CC BY
990
ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
Р.Н. Черленяк *
ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ЗНАЧЕНИЕ ДОХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова: доходы, федеральный бюджет, фонды денежных средств, функции государства, потребности общества.
R.N. Cherlenyak. The Concept, Essence and Significance ofFederal Budget Revenues of the Russian Federation
Despite the fact that federal revenues are the basis of the financial system of the Russian Federation, the legal regulation in this area is developed insufficiently. At the theoretical level the institution of federal revenues is also poorly understood. There is no legal definition of the federal revenues, Chapter 7 of the Budget Code only lists the types of federal budget revenues and provides the authority of the Russian Federation for the formation of budget revenues. Scientific definition of the federal budget of the Russian Federation has not yet been delivered. The current legal study is devoted to the research of the above-mentioned issues. The author has attempted to give a proper definition of the federal revenues of the Russian Federation taking into account the nature and significance of the federal budget of Russia as a legal institution. Consequently it has been concluded that under the federal incomes it is necessary to understand the funds coming into the budget as a result of the distribution and redistribution of national income in order to create the financial basis of the state, which are formed at the expense of economic actors, individuals and other income stipulated by the legislation.
Несмотря на то, что доходы федерального бюджета составляют основу финансовой системы Российской Федерации, правовое регулирование в данной области разработано на недостаточном уровне. Теоретически институт доходов федерального бюджета также мало изучен.
Отсутствует легальное определение доходов федерального бюджета, глава 7 Бюджетного кодекса РФ перечисляет только виды доходов федерального бюджета и полномочия РФ по формированию бюджета доходов. Научное определение доходов федерального бюджета РФ также не выработано.
Указанному вопросу посвящено настоящее правовое исследование, в рамках которого сделана попытка дать собственное определение доходов федерального бюджета РФ с учетом их сущности и значения как правовова института федерального бюджета РФ.
* Аспирант кафедры финансого права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [romancherlenyak@yandex.ru]
84
Бюджет занимает центральное место в финансовой системе Российской Федерации и обеспечивает выполнение задач и функций, стоящих перед государством и муниципальными образованиями. Бюджет — это абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве. Цифры статей бюджета на текущий год показывают: откуда в бюджет должны прийти доходы, как они будут перераспределяться и как расходоваться '.
Доходы бюджета — это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, которые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ2 (далее — БК РФ) являются источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ). Доходная часть бюджета показывает, откуда поступают денежные средства для осуществления финансовой деятельности государства, какие слои общества отчисляют их на содержание государства из своих доходов 3.
Основным источником доходов бюджета является национальный доход общества. По социально-экономическому признаку федеральный бюджет делится на доходы, поступающие от субъектов хозяйственной деятельности всех форм собственности и от физических лиц. Подавляющая часть доходов федерального бюджета составляет поступления от субъектов хозяйственной деятельности 4.
Доходы бюджета более узкое понятие, чем государственные доходы, поскольку они соотносятся между собой как часть и целое. В состав государственных доходов, помимо бюджета, входят также и доходы государственных предприятий, учреждений и организаций 5.
Термин «доходы федерального бюджета» понимается в двух смыслах: как экономическая и юридическая категории 6. В экономическом смысле доходы федерального бюджета (финансовые средства) — это денежные средства, с помощью которых государство осуществляет свои функции: содержит государственный аппарат власти и управления, армию, правоохранительные органы, проводит финансирование всех видов образования и пенсионного обеспечения и т.д. Экономическая суть доходов федерального
1 См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 128.
2 Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
3 См.: Финансовое право / под ред. С.О. Шохина. М., 2007. С. 160.
4 См.: Эриашвили Н.Д. Финансовое право: учебник. М., 2008. С. 134.
5 См. подробнее: Батяева А., Прошунин М. Доходы государства: финансово-правовая характеристика // СПС «КонсультантПлюс».
6 См.: Козырин А.Н. Публичные финансы и финансовое право // Финансовое право России: актуальные проблемы / под ред. A.A. Ялбулганова. М., 2007. С. 7; Финансовое право для экономических специальностей / под ред. С.О. Шохина. М., 2007. С. 101; Крохина Ю.А. Финансовое право России. М., 2008. С. 198—199; и др.
бюджета заключается в их назначении — материальном обеспечении публичных потребностей государства.
Юридическое содержание термина «доходы федерального бюджета» отражает порядок образования этих доходов, правовую природу их возникновения. Как правовая категория доходы федерального бюджета представляют собой узаконенную форму перераспределения части национального дохода в распоряжение государства.
В юридической литературе понятие «доходы бюджета» пока не имеет однозначного понимания. Ряд авторов рассматривают данную категорию как часть национального дохода, обращаемую в процессе его распределения и перераспределения в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой основы, необходимой для финансирования деятельности государства '. В то же время Ю.А. Крохина даёт следующее её определение: «Доходы государственного (муниципального) бюджета — это часть финансовых ресурсов государства (муниципального образования) в виде строго определённых нормами бюджетного права экономических отношений по поводу поступления денежных средств в бюджет (федеральный, субъекта РФ или муниципального образования) с целью создания финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей»2.
