CC BY
652DOI 10.24411/2076-1503-2020-10204 ВИНОГРАДОВА Елена Валерьевна,
доктор юридических наук, профессор, Институт государства и права РАН e-mail: [email protected]
ПАТЮЛИН Георгий Сергеевич,
младший научный сотрудник Института государства и права РАН e-mail: [email protected]
ПОПРАВКИ 2020 ГОДА В КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. К ВОПРОСУ О РОЛИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЗАЩИТЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Аннотация. Поправки 2020 г. в Российскую Конституцию вызвали широкий резонанс среди ученых, политиков, юристов, социологов. Статья посвящена анализу предложенных поправок, изменяющих статус Конституционного Суда - органа конституционного судебного контроля, обеспечивающего защиту прав и свобод человека и гражданина.
Ключевые слова: поправки к Конституции, Конституционный Суд РФ, права и свободы человека и гражданина.
VINOGRADOVA Elena Valerevna,
Doctor of Law, Professor, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
PATYULIN George Sergeevich,
Junior researcher,
Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
AMENDMENTS OF 2020 TO THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION. ON THE ROLE OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION IN PROTECTING THE HUMAN AND CIVIL RIGHTS AND FREEDOMS
Annotation. The 2020 amendments to the Russian Constitution caused a wide resonance among scientists, politicians, lawyers and sociologists. The article is devoted to the analysis of the proposed amendments that caused change the status of the Constitutional Court, the body of constitutional judicial control, ensuring the protection of human and civil rights and freedoms.
Key words: amendments to the Constitution, Constitutional Court of the Russian Federation, human and civil rights and freedoms.
Россия как демократическое, правовое государство, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанность государства, должна обеспечивать создание условий для достойной жизни и свободного развития каждого человека. Данные положения закреплены в ст. 1, 2 и 7 Конституции РФ, определяющих основы конституционного строя РФ. Вместе с тем, по результатам социологического опроса, проведенного ФОМ в 2019 г., большинство россиян не считают Конституцию документом, определяющим жизнь страны и считают, что нормы, прописанные в ней, перестали быть
законом прямого действия, направленным на интересы российских граждан. Следовательно, по мнению опрошенных, механизм гарантирования прав и свобод не функционирует должным образом, а значит, требует коррекции.
Своеобразным мониторингом отношения граждан к закону можно считать обращение в Конституционный Суд РФ. Особенностью Конституционного Суда как судебного органа, обусловленного его компетенцией, является то, что он решает исключительно вопросы права. Являясь элементом единой судебной системы Российской Федерации, он осуществляет правосудие посредством
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020
конституционного судопроизводства1. Конституционный Суд РФ признается «высшим арбитром в спорах между ветвями российской власти, а также между властью и обществом, между властью и гражданином» [1]. Он посредством специальной процедуры осуществляет свою деятельность в целях защиты основных прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ, толкования Конституции, недопущения существования в правовой системе неконституционных актов и др., являясь, таким образом, важнейшим гарантом обеспечения прав и свобод индивидов [2]. Фактически конституционный судебный контроль позволяет осуществлять проверку правотворческой и де-факто правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц на соответствие Конституции.
Одно из важнейших полномочий Конституционного Суда - проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, основанием для которой являются жалобы граждан на нарушения конституционных прав и свобод. При этом акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, а не соответствующие Конституции РФ международные договоры не подлежат введению в действие и применению. Таким образом, деятельность Конституционного Суда направлена на то, чтобы нарушение прав и свобод было устранено в любом случае, а права и свободы были восстановлены. Тем самым на практике воплощается конституционный принцип приоритета прав человека как высшей ценности. Необходимо отметить, что именно жалобы граждан составляют большую часть обращений в Конституционный Суд. За период с 1993 по 2013 г. Конституционным Судом РФ было вынесено 16 332 определения, из них - 15 500 по обращениям граждан и их объединений, 35 - по обращениям Уполномоченного по правам человека в РФ и 5 -по обращениям Генерального прокурора РФ. Так же за указанный период было принято 379 постановлений. Поводом к рассмотрению дел, по которым они были приняты, стали, среди прочих2, 3995 жалоб граждан и их объединений, и 7 жалоб Уполномоченного по правам человека в РФ3. Ста-
1 Данное положение закреплено в ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ «О конституционном суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13, ст. 1447.
