CC BY
174
УДК 323(73)(45) В.Р. Золотых
ПОПЫТКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ АМЕРИКАНСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВСПОМОЩЕСТВОВАНИЯ В 1980-е ГОДЫ АДМИНИСТРАЦИЕЙ Р. РЕЙГАНА
Анализируются попытки администрации Р. Рейгана реформировать систему государственного вспомоществования в США в 1980-е гг. Делается попытка ответить на вопросы, в какой мере понятие «рейгановская революция» применимо к социальной сфере и что преобладало в рейгановском подходе к данной проблеме - идеология или прагматизм. Особое внимание уделяется так называемому рейгановскому наследию.
Ключевые слова: социальная политика, американский консерватизм, республиканская партия, Р. Рейган, система государственного вспомоществования.
Президентство Р. Рейгана оставило глубочайший след в истории США и всего мира. Ему посвящено множество исследований, причем интерес к 1980-м гг. не угасает и сегодня. В центре внимания остаются внешнеполитические аспекты рейгановского восьмилетия и «рейганомика». Устойчивый интерес сохраняется к личности 40-го президента США. Что же касается его социальной политики, то она не относится к приоритетным темам, хотя о ней тоже написано немало.
Своей главной целью во внутренней политике Рейган считал сокращение государственного вмешательства в социально-экономическую сферу, что определяло его подход к социальной политике. Им был брошен вызов либеральной модели, воплощенной в США «Великим Обществом» Л. Джонсона. «Государство всеобщего благосостояния» успело укорениться в американскую почву как институционально, так и психологически. До сих пор остается вопрос, удалось ли Рейгану и в какой мере трансформировать сложившийся в США вариант «государства всеобщего благосостояния»? Целью данной работы как раз и является попытка ответить на этот вопрос.
Главными архитекторами республиканской платформы на выборах 1980 г. были известные консерваторы - сенатор Дж. Хелмс из Северной Каролины и конгрессмен Д. Кемп из Нью-Йорка. «Вместе они создали консервативную программу, которая призывала на 30% сократить налоги; систематически снижать регулирование и федеральное вмешательство в дела бизнеса и промышленности; децентрализировать и сократить систему социального вспомоществования и программы государственной помощи»1.
Усилия Рейгана и его администрации реформировать систему велфэра можно разделить на четыре этапа. Каждый этап характеризуется новыми походами с учетом политической и социально-экономической ситуации.
Первый, самый революционный этап охватывает период с момента инаугурации до конца осени 1981 г. Именно тогда, выполняя свои предвыборные обещания, президент Рейган пошел на существенные сокращения социальных расходов, что нашло отражение в принятом в 1981 г. законе о бюджете. Хотя главным в законе была нацеленность на поэтапное снижение подоходного налога, но не менее важным было и существенное сокращение социальных расходов. Общее сокращение расходов в бюджете 1982 г. составило около 36 млрд. долларов, и оно было самым крупным за всю предшествующую историю страны2.
С принятием закона начинает осуществляться сокращение затрат по двум ведущим велфэров-ским программам - «Помощь семьям с иждивенцами-детьми» (далее - ПСИД) и «Продовольственные талоны». По первой программе помощи лишились 408 тыс. семей, для 299 тыс. выплаты были уменьшены. В 1982 г. федеральный бюджет только по этой программе сэкономил 1,2 млрд. долларов. По программе «Продовольственные талоны» сокращения составили даже больше, чем просил Р. Рейган. Право на получение помощи потеряли миллион человек, а экономия составила 6 млрд. в течение последующих шести лет3.
Важным результатом принятия «Закона о всеобъемлющем согласованном бюджете» стала ликвидация принятой при Р. Никсоне программы «Отрицательный подоходный налог». Программа позволяла получателям государственного вспомоществования сохранить часть велфэровской помощи и после устройства на работу. К неудовольствию многих консерваторов не была отменена программа «Налоговая скидка на заработанные доходы» (далее - НСЗД), также нацеленная на поддержку семей
с низкими доходами. Программа НСЗД выжила, а во второй половине 1980-х и в начале 1990-х даже была существенно расширена4. Тем не менее, несмотря на некоторые неудачи, достижения были впечатляющими.
