организаций МЧС России и их должностных лиц при исполнении государственных функций осуществляется в порядке, определенном административными регламентами МЧС России (досудебный порядок обжалования).
В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 и постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» был разработан ряд административных регламентов, приведем некоторые примеры.
Во исполнение вышеуказанных нормативно-правовых документов был издан Административный регламент МЧС России по исполнению государственной функции по организации информирования населения через средства мас-
совой информации и по иным каналам о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и пожарах, мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, а также пропаганде в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, утвержденный приказом МЧС России от 29 июня 2006 г. № 386. В п. 6 указанного регламента подчеркивается, что граждане вправе обжаловать действия (бездействия) и решения, осуществляемые (принятые) в ходе исполнения государственной функции на основании административного регламента, путем письменного или личного обращения к должностным лицам МЧС России и его территориальных органов. В Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и постановлении Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» четко установлены обязательные требования к структуре административных регламентов, а именно включение в административный регламент раздела: досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также их должностных лиц. Однако в вышеуказанном регламенте отсутствует данная глава, указан только пункт об обжаловании действий (бездействия) должностных лиц МЧС России, обращения граждан подлежат обязательному рассмотрению в течение месяца со дня обращения.
В Административном регламенте МЧС России исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (приказ МЧС России от 26 июня 2012 г. № 359) и в Административном регламенте МЧС России исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области гражданской обороны (приказ МЧС РФ от 26 июня 2012 г. № 358) общий срок рассмотрения жалобы составляет 30 дней со дня ее регистрации в МЧС России или главных управлениях МЧС России по субъектам Российской Федерации и завершается датой письменного ответа гражданину. Вместе с тем в приказе МЧС России от 28 июня 2012 г. № 375 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обо-
роны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности» в главе V «Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также его должностных лиц», предусмотрено, что жалоба рассматривается в течение 15 рабочих дней со дня ее регистрации.
Следует заострить внимание на некоторых положениях Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и постановления Правительства РФ от 16 августа 2012 г. № 840 «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации». В вышеуказанных документах отражено, что жалоба на решение и действия (бездействие) рассматривается в течение 15 рабочих дней со дня ее регистрации, если более короткие сроки рассмотрения жалобы не установлены органом, уполномоченным на ее рассмотрение. Таким образом, в административных регламентах МЧС России прослеживается несоответствие сроков рассмотрения и принятия решений по жалобам граждан на действия (бездействия) должностных лиц МЧС России. В связи с этим следует внести изменения в административные регламенты в соответствии с вышеуказанными нормативно-правовыми актами. Результатом рассмотрения жалобы может быть полное, частичное удовлетворение заявленных претензий либо отказ в их удовлетворении с обоснованием причин.
В последние годы жалобы на действия (бездействия) должностных лиц поступают на портал МЧС России «Вопрос Министру». В своем интервью Российской газете министр МЧС России Владимир Пучков подчеркивает: «Каждую жалобу, каждое обращение рассматриваю лично. Кстати, жалоб сейчас очень мало»4.
Руководители структурных подразделений, территориальных органов и организаций МЧС России несут персональную ответственность за организацию работы с обращениями граждан, их объективное и всестороннее рассмотрение, соблюдение сроков и порядка рассмотрения обращений граждан, систематический анализ обращений граждан в целях выявления и устранения причин, порождающих нарушение прав граждан, и совершенствования работы с обращениями граждан в системе МЧС России.
В Тюменской области в декабре 2012 г. проводили экспресс-опрос «Отношение населения к работе ГУ МЧС России по Тюменской области». Приведем некоторые выводы.
1. Представители организаций и учреждений, сталкивающиеся с сотрудниками МЧС в своей официальной работе, взаимодействием с ними, в подавляющем большинстве, вполне довольны, оценивая их компетентность, готовность помочь и сделать это быстро и эффективно. Единственная проблема, отмечаемая экспертами, - это слабая оперативность внутреннего документооборота. 2. В работе структур МЧС с населением оценки несколько хуже - портят картину отмеченные случаи волокиты при решении проблем конкретного человека, хотя преобладающее мнение и здесь положительно. 3. Несмотря на то что большинство людей получают сведения о работе МЧС из средств массовой информации, в целом люди оценивают работу его сотрудников вполне объективно и доброжелательно, причем малое количество затруднившихся с ответом на вопросы анкеты подтверждает интерес населения к работе этой важной службы. Таким образом, основным пожеланием, как экспертов, так и рядовых жителей к работе ГУ МЧС России по Тюменской области стало увеличение качества и количества информации о работе ведомств5.
В Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в подп. а) п. 1 указано, что к 2018 г. уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг должен составлять не менее 90 %. Например, в Центральный региональный центр МЧС России в I квартале 2013 г. поступило 186 жалоб и обращений. На современном этапе огромную роль играет предоставление государственных услуг на высоком и профессиональном уровне. Ведь, порой в государственные и муниципальные органы власти обращаются граждане, которым необходима исчерпывающая информация по интересующему их вопросу.
Самым важным и главным является оперативное и достоверное информирование населения при возникновении чрезвычайной ситуации (ЧС), особенно это важно при предоставлении первичной информации. Из опыта последних лет видно, что ни в коем случае нельзя замалчивать информацию или отказываться от комментариев, это может привести к непредсказуемым последствиям. В подп. 3 п. 8 Положения о МЧС России указано, что организуется информирование населения через средства массовой информации и по иным каналам о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и пожарах,
мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, а также пропаганду в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
Ярким подтверждением является трагедия в Крымске 7 июля 2012 г., когда в первые часы наводнения отсутствовала достоверная информация и от органов местной власти, и от территориальных подразделений МЧС России, что привело к возникновению различных слухов и спровоцировало панику.
На «горячую линию» Общественной палаты для пострадавших от наводнения на Кубани с 17 июля по 30 ноября поступило более 1,6 тысячи обращений. В основном жалобы были связаны с получением социальных компенсаций, выплатой компенсаций на капитальный ремонт, получением жилья (квартир) взамен утраченной недвижимости. Также поступали жалобы на работу органов государственной и муниципальной власти6.
Некачественное предоставление государственных услуг может повлечь за собой увеличение обжалований действий (бездействия) должностных лиц, что впоследствии негативным фактором сказывается на итогах деятельности МЧС России в целом. В связи с этим предлагается проводить анализ судебной практики и результатов рассмотрения жалоб на решения, действия (бездействие) органов МЧС России и их должностных лиц. Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг сыграли огромную роль в становлении административной реформы в России на современном этапе. Несомненно, законодательство об административных регламентах способствовало формированию современной теории административных процедур и актуализации идеи о востребованности административной практикой закона «Об административных процедурах», в котором содержались бы нормы об общих принципах и порядках разрешения управленческих дел и принятии административных актов государственной и муниципальной администрацией7.
1 Путин В. В. Приветственное слово на открытии II Международного форума пожарных и спасателей (Московская область, г. Ногинск. 11 сентября 2015 г.). URL: http://www.mchs.gov.ru
2 Хаманева Н. Ю. Институт административной юстиции как административная форма правосудия // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 7 / отв. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 2013. С. 485.
3 Старилов Ю. Н. Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации - приоритетное направление законотворческой деятельности в сфере установления судебных процедур разрешения публично-правовых споров : по материалам Междунар. науч.-практ. конф. на тему «Административное судопроизводство в Российской Федерации» // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2014. № 4 (19). С. 252-253.
4 Рос. газета. 2015. 8 дек.
5 URL: http: // admtyumen.ru
6 URL: http: // ria.ru
7 См.: Старилов Ю. Н. Российский закон об административных процедурах должен стать неотъемлемой частью современного административного законодательства // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2015. № 3 (22). С. 22.
Воронежский институт Государственной противопожарной службы МЧС России
Антропова М. А., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры государственного надзора, внутренней службы, старший лейтенант e-mail: vigps@mail.ru тел.: 8 (473) 242-12-65
Voronezh Institute of the State Fire Service of the EMERCOM of Russia
Antropova M. A., Candidate of Legal Sciences, Lecturer of the State Supervision, Internal Service Department, Senior Lieutenant
e-mail: vigps@mail.ru tel.: 8 (473) 242-12-65
