CC BY
35
Вестник Прикамского социального института. 2023. № 1 (94). С. 42-48. Bulletin of Prikamsky Social Institute. 2023. No. 1 (94). Pp. 42-48.
Научная статья УДК 342.8
ПОРЯДОК ОПРЕДЕЛЕНИЯ СРОКОВ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА
Дмитрий Михайлович Худолей
Пермский государственный национальный исследовательский университет, Пермь, Россия, dmitry-hudoley@yandex.ru
Аннотация. В работе анализируется порядок определения сроков избирательного права и процесса. Констатируются специфические правила их определения, которые в значительной степени отличаются от общераспространенных алгоритмов, закрепленных в иных отраслях российского законодательства. В связи с этим автором предложено унифицировать правила определения сроков в российском праве, которое может способствовать установлению единообразия в правоприменении и защите избирательных прав граждан.
Ключевые слова: выборы, избирательная система, избирательный процесс, избирательное право, сроки
Для цитирования: Худолей Д. М. Порядок определения сроков избирательного права и процесса // Вестник Прикамского социального института. 2023. № 1 (94). С. 42-48.
Original article
THE PROCEDURE FOR DETERMINING THE TERMS OF THE ELECTORAL LAW AND THE PROCESS
Dmitry M. Khudoley
Perm State National Research University, Perm, Russia, dmitry-hudoley@yandex.ru
Abstract. The paper analyzes the procedure for determining the terms of the electoral law and the process. The specific rules of their definition are stated, which differ significantly from the common algorithms fixed in other branches of Russian legislation. In this regard, the author proposes to unify the rules for determining deadlines in Russian law, which can contribute to the establishment of uniformity in law enforcement and protection of citizens' electoral rights.
Keywords: elections, electoral system, electoral process, electoral law, electronic terms For citation: Khudoley D. M. The procedure for determining the terms of the electoral law and the process. Bulletin of Prikamsky Social Institute, 2023, no. 1 (94), pp. 42-48. (In Russ.).
Сроки являются весьма распространенным юридическим фактом в российском и зарубежном праве. Согласно современной теории права, они входят в особую группу фактов, так как устанавливаются по воле людей (то есть имеют субъективный характер), однако само течение времени объективно [1].
В процессуальных отраслях российского и зарубежного законодательства сроки встречаются чаще остальных видов юридических фактов (событий, действий, состояний и пр.).
© Худолей Д. М., 2023
Это объясняется принципом стадийности юридического процесса: в один и тот же момент не могут совершаться действия разных стадий процесса. В силу этого можно говорить о срочности процесса (в буквальном и широком толковании). Действительно, юридический процесс должен завершиться в установленные сроки, при этом такие сроки не должны быть чрезмерными, в противном случае потеряется сама ценность процесса [2]. Этот вывод очевиден практически для любой разновидности юридического процесса.
Избирательный процесс, несмотря на свое название, имеет черты и юридического процесса, и системы правоотношений. Свойство стадийности в полной мере не характерно для него.
Приведем простой пример. Гражданин выдвигает свою кандидатуру на выборах. Он приобретает права выдвинутого кандидата и уже имеет право осуществлять предвыборную агитацию в ограниченном объеме. При этом процедура выдвижения и регистрация официально не закончены, и данный кандидат собирает подписи в поддержку своего выдвижения.
Далее такой кандидат имеет право участвовать в процедуре формирования избирательных комиссий (представление кандидатуры члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса).
Кандидат открывает специальный избирательный счет, формирует избирательный фонд и вправе принимать пожертвования от физических и юридических лиц.
В случае отказа в регистрации в качестве кандидата он вправе обжаловать его в вышестоящей комиссии.
Следовательно, в один и тот же момент могут совершаться избирательные действия сразу пяти стадий избирательного процесса!!! Действительно, в рамках избирательной кампании кандидатов и избирательных объединений свойство стадийности не является главенствующим.