Успеху столь беспрецедентных в послевоенной истории США мер способствовал ряд причин. Во-первых, это высокая популярность Рейгана и убежденность большинства американцев в том, что непомерные социальные расходы являются главной причиной инфляционного кризиса5. Во-вторых, в этот период защитники велфэра были растеряны и деморализованы. Спикер Палаты представителей Т. О'Нейл писал в своих мемуарах, что был убежден, «если демократы будут восприниматься как противники борьбы с кризисом, то это катастрофически отразится на результатах промежуточных
выборов в Конгресс». Он также писал, что «был не готов к столь решительным действиям президен-
6 1-, ~ та» . В-третьих, в первые месяцы продолжал сохраняться достаточно высокий рейтинг президента.
Рейган пришел в Белый дом проводить радикальные реформы, и результаты выборов дали ему на это
«зеленый свет».
В результате сокращения социальных расходов последствия для ряда категорий малообеспеченных граждан оказались очень существенными. Дж. Стори подсчитал, что «в 1981 г. 60% сокращений социальных расходов пришлось на программы борьбы с бедностью, при том что такие программы составляли лишь 18% расходной части бюджета. В то время как социальное обеспечение существенно не пострадало, затраты по программе «Помощь семьям с иждивенцами-детьми» сократились к 1985 г. на 12,7 %, а по программе «Продовольственные талоны» на 12,6 %. Самое большое сокращение в процентном отношении затронуло программу субсидирования детского питания - 27,7 %7. По официальным данным, на душу населения велфэровские затраты федерального правительства достигли своего пика в 275 долларов в момент прихода Рейгана к власти, а к 1984 г. сократились до 241 доллара8.
Решительные действия президента в этом направлении способствовали возникновению скрытого от глаз общественности конфликта внутри администрации. С одной стороны, это были консерваторы во главе с главным автором «Закона о всеобъемлющем согласованном бюджете» Д. Стокмэном. Его поддерживали сотрудники администрации Л. Нофзигер, М. Андерсон и Э. Миз. С другой стороны, умеренные республиканцы, прагматики, ближайшие советники Рейгана - М. Дивер и Дж. Бейкер. Кроме того, среди советников президента Рейгана по социальным вопросам были люди из его губернаторского калифорнийского окружения. В тот период они выступали за сохранение велфэровской помощи «реально нуждающимся» и их позиция не изменилась. Это Р. Карлесон, Д. Суоап и Д. Сван.
Сокращение федеральной помощи в период рецессии 1981-1982 гг. и озабоченность в связи с появлением новых маргинальных городских слоев уже на этом этапе стимулировали рост интереса к проведению экспериментов в сфере велфэра со стороны губернаторов9. Конечно, сокращение расходов было вызвано серьезной экономической ситуацией и мотивировалось желанием сэкономить деньги в период, когда было самое слабое политическое сопротивление оппонентов, но также необходимо учитывать, что в то время в обществе была широкая поддержка велфэровской реформы и был лидер - убежденный сторонник ее реализации.
Второй этап охватывает 1982-1983 гг. Если на первом этапе меры, нацеленные на сокращение велфэровских затрат, оказались достаточно успешными, то на втором ситуация для консерваторов кардинально изменилась в худшую сторону.
Первый намек на будущие проблемы можно отнести к сентябрю 1981 г. В ответ на существенные сокращения ряда социальных программ департамент сельского хозяйства издал инструкции, позволявшие школам уменьшать размеры обедов и завтраков и сокращать их калорийное содержание. Демократы и лоббисты «в пользу бедных» посчитали, что здесь можно говорить о «проблеме справедливости», и сделали все, чтобы объединить под своими знаменами всех тех, кто выступал против сокращения социальных расходов.
Во главе кампании встал имеющий штаб-квартиру в Вашингтоне «Центр действия и исследования пищи». Именно он обрушился с критикой на иногда совершенно абсурдные действия правительства и чиновников школьной администрации. Например, активно высмеивалось и критиковалось данное школам со стороны департамента сельского хозяйства разрешение считать кетчуп овощем. К кампании присоединились сенаторы демократы, организовавшие несколько шоу. А Б. Мойерс, бывший помощник Л. Джонсона, представил на Си-Би-эС документальный фильм под названием «Люди как мы», в котором было показано, причем очень эмоционально, влияние политики сокращения социальных расходов на жизнь четырех инвалидов. В итоге симпатии американцев стали быстро ме-
няться, и уже к октябрю 1982 г. политику Рейгана поддерживало лишь 42% американцев по сравнению с 60% в сентябре 1981 г10.