2 250 запросов должностных лиц и органов государственной власти.
3 Статистика приводится на основании данных официального сайта КС РФ. При этом «количество определений не совпадает с количеством обращений, т.к. некоторые определения вынесены по нескольким обращениям», «общее число обращений не совпадает с общим числом постановлений КС РФ, поскольку обра-
тистические данные по количеству обращений граждан за период с 2013 по 2019 г. красноречиво свидетельствуют о том, что российские граждане считают, что их конституционные права нуждаются в дополнительной защите.
В этой связи, поправки в Конституцию РФ, предложенные Президентом РФ в начале 2020 г., можно рассматривать как предложения, вызванные необходимостью корректировки конституционных положений, направленные на позитивные изменения в обществе, и, в связи с вышесказанным, заслуживают поддержки.
Получив широкий общественный резонанс, поправки, которые изменят приоритеты в системе государственной власти, повлекут создание дополнительных гарантий для реализации политических прав граждан, стали предметом не только юристов и политологов, ученых. Социологические исследования показали, что 95% респондентов сочли наиболее значимой и заслуживающей поддержки поправку, в соответствии с которой государство обязано обеспечивать доступность и качество медицинского обслуживания. 93% - придали особое значение признанию социальной поддержки детей приоритетным направлением государственной политики. 92% - положительно отнеслись к идее обязательной индексации социальных выплат и пенсий, а также гарантии социальной поддержки. 90% респондентов высоко оценили идею установления минимального размера оплаты труда не менее прожиточного минимума [3].
Данные цифры свидетельствуют о том, что вопрос социальной поддержки до сих пор является для граждан нашей страны значимым. В связи с этим, социальные меры, предлагаемые государством, выглядят как реакция на наиболее уязвимое положение отдельных категорий населения [4]. Задача эта в современных реалиях отнюдь не выглядит легко решаемой. 84.4% предпринимателей уверены, что ведение бизнеса в РФ является небезопасным, 66.9% экспертов не считают правосудие в стране независимым и объективным [5]. При этом «в общественном сознании еще присутствует идея о том, что, если предприниматель, значит - какой-то жулик» [6]. Кроме того, средний класс в России становится все более бедным и уязвимым, а его занятость слишком смещена в сторону госсектора [7]. Необходимо также учесть отсутствие реального диалога между властью и обществом, без которого выстроить систему доверительных отношений, благоприятствующих, в т.ч. экономическому развитию государства, не получится, ведь устойчивость консти-
щения многих заявителей, касающиеся одного и того же предмета, были соединены и рассмотрены в одном производстве». URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/ Statisticses/Pages/Definition.aspx
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020
туционного устройства государства во многом зависит от доверия граждан [8; 9].
Совершенно очевидно, что предлагаемые в Законе о поправке к Конституции дополнительные гарантии обеспечения не только социальных, но и других, в частности, экологических [10], культурных и иных конституционных прав граждан, нуждаются в создании системы механизмов их дальнейшей реализации. Одним из элементов этой системы ответственности государства за соблюдение прав и свобод традиционно считается конституционный судебный контроль, в силу особой значимости данного института, иногда именуемого «судом над властью» [11]. Более того, «конституционная юстиция предназначена в первую очередь для построения и совершенствования конституционализма, защиты и обеспечения верховенства конституции, а также защиты конституционных прав человека» [12]. Таким образом, можно утверждать, что задачей конституционной юстиции, по сути, являются предотвращение и разрешение социальных конфликтов и противоречий путем проверки конституционности актов государственных органов, обязательных к применению, т.е. путем осуществления конституционного контроля. Разрешение социальных противоречий средствами конституционного правосудия неразрывно связано с правозащитной функцией государства, поскольку главная задача судебных органов, в т.ч. конституционных судов, -защита прав и свобод человека и гражданина. Правовые позиции Конституционного Суда имеют общий характер, т.е. распространяются не только на конкретный случай заявителя, но и на все аналогичные дела1, а также являются общеобязательными - ни один орган государственной власти или должностное лицо не могут игнорировать решения Конституционного Суда [13; 14]. Если Конституционный Суд признает закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Конституции, данное дело в любом случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. Более того, дело подлежит пересмотру в случае, если закон признается конституционным, лишь при определенном толковании.