Стадийность характерна лишь для некоторых действий, которые совершает избирательная комиссия в рамках кампании по подготовке и проведению выборов с учетом вышеуказанных особенностей. Так, очевидно, что деятельность избирательных комиссий при проведении голосования граждан, подсчета голосов, подведения итогов голосования и результатов выборов соответствует этому правилу. Участковые избирательные комиссии при организации и проведении голосования граждан строго следуют данному правилу. Сначала они осуществляют уточнение списков избирателей наряду с извещением их о дне голосования, прикреплением избирателей к спискам либо исключением их в связи с получением открепительных удостоверений, затем проводят досрочное голосование, голосование в помещении в день выборов, вне помещения (на дому). Финальным итогом является подсчет голосов и подведение итогов голосования.
Однако деятельность иных избирательных комиссий и органов публичной власти при назначении выборов, формировании избирательных комиссий, избирательных округов и участков, при учете, регистрации избирателей и составлении их списков опять-таки не соответствует принципу стадийности. Учет, регистрация избирателей осуществляется ежегодно, даже в межвыборный период (то есть до начала избирательной кампании). В межвыборный период совершается значительное число действий при образовании избирательных округов и участков, формировании избирательных комиссий. Однако отдельные действия могут совершаться уже в период избирательной кампании параллельно с иными стадиями процесса (формирование избирательных участков, назначение членов комиссий с правом совещательного голоса, уточнение списков избирателей и пр.).
Таким образом, если рассматривать избирательный процесс как единство кампании кандидатов, избирательных объединений и кампании по подготовке и проведению выборов, а также отдельных избирательных действий, совершаемых в межвыборный период, мы приходим к очевидному выводу, что свойство стадийности для него не является главенствую-
щим. В этом состоит главное отличие избирательного процесса от остальных видов юридического процесса. В целом избирательный процесс представляет собой систему процессуальных и материальных отношений, связанных с проведением и организацией выборов. Действительно, ряд материальных избирательных прав (право голоса, право участия в предвыборной агитации) реализуется именно в рамках избирательного процесса. Однако наибольшая часть отношений в рамках избирательного процесса носит сугубо процессуальный (процедурный) характер. Подавляющее число норм избирательного законодательства являются процессуальными, но не материальными.
Впрочем, указанное обстоятельство не означает, что сроки в избирательном процессе не так распространены, как, скажем, в уголовном судопроизводстве. Более того, сроки являются юридическими фактами (в том числе частью сложных юридических составов) в некоторых материальных избирательных отношениях.
Следовательно, избирательное законодательство представляет собой единство материальных и процессуальных норм. В этих нормах содержатся и различные типы правовых сроков. Материально-правовые сроки устанавливают моменты или периоды времени, с которыми норма права связывает возникновение, прекращение или изменение субъективных избирательных прав или обязанностей [3]. Так, в ст. 4 федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 от 12 июня 2002 г. (в редакции от 28 июня 2022 г., далее - Закон «Об основных гарантиях...») установлен срок возникновения активного и пассивного избирательного права. Процессуальные нормы определяют порядок реализации субъективных избирательных прав. В философском смысле возникающие на их основе процессуальные избирательные правоотношения выступают в качестве формы по отношению к материальным избирательным отношениям (содержание). При этом процессуальные избирательные сроки устанавливают моменты или периоды совершения отдельных избирательных действий, реализации процессуальных избирательных прав и обязанностей. Например, определены сроки выдвижения кандидатов (списков кандидатов), сроки регистрации граждан в качестве избирателей и т. д. Отличие этих сроков в общих чертах может быть сведено к отличиям в понятиях субъект права в субъективном значении и субъект права в объективном (то есть участник избирательного процесса). Гражданин является субъектом пассивного избирательного права в случае достижения установленного возраста. Однако он может не выдвигать свою кандидатуру на выборах, в силу этого он не приобретет статус участника избирательного процесса и не будет реализовывать принадлежащее ему материальное право. В процессуальных отношениях он также не будет участвовать. Процессуальные сроки в этом случае не будут изменять объем его прав и обязанностей, если указанный гражданин отказался от участия в выборах в качестве кандидата [4].
Отметим, что в избирательном законодательстве содержится один нюанс. Так, если гражданин достигнет совершеннолетия ко дню голосования, он вправе участвовать в избирательном процессе в качестве избирателя. В этом случае несовершеннолетний гражданин может, например, поддерживать выдвижение кандидата или списка кандидатов, обращаться в избирательную комиссию за получением открепительного удостоверения и пр.