В основе изменений в массовом сознании американцев лежат две основные причины: во-первых, страна проходила через пик экономической рецессии, что сопровождалось ростом безработицы, бедности, неуверенностью в завтрашнем дне, и - как следствие - в обществе наблюдалось все более лояльное отношение к беднякам и малоимущим. Во-вторых, обостряющаяся проблема дефицита бюджета все теснее связывалась с мощным военным наращиванием и радикальным сокращением налогов, осуществляемых республиканцами. Все это подогревалось скандалом с питанием в школах. В итоге, когда Си-Би-эС и Нью-Йорк Таймс попросили американцев указать, что «необходимо сделать для сокращения дефицита бюджета, 59% указали на уменьшение прошлогоднего масштаба снижения налогов, 49% указали на необходимость сократить расходы на оборону и только 29% хотели снизить финансирование программ по борьбе с бедностью»11.
Кроме того, возникший конфликт между консерваторами и умеренными республиканцами в администрации президента разрешился в пользу последних. Администрацию покинули такие влиятельные рейгановские консерваторы, как Л. Нофзигер и М. Андерсон. Последний, по словам Миза, был «совестью» администрации, «хранителем священных свитков»12. Соответственно усилились позиции умеренных республиканцев - вице-президента Буша, а также Бейкера, Дармэна и Фуллера, занимавших в то время высокие посты в Белом доме. Многими это рассматривалось как сигнал двигаться к «центру».
Интересно, что в ситуации, когда политический рейтинг президента падал, а со стороны умеренных республиканцев оказывалось сильнейшее давление, Рейган не пошел на существенное изменение своего курса в социальных вопросах. Проект бюджета 1983 г. не предполагал увеличения налогообложения; расходная часть не увеличивалась, за исключением небольшого прироста военных расходов. И вновь проблему дефицита предлагалось решать за счет сокращения социальных расходов, в первую очередь за счет программы продовольственных талонов и ПСИД. Как писал Дэвис, «признавая опасность затрагивать так называемую "проблему справедливости", но сохраняя при этом свой широко известный солнечный оптимизм и идеологическую убежденность, Рейган стремился показать, что сокращения социальных затрат являются частью позитивного видения национального обновления, от чего выиграют все, включая бедняков»13.
Но ситуация сильно отличалась от 1981 г. Администрации удалось добиться только 25 % от предлагаемых сокращений расходов. Новые усилия по реформированию ПСИД были блокированы Конгрессом, и дальнейшие попытки по сокращению программы «Продовольственные талоны» были практически сведены на нет. Приложил к этому руку и лидер республиканцев в Сенате Боб Доул, который считал, что республиканцы «в общенациональном масштабе имеют имидж партии "загарпунившей" бедняков и нет оснований для того, чтобы ухудшать ситуацию»14.
Стремясь изменить свой имидж и понимая необходимость показать сострадание к беднякам, Рейган публично призвал частный сектор проявлять активность в борьбе с бедностью. Обращаясь к Национальному альянсу бизнеса, он заявил: «С той же энергией, с которой Франклин Рузвельт искал решение проблем с помощью правительства, мы будем искать решения с помощью частного сектора. Глубоко укоренившийся дух великодушия нации, замененный правительственными расходами, вновь проявится в потоке частных инициатив, которые изумят адвокатов большого правительства»15.
Выступая на Национальной конференции христиан и иудеев в марте 1982 г., Рейган заявил: «Имеются более важные вещи для истинного братства, чем инспирированная и управляемая правительством благотворительность. В последнее время слишком многие из нас стремились забыть, что правительство не может полностью заменить ту помощь, которую оказывают друг другу соседи. Идя по этому пути, правительство (правительство Картера. - В.З.) привело страну к экономическому кризису и погрузило нас в рецессию»16. Такой акцент на добровольную помощь и пожертвования со стороны бизнеса был с энтузиазмом поддержан консервативными активистами.