Все вышеперечисленное остается в силе, более того, Конституционный Суд, если предлагаемые поправки будут приняты, получит полномочие по осуществлению предварительного судебного контроля. Он по запросу Президента РФ должен будет проверять конституционность проектов законов Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных, а также принятых в порядке, предусмотренном ч. 2 и 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ законов до их подписания
1 См., напр.: Определение КС РФ от 14.01.2013 г. // СПС «КонсультантПлюс».
Президентом РФ. В.Е. Чиркин и Ю.Л. Шульженко еще в 2011 г. справедливо указывали, что «сочетание предварительного и последующего контроля, основанное прежде всего на специфике каждого отдельно взятого государства, - в условиях современности эффективное и перспективное направление совершенствования деятельности конституционных судов, повышения их авторитета и роли в обществе, в системе органов государственной власти» [15]. Положительный эффект такой деятельности Конституционного Суда заключается в том, что она предоставляет возможность снять спорные конституционные правовые вопросы до момента обращения в суд в рамках конкретного спора или заявления, тем самым способствуя стабильности и устойчивости национальной правовой системы, предотвращению отмены нормативных и правоприменительных актов, основанных на законе, признанном не соответствующим Конституции.
Некоторые юристы негативно относятся к предложению наделить Конституционный Суд функцией осуществления предварительного конституционного контроля, опасаясь, что предварительное положительное решение вопроса о конституционности, в дальнейшем будет препятствовать заявителям обращаться с запросом об осуществлении последующего конституционного контроля [16]. Вряд ли можно считать подобные опасения обоснованными. На вопрос о том, какой подход выберет Конституционный Суд, станет ли, в случае обращения, осуществлять последующий конституционный контроль закона, который был признан конституционным до его подписания, исходя из положений глав первой и второй Конституции РФ, ответ, как представляется, должен быть положительным. Это видится возможным постольку, поскольку при рассмотрении жалобы гражданина Конституционный Суд может не только ответить на вопрос о соответствие закона Конституции, но и истолковать спорные положения, разъяснить порядок применения этих норм. В соответствии с предлагаемыми поправками «акты или их отдельные положения, признанные конституционными в истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации, не подлежат применению в ином истолковании». Правда, есть одно «но» - если предлагаемые поправки будут приняты, гражданину для обращения в Конституционный Суд понадобится исчерпать все другие внутригосударственные средства правовой защиты.
При этом проверка законопроектов увеличит объем работы Конституционного суда, что, в совокупности с сокращением числа судей с 19 (в настоящее время в должность судьи Конституционного Суда занимают 15 человек) до 11, что, с учетом особой роли Конституционного Суда в
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020
деле защиты прав и свобод граждан, а также количества рассматриваемых им обращений, вряд ли можно назвать удачным решением.
Как уже было отмечено, формирование и функционирование правового государства осуществляются на основе принципа разделения властей. Конституционный Суд осуществляет контроль за соблюдением данного принципа, следя за тем, чтобы деятельность и взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти соответствовали бы закону. В связи с этим, поправка, согласно которой Президент РФ наделяется правом вносить в Совет Федерации представление о прекращении в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий Председателя, его заместителя и судей Конституционного Суда РФ, Председателя, его заместителей и судей Верховного Суда РФ, председателей, заместителей председателя и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий, вряд ли может быть признана отвечающей целям построения правового демократического государства, основывающегося на принципе разделения властей, обеспечиваемом системой сдержек и противовесов.
Справедливости ради следует отметить, что некоторые юристы, в первую очередь те, кто участвовал в подготовке поправок, полагают, что независимость судей не должна быть абсолютной. Так, по мнению В.В. Блажеева, это способствовало бы становлению касты неприкасаемых, «которые могут выносить любые решения, в том числе противозаконные. Нужен определенный противовес. Таким противовесом как раз и предложено быть Совету Федерации. <...> Очень удачно выбран орган, который может выступить инициатором отстранения от должности федеральных судей, судей Верховного и Конституционного судов. <...> Найден оптимальный баланс» [17].
С таким подходом вряд ли можно согласиться, ведь независимость от других ветвей власти - основа статуса судьи, а независимость судебной власти является базовым, основополагающим, отправным принципом, определяющим положение суда в современном государстве [18].