Представляется, что первое определение доходов государственного бюджета более удачное. Во втором — финансовые ресурсы государства представлены «в виде строго определённых нормами бюджетного права экономических отношений по поводу поступления денежных средств в бюджет». В «Словаре русского языка» С.И. Ожегова под государственными финансами понимается совокупность денежных средств государства; система формирования и распределения этих средств 3. В то же время слово «ресурс» понимается как «запасы, источники чего-нибудь»4. Поэтому финансовые ресурсы невозможно представить как экономические отношения по поводу поступления денежных средств в бюджет. Финансовые отношения, урегулированные нормами права, это уже правоотношения, в структуру которых входят его субъекты, содержание и объект. В качестве объекта бюджетных правоотношений выступают, как правило, денежные средства 5. Предложенное определение противоречит и законодательному закреплению понятия
1 См.: Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 273; Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 251; Парыгина В.А, Тедеев A.A. Бюджетное право и процесс: учебник. М., 2005. С. 229; и др.
2 Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. М., 2008. С. 239.
3 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1990. С. 850.
4 Там же. С. 676.
5 См. подробнее: Парыгина В.А, Тедеев A.A. Бюджетное право и процесс: учебник. М., 2005. С. 60-62.
доходов бюджета. Статья 6 БК РФ определяет понятие доходов бюджета как правовую категорию, а не правовой институт либо норму права. Экономические отношения по поводу поступления денежных средств в бюджет регулируются нормами права, в которых используются определённые термины, то есть правовые категории.
Однако избранный Ю.А. Крохиной подход представления доходов государственного бюджета как результата экономических отношений, урегулированных нормами бюджетного права, имеет право на существование. С этих позиций будет, на наш взгляд, более универсальным следующее определение. Доходы государственного бюджета — это часть финансовых ресурсов, образуемых субъектами экономических отношений, урегулированных бюджетным правом, которые предназначены для создания финансовой базы государства с целью удовлетворения публичных потребностей.
Следует отметить, что доходы бюджетов в зависимости от уровня их формирования подразделяются на доходы федерального бюджета, субъектов РФ и муниципальных бюджетов. В юридической литературе нет единства мнений и в определении доходов бюджетов субъектов РФ, а также доходов муниципальных бюджетов. Так, А.С. Дышекова под доходом бюджетов субъектов РФ понимает «часть национального дохода, которую Российская Федерация, субъекты РФ и муниципального образования получают в распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с бюджетным законодательством от экономических субъектов и физических лиц, а также в результате применения мер ответственности и иных предусмотренных законодательством способов»1. Однако указанное определение дано без учета легальной дифференциации доходов в зависимости от уровня на доходы федерального бюджета, доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и доходы местных бюджетов. Поскольку в данном определении говорится о «части национального дохода, которую Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования получают» в своё распоряжение на основании бюджетного законодательства, из данного определения трудно установить, что собой представляют собственно доходы федерального бюджета, чем они отличаются от доходов бюджетов субъектов Российской Федерации или доходов бюджетов муниципальных образований.
В этой связи следует отметить, что другие авторы дают совершенно конкретную формулировку определения доходов бюджетов муниципальных образований, под которыми понимается часть национального дохода,
1 Дышекова А.С. Правовое регулирование доходов бюджета субъекта Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8.
обращаемая в процессе его распределения и перераспределения в собственность и распоряжение муниципального образования с целью создания финансовой основы, необходимой для финансирования деятельности органов местного самоуправления 1.
Доходы федерального бюджета формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах (ст. 39 БК РФ).
В соответствии со ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство состоит из Бюджетного кодекса, принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, других федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
Законодательство о налогах и сборах Российской Федерации согласно ст. 1 Налогового кодекса РФ включает в себя: 1) Налоговый кодекс РФ и принятые на его основании федеральные законы о налогах и сборах; 2) законодательство субъектов РФ о налогах и сборах, приятное в соответствии с Налоговым кодексом РФ; 3) нормативные правовые акты органов муниципальных образований о местных налогах и сборах, принятые в соответствии с Налоговым кодексом РФ.
Законодательство о других обязательных платежах представляет собой нормативную правовую базу формирования налоговых доходов согласно их перечню, установленному ч. 3—5 ст. 41 и ст. 42, 46 БК РФ.
Правовой режим доходов федерального бюджета установлен главой 7 БК РФ. Бюджетное регулирование осуществляется с целью реализации принципа бюджетного федерализма путём разграничения компетенции России и её субъектов в сфере бюджетной деятельности и финансов. В связи с этим Е.А. Имыкшенова отмечает, что «изъятие определения "регулирующие доходы" из текста БК РФ не сопровождается полным отказом от самого механизма регулирования доходов местных бюджетов с помощью отчислений от налоговых платежей, являющихся доходными источниками вышестоящего бюджета»2. Передача части собственных доходов другому
1 См.: Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. С. 273; Грачёва Е.Ю, Соколова Э.Д. Финансовое право: учеб. пос. М., 1999. С. 83; и др.