Главной социальной инициативой 1982 г. стала идея «Нового федерализма». Сама идея была озвучена еще 13 ноября 1979 г. в Нью-Йорке, когда Р. Рейган объявил об участии в президентских выборах. Он заявил, что «федеральные программы вместе с финансовым обеспечением будут переданы на местный уровень и уровень штатов»17. Передача велфэра штатам - это был дорогой сердцу Рейгана проект. Как пишет Ли Эдвардс, еще в период «праймариз» 1975 г. Рейган выступил с предложением «передать некоторые федеральные программы стоимостью в 90 миллиардов на уровень
штатов, включая образование, государственное жилье и жилищно-коммунальное хозяйство... и определенные программы в сферах здравоохранения и социального вспомоществования». В ответ Форд назвал своего противника «безответственным и имеющим нереалистичный подход»18.
«Новый федерализм» также стал одной из инициатив, которая не получила поддержки со стороны умеренных республиканцев и ряда высокопоставленных чиновников рейгановской администрации. Не поддержали идею и губернаторы. Как считает Э. Беркович, исследователь из Американского института предпринимательства, «когда Рейган предложил губернаторам взять на себя полную ответственность за финансирование одной программы, которая была полностью федеральной - "продовольственные талоны", они были ошеломлены. И хотя он обещал, что в финансовом плане они ничего не потеряют, они ему не поверили»19. Не выразили энтузиазма и законодатели республиканцы. С одной стороны, они сопротивлялись тому, чтобы уступить штатам часть власти, с другой - некоторые конгрессмены, озабоченные проблемой «справедливости», настаивали на том, чтобы был сохранен -в масштабах всей страны - определенный базовый минимальный стандарт. В итоге обе инициативы потерпели неудачу, что говорит о том, как идеологически и институционально сторонники Рейгана были изолированы после первоначального периода триумфа. Но необходимо отметить, что на этом этапе президент активно сопротивлялся всем попыткам навязать ему более умеренный подход в решении социальных проблем.
На промежуточных выборах, которые за этим последовали, демократы на 26 пунктов улучшили свои позиции, и среди их жертв были 14 республиканцев, недавно впервые избранные при активной поддержке Рейгана20. При этом нельзя сказать, что демократы перехватили политическую инициативу - у них по-прежнему оставались проблемы лидерства и наличия позитивной политической программы. С другой стороны, кампания под лозунгом «борьбы за справедливость» на самом деле помогла «приведенным в боевую готовность демократам выдержать начальный период революционного пыла и пускать под откос последующие инициативы администрации по реформированию велфэ-ра». С этого момента, считает Дэвис, по вопросам социальной политики Рейган перешел в оборону21.
Третий период (1983-1986 гг.) характеризуется наименьшей активностью Рейгана в вопросе реформирования велфэра. Можно лишь отметить поправки к закону о «Социальном обеспечении 1983 года» и законопроект о налогах 1986 г.
Не отказываясь от своих принципов, Рейган вновь выступил с инициативой сократить социальные расходы в бюджете 1984 г. Было предложено на 8,5% сократить расходы по программе «Продовольственные талоны» и ввести новые ограничения на возможность получать помощь по программе ПСИД. В результате администрация ничего не добилась, потому что Конгресс предпочел проект бюджета, подготовленный Палатой представителей, где большинство было за демократами.
То, что Рейган не так активно стал отстаивать консервативные подходы на данном этапе, было связано с рядом факторов. Во-первых, Рейган был «изолирован» от ведущих консервативных советников, а оставшиеся имели меньше влияния по сравнению с более умеренными и прагматичными коллегами. К концу 1983 г., когда окончательно «ослабленный» Миз покинул Белый дом, перейдя в Министерство юстиции, влияние на президента «прагматиков» стало определяющим. Их представитель Ричард Дармэн отмечал: «Становилось все более очевидным, что когда приходилось выбирать,
президент был готов рискнуть и вызвать отчуждение со стороны правого фланга, если это способст-
22
вовало укреплению его популярности среди американского центра» .
Во-вторых, это более осторожная политическая стратегия накануне выборов 1984 г. В то время как демократам было еще далеко до того, чтобы составить реальную конкуренцию Рейгану, президент оставался политически уязвимым. По данным опросов общественного мнения, за год до выборов менее 50% поддерживали его политику. Поэтому Рейган стремился избегать острых проблем, компенсируя это своим обаянием и другими личными качествами, вызывавшими симпатии у избирателей. По мнению ряда исследователей, приоритет тактических целей над идеологией стал определяющим во время второго срока президентства Рейгана. Характерно, что когда демократы конгрессмены выступили с предложением выделить 4,5 млрд. долларов для создания новых рабочих мест, в основе чего лежала идеология, диаметрально противоположная его собственной, президент предоставил им свою поддержку.