Аналогичное правило применяется и в отношении будущих кандидатов. Не обязательно обладать пассивным избирательным правом на момент своего выдвижения в качестве кандидата. Так, гражданин в возрасте двадцати лет и десяти месяцев вполне может выдвигать свою кандидатуру на выборах депутата Государственной думы.
1 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 28 июня 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
В данном случае закон гарантирует участие в выборах граждан, которые ко дню голосования достигнут возраста приобретения активного или пассивного избирательного права. Указанная особенность позволяет сделать вывод о некоторой самостоятельности процессуальных норм. Лицо вправе реализовать процессуальные права и обязанности, не обладая в данный момент материальным избирательным правом. Однако такая самостоятельность объяснена объективным характером течения времени и срока как особого юридического факта.
В целом можно констатировать, что правильное определение сроков в избирательном праве и процессе имеет большую важность в правоприменительной деятельности, так как оно связано с защитой и материальных, и процессуальных избирательных правомочий.
Порядок исчисления сроков в избирательном праве и процессе значительно отличается от общего порядка, принятого в других отраслях российского права. Так, в ст. 11.1 Закона «Об основных гарантиях...» предусмотрено, что если какое-либо действие может (должно) осуществляться со дня наступления какого-либо события, то первым днем, в который это действие может (должно) быть осуществлено, является календарная дата наступления соответствующего события, но не ранее времени наступления этого события.
Если какое-либо действие может (должно) осуществляться не позднее чем за определенное количество дней или за определенное количество дней до дня наступления какого-либо события, то последним днем или днем, когда данное действие может (должно) быть осуществлено, является день, после которого остается указанное в Законе «Об основных гарантиях.» количество дней до дня наступления соответствующего события.
Если какое-либо действие может (должно) осуществляться не ранее чем за определенное количество дней до дня наступления какого-либо события, то первым днем, когда данное действие может (должно) быть осуществлено, является день, после которого остается указанное в Законе «Об основных гарантиях...» количество дней до дня наступления соответствующего события.
Если какое-либо действие может (должно) осуществляться не позднее чем через определенное количество дней после дня наступления какого-либо события, то данное действие может (должно) быть осуществлено в течение указанного в Законе «Об основных гарантиях...» количества дней. При этом первым днем считается день, следующий после календарной даты наступления этого события, а последним - день, следующий за днем, в который истекает указанное количество дней.
Эти нестандартные положения, значительно отличающиеся от традиционных норм иных отраслей российского права, были растолкованы Центральной избирательной комиссией РФ в постановлении от 2 апреля 2014 г. № 224/1444-6 «О Методических рекомендациях по разработке календарных планов мероприятий по подготовке и проведению выборов в субъектах Российской Федерации»1. В частности, был рассмотрен алгоритм исчисления сроков.
Во-первых, определяется день, с которого начинается период течения срока:
«...со дня...» - срок начинает исчисляться с даты наступления события;
«...после дня... » - срок начинает исчисляться со следующего дня после дня наступления события;
«...не ранее чем за_дней до...» - срок начинает исчисляться со дня, после которого
остается указанное количество дней до дня наступления события.
Во-вторых, определяется день, в который течение срока заканчивается. Для этого, начиная со дня, с которого начинается период течения срока, отсчитывается полное указанное количество дней.
1 О Методических рекомендациях по разработке календарных планов мероприятий по подготовке и проведению выборов в субъектах Российской Федерации: постановление ЦИК РФ от 2 апр. 2014 г. № 224/1444-6 // Вестник ЦИК России. 2014. № 4.
Днем окончания срока (последним днем) считается следующий за этим день при следующих формулировках:
«...не позднее чем через_дней...»;
«...по истечении_дней...».
Днем окончания срока (последним днем) считается день, в который истекает указанное количество дней, при следующих формулировках:
«...в течение_дней...»;
«...в_-дневный срок...»;
«...не позднее чем на_день...».
В-третьих, днем окончания срока (последним днем) считается день, после которого остается указанное количество дней до дня наступления события, при следующих формулировках:
«...не позднее чем за_дней до...»;
«...за сутки до...».