Возможность Президента РФ предложить Совету Федерации отстранить от должности конкретного судью Конституционного или Верховного суда угрожает независимости всего судейского корпуса высших судов. Судейская независимость из действующего принципа становится ничем не подкрепленной декларацией - судьи высших
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020
инстанций фактически ограничиваются в возможности вынести решение, неугодное законодательной и исполнительной власти.
Связано это с тем, как сформулированы основания для лишения судьи его статуса - «в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий». Ключевой вопрос - что будет пониматься под «иными случаями». Если закон будет содержать слишком абстрактные формулировки, не имеющие отношения, например, к нарушению норм судейской этики, то судьи окажутся в крайне зависимом положении. Это приведет к тому, что средства судебной защиты нарушенных прав граждан окончательно и полностью перестанут быть эффективными в случаях, когда нарушение было допущено самим государством в лице его органов власти или должностных лиц.
Право - это не только тексты законов, это всегда еще и традиции, представления о должном, присущие данному обществу, без понимания и учета которых добиться эффективного исполнения формальных правил и процедур весьма затруднительно. Эти традиции и представления со временем меняются, и порой эти изменения столь значительны, что требуют нормативного закрепления, в т.ч. в самом Основном Законе.
Конечно, поправки в Конституцию, направленные на реализацию положений первых ее двух глав, на наилучшее обеспечение, защиту и гарантирование прав и свобод человека, повышение уровня благосостояния и жизни граждан, формирование чувства собственного достоинства и гордости за отечество, заслуживают одобрения и поддержки. Однако важно понимать, что многие негативные явления, помехи и препятствия на пути к построению демократического правового социального государства - это проявления не ущербности или отсталости Конституции, но и практики реализации ее положений с учетом только буквы (а иногда - и без него), но не духа Основного Закона.
Список литературы:
[1] Зорькин В.Д. Конституционный Суд России в историческом контексте. URL: http://www. ksrf.ru/ru/News/Speech/Pages/ViewItem. aspx?ParamId=47
[2] Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. - М., 1977. - С. 113,114.
[3] Социологи оценили отношение россиян к обнулению президентских сроков. URL: https:// www.rbc.ru/society/24/03/2020/5e79dfd79a79473c6 51c3ec9
[4] Права человека и правовое социальное государство / под ред. Е.А. Лукашевой. - М.: Норма, 2012. - С 36, 39 - 46.
[5] Закрытый опрос ФСО показал рекордное недоверие бизнеса к силовикам // РБК. URL: https://www.rbc.ru/society/28/05/2019/5cebe7939a7 94754023bf449
[6] Путин призвал не воспринимать предпринимателей как жуликов // РИА Новости 26.02.2020. URL: https://ria.ru/20200226/1565239078.html
[7] Савенков А.Н. Государство и право в период кризиса современной цивилизации. - М.: Проспект, 2020. - С. 355 - 357.
[8] Виноградова Е.В. Влияние конституционного принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства на законодательный процесс // Юрид. техника. - 2020. - № 14. - С. 117.
[9] Патюлини Г.С. Гражданское общество и власть в Российской Федерации: начало диалога? // Труды ИГП РАН. - 2012. - № 2. - С. 6 - 13.
[10] Виноградова Е.В. Поправки 2020 года в Конституцию Российской Федерации. Вопросы охраны окружающей среды, экологической безопасности, экологического образования // Образование и право. - 2020. - № 3. - С. 37 - 40.
[11] Бондарь Н.С. Конституционный Суд России: не «квазисуд», а больше, чем суд // Журнал конституционного правосудия. - 2010. - № 3. - С. 30.
[12] Сторожев А.Н. Модели конституционной юстиции // Актуальные проблемы росс. права. -2013. - № 9. - С. 1108-1114.
[13] Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституциализа-ция муниципальной демократии в России. - С. 138 - 140.
[14] Кокотов А.Н. Насущные вопросы регулирования деятельности Конституционного Суда Российской Федерации // Росс. юрид. журнал. -2012. - № 2. - С. 20 - 27.
[15] Чиркин В.Е., Шульженко Ю.Л. Конституционный Суд России между прошлым и будущим // Государство и право. - 2011. - № 12. - С. 29.