В-третьих, проблема голода стала серьезной политической темой в начале 1983 г., символизируя всю сложность ситуации, при которой рецессия затронула миллионы американцев. В Детройте, где безработица достигла 21%, была объявлена чрезвычайная ситуация, и четыреста тысяч граждан
получали продовольственную помощь. На 50% по сравнению с предыдущим годом увеличилось посещение центров раздачи бесплатных обедов. Общенациональная конференция мэров объявила чрезвычайное положение в продовольственном вопросе, в то время как субкомитеты Конгресса начали расследование ситуации. Когда Палата представителей в 1983 г. проголосовала («за» 408 голосов, «против» 15) против сокращения продовольственных программ, Рейган объявил о проведении широкомасштабных исследований возникшей ситуации23.
Демократы сделали «проблему голода» одной из центральных в предвыборной компании 1984 г. На постоянно звучавшие в свой адрес обвинения Рейган отвечал, что расходы на программы питания и продовольственные программы намного больше, чем десятилетие назад и что все американцы, чей доход меньше чем 130% официального уровня бедности, имеют право получать продовольственные талоны. Он не раз заявлял, что вина лежит на плохом управлении, мошенничестве и неквалифицированном распределении такой помощи.
К концу 1983 г. экономика «ожила», и популярность Рейгана быстро восстановилась. На президентских выборах 1984 г. он победил в 49 штатах из 50, получив 59% голосов. Он стал вторым республиканцем (после Р. Никсона в 1972 г.), получившим большинство «синеворотничковых» голосов. По мнению Бермана, для того чтобы остаться еще на один срок, рейгановский Белый дом пошел на выборы 1984 г. с приоритетами, которые неплохо работали в течение первого срока - «экономика, налоги и внешняя политика»24. Но, сделав ставку именно на эти вопросы и обходя стороной проблему сокращения велфэровских программ, Рейган получил мандат, который в отличие от 1980 г. не давал ему права на активные действия в социальной сфере.
В период второго срока президентства наибольшее влияние на малообеспеченных американцев оказал «Закон о налоговой реформе 1986 г.». Он позволил 6 миллионам рабочих с низкими доходами не платить подоходный налог25. Учитывая так называемую проблему справедливости, советник президента Митч Дэниелс заявил, что закон «покончит с изображением нашей партии как защитника богатых и привилегированных»26. В какой-то степени этим объясняется и расширение финансирования по закону «Налоговая скидка на заработанные доходы» - программы, против которой консерваторы всегда выступали.
Все это еще раз подтверждает господство «прагматиков» внутри администрации, и неудивительно, что закон о налоговой реформе 1986 г. был предложен лидерами умеренных - Дж. Бейкером и Р. Дармэном. Если на первых двух этапах реформирования велфэра преобладал идеологический подход и была попытка реализовать консервативные принципы, то на третьем этапе мы видим явный крен в сторону прагматизма и деидеологизации.
Основными событиями четвертого этапа (1987-1988 гг.) стали вновь вспыхнувшие дискуссии о реформировании велфэра и подписание в 1988 г. президентом Рейганом «Закона о поддержке семьи». В то время многими этот закон оценивался как наиболее важная за последние пятьдесят лет мера по реформированию системы государственного вспомоществования.
Для участия в дискуссии и выработки решения были привлечены губернаторы и известные ученые27. Большое внимание было уделено так называемому новому консенсусу, возникшему вследствие развернувшихся общенациональных дебатов. Главным стало то, что либералы проявили готовность согласиться с обязательной отработкой в обмен на получение велфэровских чеков, а консерваторы смягчили свою позицию по вопросу выделения дополнительных федеральных денег на борьбу с велфэровской зависимостью.