В-четвертых, формулировки «незамедлительно», «немедленно», «после», «сразу после» предполагают выполнение действия в день наступления события.
В-пятых, в законах не определен порядок расчета сроков, исчисляемых в неделях, месяцах и годах. В таких случаях с учетом правоприменительной практики день окончания срока (последний день) может быть определен следующим образом: «...в течение недели... » - предыдущий день следующей недели; «... в течение месяца... » - предыдущее число следующего календарного месяца; «... в течение года... » - предыдущее число соответствующего месяца следующего календарного года;
«...не позднее чем через неделю...» - соответствующий день следующей недели; «...не позднее чем через месяц...» - соответствующее число следующего календарного месяца;
«...не позднее чем через год...» - соответствующее число соответствующего месяца следующего календарного года.
Указанные правила определения сроков в значительной степени отличаются от единообразных правил, предусмотренных в иных отраслях российского права. Неоднократно Верховный Суд РФ указывал на эту особенность, так как не всегда даже судьи, лица, имеющие высшее юридическое образование и опыт работы, знакомы с этим нюансом избирательного законодательства1. К сожалению, иные участники избирательного процесса (избиратели, кандидаты, уполномоченные представители избирательных объединений, члены участковых избирательных комиссий) могут испытывать затруднения в реализации принадлежащих им избирательных прав, исполнении возложенных обязанностей. Ряд сроков в избирательном процессе носит пресекательный характер и восстановлению не подлежит. Следовательно, пропуск установленного срока не позволит реализовать те или иные избирательные права, совершить те или иные избирательные действия.
По истечении двух десятков лет до сих не ясно, чем руководствовался российский законодатель, устанавливая специальные правила исчисления сроков, которые противоречат даже элементарным правилам логики и математики. Напомним: если в законе указано, что, например, избирательное действие может быть совершено «не ранее чем за 10 дней», то срок начинает исчисляться со дня, после которого остается 10 дней до дня наступления события. Иначе говоря, 10 дней превращаются в 11!!! Подобное правило (плюс один день к указанному в тексте закона), применяется и во многих других случаях.
1 О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 (ред. от 9 февр. 2012 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. № 6.
Например, такой абсурдный порядок применяется при определении дня, в который течение срока заканчивается в том случае, если в тексте закона используются формулировки «не позднее чем через . дней», а также «по истечении . дней». Он используется также в случае определения окончания срока (последнего дня) при следующих формулировках: «не позднее чем за . дней до», а также «за сутки до».
Однако на этом противоречия со здравым смыслом и законами математики не заканчиваются. С точки зрения избирательного законодательства, возможна и обратная ситуация: легально установленный срок должен трактоваться как уменьшенный на один день (минус один к указанному в тексте закона). Подобная ситуация возможна в случае определения окончания срока (последнего дня) при следующих формулировках: «в течение . дней», «в .-дневный срок», а также «не позднее чем на . день».
Такое же абсурдное правило применяется в случае определения последнего дня с формулировками «в течение недели», «в течение месяца», а также «в течение года».
Отметим, что такие абсурдные правила значительно усложняют правоприменение норм избирательного права. На практике соответствующие избирательные комиссии, организующие выборы, часто издают памятки, в которых указывают календарные даты окончания сроков совершения наиболее важных избирательных действий. Существуют и интернет-калькуляторы для вычисления таких календарных дат.
Особенностью сроков избирательного права и процесса также является немедленность совершения ряда избирательных действий (по сути, отсутствие срока как такового!).
Например, решение участковой комиссии об отклонении заявления о включении гражданина Российской Федерации в список избирателей может быть обжаловано в вышестоящую комиссию или в суд (по месту нахождения участковой комиссии), которые обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три и менее дня до дня голосования и в день голосования - немедленно. В случае если принято решение об удовлетворении жалобы (заявления), исправление в списке избирателей также производится участковой комиссией немедленно.
Отдельные избирательные действия могут совершаться и в течение определенного количества часов или минут в день наступления события. Указанное правило распространяется при определении процессуальных и материальных сроков.