[16] Бевзенко Р.С. Поправки в Конституцию // Судебная власть. URL: https://zakon.ru/
blog/2020/01/21/popravki_v_konstituciyu_
sudebnaya_vlast
[17] Как предлагаемые поправки в Конституцию повлияют на судебную систему. URL: https:// www.rbc.ru/society/18/01/2020/5e206c199a79475d0 3f4d310
[18] Абова Т.Е. Судебная власть / под ред. И.Л. Петрухина. - М.: ООО «ТК Велби», 2003. - С. 210.
Spisok literatury:
[1] Zor'kin V.D. Konstitucionnyj Sud Rossii v istoricheskom kontekste. URL: http://www.ksrf.ru/ru/ News/Speech/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=47
[2] Ebzeev B.S. Konstituciya. Pravovoe gosu-darstvo. Konstitucionnyj Sud. - M., 1977. - S. 113, 114.
[3] Sociologi ocenili otnoshenie rossiyan k obnuleniyu prezidentskih srokov. URL: https://www. rbc.ru/society/24/03/2020/5e79dfd79a79473c-651c3ec9
[4] Prava cheloveka i pravovoe social'noe gosu-darstvo / pod red. E.A. Lukashevoj. - M.: Norma, 2012. - S 36, 39 - 46.
[5] Zakrytyj opros FSO pokazal rekordnoe nedoverie biznesa k silovikam // RBK. URL: https:// www.rbc.ru/society/28/05/2019/5cebe-7939a794754023bf449
[6] Putin prizval ne vosprinimat' predprinimate-lej kak zhulikov // RIA Novosti 26.02.2020. URL: https://ria.ru/20200226/1565239078. html
[7] Savenkov A.N. Gosudarstvo i pravo v period krizisa sovremennoj civilizacii. - M.: Prospekt, 2020.
- S. 355 - 357.
[8] Vinogradova E.V. Vliyanie konstitucionnogo principa podderzhaniya doveriya grazhdan k zakonu i dejstviyam gosudarstva na zakonodatel'nyj process // Yurid. tekhnika. - 2020. - № 14. - S. 117.
[9] Patyulini G.S. Grazhdanskoe obshchestvo i vlast' v Rossijskoj Federacii: nachalo dialoga? // Trudy IGP RAN. - 2012. - № 2. - S. 6 - 13.
[10] Vinogradova E.V. Popravki 2020 goda v Konstituciyu Rossijskoj Federacii. Voprosy ohrany okruzhayushchej sredy, ekologicheskoj bezopas-nosti, ekologicheskogo obrazovaniya // Obrazovanie i pravo. - 2020. - № 3. - S. 37 - 40.
[11] Bondar' N.S. Konstitucionnyj Sud Rossii: ne «kvazisud», a bol'she, chem sud // Zhurnal konstitucionnogo pravosudiya. - 2010. - № 3. - S. 30.
[12] Storozhev A.N. Modeli konstitucionnoj yus-ticii // Aktual'nye problemy ross. prava. - 2013. - № 9.
- S. 1108-1114.
[13] Bondar' N.S. Mestnoe samoupravlenie i konstitucionnoe pravosudie: konstitucializaciya municipal'noj demokratii v Rossii. - S. 138 - 140.
[14] Kokotov A.N. Nasushchnye voprosy reg-ulirovaniya deyatel'nosti Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii // Ross. yurid. zhurnal. - 2012. -№ 2. - S. 20 - 27.
[15] Chirkin V.E., Shul'zhenko Yu.L. Konstitucionnyj Sud Rossii mezhdu proshlym i budush-chim // Gosudarstvo i pravo. - 2011. - № 12. - S. 29.
[16] Bevzenko R.S. Popravki v Konstituciyu // Sudebnaya vlast'. URL: https://zakon.ru/
blog/2020/01 /21/popravki_v_konstituciyu_sudeb-
naya_vlast
[17] Kak predlagaemye popravki v Konstituciyu povliyayut na sudebnuyu sistemu. URL: https://www. rbc.ru/society/18/01/2020/5e206c-199a79475d03f4d310
[18] Abova T.E. Sudebnaya vlast' / pod red. I.L. Petruhina. - M.: OOO «TK Velbi», 2003. - S. 210.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020