В основе вновь усилившегося интереса к проблеме реформирования велфэра лежало несколько причин. Во-первых, это сокращение федеральных расходов по «Закону о всеобъемлющем согласованном бюджете» 1981 г. Такое сокращение подтолкнуло штаты к поиску решения проблем с учетом местных особенностей. В результате такие штаты, как Висконсин, Теннеси и Нью-Джерси, стали своеобразными лабораториями велфэровской реформы. Во-вторых, рейгановский триумф, связанный с переизбранием в 1984 г., способствовал тому, что центристски настроенные лидеры демократов, включая губернаторов Б. Клинтона (Арканзас), Ч. Роба (Вирджиния) и сенатора А. Гора (Теннеси), стали более восприимчивы к консервативным подходам в вопросах борьбы с преступностью, наведения закона и порядка, обороны и реформирования государственного вспомоществования. В-третьих, Рейган в своем обращении к нации в 1986 г. особо акцентировал внимание на этой проблеме, что вдохнуло новую энергию в дискуссию по вопросу реформирования велфэра.
Законопроект, который подписал Рейган, имел мало общего с его предложениями. В большей степени это были идеи сенатора Мойнхейна, выражавшего интересы «нового консенсуса». В то время как администрация настаивала, чтобы новый велфэровский закон не способствовал росту расходов, законопроект, который в итоге подписал Рейган, привел к дополнительным расходам в размере 3,3 млрд. долларов в течение последующих 5 лет. Рейган настаивал, чтобы в законопроекте как минимум присутствовало требование отработки для всех здоровых получателей велфэровских чеков, чьи дети старше 6 месяцев. В окончательный вариант «Закона о поддержке семьи», в обмен на предоставляемую помощь, были включены лишь минимальные требования отработки28.
Возникает вопрос - почему Р. Рейган подписал законопроект, который, по мнению консерваторов, лишь еще больше «раздувал государство всеобщего благоденствия»? В этой связи стоит отметить несколько моментов. Республиканцы в Конгрессе, и особенно сенаторы, не были активными сторонниками социальной программы Рейгана и институционально были склонны к компромиссу. Также они стремились сохранить свое влияние на штаты.
Нежелание сенаторов республиканцев поддержать своего президента было связано и с определенными историческими событиями. В ноябре 1986 г. демократы установили контроль над Сенатом, а через некоторое время политической репутации Рейгана был нанесен сильнейший удар, когда средства массовой информации сообщили о незаконной продаже оружия Ирану. К концу месяца, когда незаконная поддержка контрас в Никарагуа была раскрыта, администрация находилась в «свободном падении». «Нью-Йорк Таймс» сообщила о самом стремительном в истории, в течение месяца, падении популярности президента - с 70% до 46%29. Л. Кэннон ярко описал влияние этой ситуации на Рейгана, сообщая, что «в это время 76-летний президент, в постельном режиме, медленно выздоравливая после операции. был переполнен осознания, что он потерял доверие американского народа»30.
Видимо, в связи с этим несколько поменялись приоритеты - теперь главной задачей для Рейгана стало восстановление популярности администрации в глазах общественности и улучшение отношений с Конгрессом. В последнем, по мнению Дэвиса, он преуспел, установив на Капитолийском холме дружеские отношения с теми, кого он всегда презирал31.
Есть основания думать, что Рейган искренне считал, что подписываемый им законопроект - это шаг в правильном направлении, так как несмотря на то что требования об обязательной отработке был смягчены, они были жестче, чем до компромисса. Также необходимо учитывать, что законопроект был подписан в октябре 1988 г., когда Рейган, скорее всего, думал не о недавних проблемах, а о
будущем избрании его вице-президента и о своем будущем месте в истории.
* * *
Оценивая итоги деятельности Рейгана по реформированию государственного вспомоществования, необходимо четко разделить его отношение к «государству всеобщего благоденствия» и позицию по реформированию системы велфэра. Многие помнят слова Рейгана из его инаугурационной речи: «Правительство - не решение наших проблем, правительство само проблема». Но вновь избранный президент также сказал: «Моим намерением не является обходиться без правительства. Скорее - заставить его работать, работать с нами; на нашей стороне, не за счет нас. Правительство может и должно обеспечить возможность, а не душить ее, способствовать производительности, а не мешать ей»32.
По мнению Джила Троя, целью президента было обуздать «разросшийся велфэр Линдона Джонсона, а не ранее созданные социальные программы Франклина Рузвельта»33. Как сам Рейган написал в своем дневнике в январе 1982 г., «пресса старается изобразить меня как стремящегося уничтожить Новый Курс. Я же стараюсь уничтожить "Великое Общество"»34. Важно подчеркнуть, что, несмотря на все сложности, возникшие при попытках реформировать систему велфэра, позиция Рейгана по этой проблеме оставалась неизменной на протяжении всего времени. К концу срока его президентства она была такой же, как и в 1970-е гг.