К числу таких исключительных правил следует отнести право гражданина голосовать в день своего совершеннолетия.
Отметим, что данный вопрос пока еще не нашел своего полного и окончательного решения в судебной практике. Однако с учетом обобщения практики Московского областного суда1 можно сделать вывод, что гражданин вправе голосовать уже в свой восемнадцатый день рождения.
Отметим, что в других отраслях права наступление совершеннолетия определяется иначе, а именно в ноль часов ноль минут следующих за днем рождения суток. Такое положение предусмотрено в гражданском, уголовном, административном, трудовом, семейном законодательствах, а также в прочих процессуальных отраслях российского права. Возникает резонный вопрос о допустимости такого различного подхода к определению момента наступления совершеннолетия. Конституция Российской Федерации в ст. 60 установила, что гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с восемнадцати лет. Однако право голоса он может реализовать на день раньше, в отличие от других правомочий, предусмотренных иными нормативными правовыми актами! Представляется логичным установить единый подход к определению момента совершеннолетия в российском законодательстве.
1 Обобщение Московского областного суда «Обобщение практики рассмотрения районными (городскими) судами Московской области дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Судебный вестник Московской области. 2009. № 2.
Очевидно также, что необходимо установить и единые правила исчисления сроков. Установление специальных и зачастую нелогичных правил в избирательном законодательстве не способствует единообразному и правильному применению закона, а, скорее, потворствует различному толкованию норм права и ущемлению избирательных прав граждан, которые, как известно, являются важнейшими политическими правами в демократическом и правовом государстве.
Список источников
1. Зюзин А. Е. Соотношение сроков и юридических фактов в административном праве // Вестник Ассоциации вузов туризма и сервиса: сетевой науч.-просвет. журнал. 2010. № 1. Т. 4. С. 28-32. URL: https://vestnik.rgutspubl.org/index.php/1/issue/view/12. Дата публикации: 13.08.2022.
2. Якимова Е. М. Сроки в избирательном праве через призму концепции равновесия конституционного регулирования избирательных правоотношений // Legal Concept = Правовая парадигма. 2020. Т. 19. № 4. С. 75-79.
3. Слободчикова С. Н. Сроки в российском избирательном праве: теоретико-правовой аспект // Избирательное право. 2012. № 4. С. 8-11.
4. Евсеева О. Ю. Сроки в избирательном праве Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016. 30 с.
References
1. Zyuzin A. E. Sootnoshenie srokov i yuridicheskikh faktov v administrativnom prave [Deadline and legal case in the administrative law: relationship]. Vestnik Assotsiatsii vuzov turizma i servisa, 2010, no. 1, vol. 4, pp. 28-32. (In Russ.). Available at: https://vestnik.rgutspubl.org/index.php/1/issue/view/12 (accessed 12.01.2023).
2. Yakimova E. M. Sroki v izbiratel'nom prave cherez prizmu kontseptsii ravnovesiya konstitutsion-nogo regulirovaniya izbiratel'nykh pravootnosheniy [Terms in electoral law through the prism of the concept of balance of the constitutional regulation]. Legal Concept = Pravovayaparadigma, 2020, vol. 19, no. 4, pp. 75-79. (In Russ.).
3. Slobodchikova S. N. Sroki v rossiyskom izbiratel'nom prave: teoretiko-pravovoy aspekt [Terms in Russian electoral law: legal and theoretical aspect]. Izbiratel'noepravo, 2012, no. 4, pp. 8-11. (In Russ.).
4. Evseeva O. Yu. Sroki v izbiratel'nom prave Rossiyskoy Federatsii [Terms in the electoral law of the Russian Federation]. Abstract of Ph. D. thesis. Moscow, 2016, 30 p. (In Russ.).
Информация об авторе
Д. М. Худолей - кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и конституционного права, Пермский государственный национальный исследовательский университет.
Information about the author
D. M. Khudoley - Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor at the Department of Administrative and Constitutional Law, Perm State National Research University.
Статья поступила в редакцию 31.01.2023; одобрена после рецензирования 08.02.2023; принята к публикации 10.02.2023.
The article was submitted 31.01.2023; approved after reviewing 08.02.2023; accepted for publication 10.02.2023.