Если в начале первого президентского срока Рейган владел инициативой в социальной сфере, то уже достаточно быстро она была утрачена. Причин было несколько. Во-первых, федеральная бюрократия, боясь потерять свою власть, вновь активизировалась и стала практиковать хорошо отработанную тактику «сдерживания». Во- вторых, оппозиция в Конгрессе после нескольких месяцев растерянности и деморализации вновь смогла консолидироваться во главе с опытным политиком Т. О'Нейлом . В -третьих, умеренные республиканцы из ближайшего окружения Рейгана всячески
сопротивлялись смелым инициативам и президент вынужден был с этим считаться. В-четвертых, сложный процесс прохождения закона позволил либеральным оппонентам блокировать президентские инициативы и уменьшить эффект более ранних побед. И в-пятых, постоянный рост дефицита федерального бюджета серьезно нервировал консерваторов в Конгрессе, что не могло не отразиться на их лояльности.
Рейган, несмотря на компромиссы, продолжал оставаться верен консервативным идеям. Он стремился инициировать дебаты «в том ключе, в котором он хотел», при любой возможности поднимая вопрос о снижении налогов, сокращении правительственных программ, ликвидации государственного регулирования и уменьшения правительственных обещаний36. Продолжая оставаться верным своим принципам, он говорил: «Я должен сказать, что имеются простые ответы на многие наши проблемы - простые, но не легкие. Сложный ответ, его дать легче, потому что это позволяет избегать важных моральных проблем»37. По мнению Дж. Майклесуэйта и А. Вулдриджа, «Рейган был первым президентом, который измерял свой успех или неудачу исходя из основных принципов консервативного движения»38.
Несколько странное, на первый взгляд, сочетание готовности идти на компромисс по социальным вопросам и фанатической верности консервативным принципам, видимо, объясняется следующим. Рейган, хотя открыто и не говорил об этом, не рассматривал принятие социального закона как решающий фактор для достижения поставленной цели. Для него иногда было достаточно лишь инициировать процесс, а главная роль при достижении цели отводилась не социальному закону, а бизнесу и рынку. Именно раскрепощение рыночных механизмов, свободная конкуренция и активность бизнеса должны были справиться с паразитическими и иждивенческими тенденциями в американском обществе. Поэтому экономика и экономические достижения стали для Р. Рейгана приоритетными. Как пишет Л. Гинсберг, для Рейгана «сильная экономика - это и есть решение человеческих проблем»39. Такой подход подтверждается его постоянными призывами к бизнесу участвовать в решении социальных проблем. «Новый федерализм», предоставляющий местным органам власти большую инициативу и возможность конкуренции, также должен был этому способствовать.
Через 6 лет после ухода Рейгана был принят «Контракт с Америкой», а через 8 лет Б. Клинтон вынужден был подписать законопроект о реформировании велфэра, покончивший с федеральными выплатами. Победа консерваторов на промежуточных выборах в Конгресс в 1994 г. и принятие консервативного «Контракта с Америкой» многими рассматривались и как реализация тенденций, заложенных Рейганом. Комментируя итоги выборов, президент Фонда Наследия Э. Фолнер, заявил: «Рональд Рейган был переизбран и не один раз, а сотни раз»40.
В этой связи возникает вопрос об эффекте рейгановского наследия и о влиянии рейгановской политики на события середины 1990-х. На наш взгляд, такая связь, несомненно, прослеживается. И бесспорно прав Дэвис, утверждающий, что «хотя Рейган и не сделал так, что прекращение существования велфэра стало неизбежным, он сделал так, что это стало возможным»41.
В конечном счете хотя Рейган и не смог в полной мере реализовать задуманное, тем не менее, за годы президентства ему удалось серьезно повлиять на либеральную версию «государства всеобщего благоденствия», замедлить темпы роста социальных расходов, запустить рыночные механизмы, которые действовали в этом направлении. Его влияние сказалось и на психологии «вэлфэра» в целом, и на программах вспомоществования. Рейгану удалось придать «государству всеобщего благоденствия» консервативный оттенок, подготовив почву для его дальнейшей эволюции в этом направлении.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Edwards L. Conservative Revolution. NY., 1999. P. 210, 211.
2 Mervin D. Ronald Reagan and the American Presidency. NY., 1990. P. 110.
3 Stefancic J., Deldago R. "No Mercy" How Conservative Think Tanks and Foundations Changed America's Social Agenda. Philadelphia, 1996. P. 83.
4 Howard C. The Hidden Welfare State. Princeton, 1997. P. 66.
5 Hansen J., Morris R. (eds.) National Government and Social Welfare. Westport, 1997. P. 155.
6 O 'Neill T. Man of the House. L., 1987. P. 344, 345.
7 Clarke J., Piven F. United States: An American Welfare State? // Alcock P., Craig G. (eds.) International Social Policy. Welfare Regimes in the Development World. L., 2001. P. 34.
8 Davies G. The Welfare State // Brownlee E., Graham H. D. (eds.) The Reagan Presidency. Pragmatic Conservatism and Its Legacies. Lawrence, Kansas, 2003. P. 212.
9 Золотых В.Р. Реформа американской системы социального вспомоществования в 1996-2000 годах: новые приоритеты // Американский ежегодник 2004. М., 2006. С. 224.
10 Davies G. Op. cit. P. 214-216.
11 New York Times. 1982. March 19. P. 9.
12 Davies G. Op. cit. P. 215.
13 Ibid. P. 216, 217.
14 Washington Post. 1982. June 12. A 23.
15 Public Papers of the President: Ronald Reagan: 1981-1982. Washington, D.C., 1983. P. 883-885.
16 Ibid. P. 359-361.
17 Edwards L. Op. cit. P. 207.
18 Ibid. P. 201.
19 Berkowitz E. Changing the Meaning of Welfare Reform. // Weicher J. (ed.) Maintaining the Safety Net: Income Redistribution Programs in the Reagan Administration. Washington, D.C., 1984. P. 34.
20 Tygiel J. Ronald Reagan and the Triumph of American Conservatism. NY., 2005. P. 135.
21 Davies G. Op. cit. P. 214.
22 Darman D. Who's in Control ? Polar Politics and the Sensible Center. NY., 1996. P. 115.
23 Davies G. Op. cit. P. 220-221.
24 Berman W.C. America's Right Turn. From Nixon to Clinton. Baltimore, 2001. P. 121.
25 Pamberton W. Exit with Honor: The Life and Presidency of Ronald Reagan. NY., 1998. P. 145.
26 Howard C. Op. cit. P. 232.
27 Золотых В. Р. Указ. соч. С. 208-209.
28 Wilentz S. The Age of Reagan. NY., 2008. P. 204. 2!J Davies G. Op. cit. P. 223.
30 Cannon L President Reagan. The Role of a Lifetime. NY., 1991. P. 608, 639.
31 Davies G. Op. cit. P. 224.
32 Reagan R. Inaugural Address. 1981. January 20 // Schneider G. (ed.) Conservatism in America since 1930. A Reader. NY., 2003. P. 343.
33 Troy J. The Reagan Revolution. Oxford, 2009. P. 107.
34 Edwards L. Op. cit. P. 229.
35 Troy J. Op. cit. P. 62-63.
36 Berman W. C. Op. cit. P. 233, 341.
37 Farmer B. American Conservatism: History, Theory, and Practice. Newcastle, 2005. P. 321.
38 Micklethwait J., Wooldridge A. The Right Nation: Conservative Power in America. NY, 2005. P. 90.
39 Ginsberg L. Conservative Social Welfare Policy. A Description and Analysis. Chicago, 1998. P. 33.
40 Berman W. C. Op. cit. P. 176.
41 Davies G. Op. cit. P. 227.
Поступила в редакцию 10.05.10
V.R. Zolotykh, candidate of history, associated professor
R. Reagan and attempts of reforming the American welfare system in the 1980s
The article analyzes the attempts by the Reagan government to reform the welfare system in the USA in the 1980s. It also defines four stages of the process and describes them in concern of various factors. The attempts to answer questions such as to what degree the term "Reagan's revolution" is applicable to the social sphere, and what the dominant factor was in Reagan's approach to this problem - ideology or pragmatism. The article pays special attention to the so-called Reagan's legacy.
Keywords: social policy, American conservatism, the Republican Party, Ronald Reagan, social welfare.
Золотых Владимир Рудольфович, кандидат исторических наук, доцент ГОУВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп.2) E-mail: [email protected]