2 Имыкшенова Е.А. Налоги и сборы: некоторые вопросы квалификации и классификации // СПС «КонстультантПлюс».
бюджету является формой межбюджетного регулирования и, по мнению специалистов, отказ от него представляется преждевременным в условиях концентрации большинства источников денежных поступлений в пользу государства в федеральном бюджете 1. Это позволяет достичь минимальной бюджетной обеспеченности каждого бюджета и выравнивания уровня доходов всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 2. М.Ю. Бе-резин указывает: «учитывая, что в состав Российской Федерации входят субъекты, неспособные обеспечить полноценное финансирование выполняемых ими задач и функций своими собственниками доходными источниками, существование и важность процесса распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы предрешены существованием самого федеративного государства»3. Это значит, что единое экономическое пространство федеративного государства обеспечивают государственные и муниципальные финансы, «действие которых выражается в постоянном и непрерывном движении и централизации денежных средств в ходе распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы и перераспределения налоговых доходов вышестоящих бюджетов между бюджетами нижестоящих уровней»4.
В федеральный бюджет зачисляются федеральные налоги и сборы, неналоговые доходы, а также доходы, предусмотренные специальными налоговыми режимами. Перечень налоговых доходов федерального бюджета дан в ст. 50 БК РФ. Этот перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Доходы федерального бюджета предназначены для создания устойчивой финансовой базы, необходимой органам государственной власти при решении возложенных на них задач. Достижения указанных целей осуществляется с помощью бюджетного регулирования 5.
Доходы федерального бюджета являются объектом бюджетных правоотношений 6. Субъекты бюджетных правоотношений реализуют свои субъек-
1 См.: Карасев В.А. Финансово-правовое регулирование неналоговых доходов государственного бюджета Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Батя-ева А., Прошунин М. Доходы государства: финансово-правовая характеристика // СПС «Кон-сультантПлюс»; и др.
2 См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. Е.Ю. Грачёвой. М., 2010. С. 127.
3 Березин М.Ю. Особенности межбюджетного распределения доходов от региональных и местных налогов // Законодательство и экономия. 2005. № 12.
4 Там же.
5 См.: Финансовое право: учебник / под ред. И.И. Кучерова. М., 2010. С. 97; Финансовое право: учебник / под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2004. С. 68; Эриашвили Н.Д. Финансовое право: учебник. М., 2008. С. 101; Финансовое право РФ: учеб. / под ред. М.В. Ка-расева. М., 2004. С. 196; и др.
6 См.: Парыгина В.А, Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс: учебник. М., 2005. С. 62; Финансовое право: учебник / под ред. Е.Ю. Грачёвой, Г.П. Толстопятенко. С. 154—200; и др.
тивные права и обязанности, как правило, в связи с образованием, распределением, использованием централизованного государственного фонда денежных средств, которые в таких случаях являются объектом рассматриваемых правоотношений.
Доходы федерального бюджета следует рассматривать как сбалансированную систему поступления денежных средств в распоряжение органов государственной власти для осуществления их функций. Данная система должна основываться на определённых принципах 1, иметь свою структуру, классификацию и органически вписываться в бюджетную систему страны.
Сущность доходов федерального бюджета — это их внутреннее содержание, которое имеет свою форму внешнего существования. Являясь составной частью государственного бюджета, они представляют собой централизованный денежный фонд, постоянно меняющийся в зависимости от своего объема, а также видов поступлений в него, направления расходов и т.д.
Содержание доходов федерального бюджета показывает их назначение, порядок образования и целевого использования, то есть экономическую сторону, которая свидетельствует не только об их способности удовлетворять материальные потребности государства, но и характеризует как экономическую категорию. В государственном бюджете доходы представляют собой результат экономических отношений, возникающий в связи с образованием централизованных денежных ресурсов, предназначенных для осуществления функций государства 2. Представляя собой финансовые ресурсы, доходы федерального бюджета выполняют экономические функции: аккумулируют в нём денежные средства, которые государство использует в соответствии с планом своих расходов. Складывающиеся экономические отношения по поводу материальных средств, поступающих в федеральный бюджет, отражают содержание доходов. Эти отношения — процесс взаимодействия государства и налогоплательщиков. В результате этого происходит финансирование деятельности государства во всех сферах его полномочий.
Внешней оболочкой существования доходов федерального бюджета является выражение их в правовой форме в виде общеобязательного юридического акта государства, в котором закреплены правила образования и расходования денежных средств. В таком смысле доходы федерального бюджета — основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений 3. Его правовой формой является закон о государственном бюд-
1 См.: Пилипенко А.А. Финансовое право: учеб. пос. Мн., 2007. С. 183.
2 См.: Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2006. С. 163.
3 См.: Там же. С. 164.
жете, который разрабатывается Правительством РФ и утверждается Федеральным Собранием РФ на каждый календарный год или плановый период. Финансовые средства, поступившие в бюджет и не закрепленные за государственными предприятиями и учреждениями, согласно п. 4 ст. 214 ГК РФ составляют государственную казну Российской Федерации, то есть признаются её собственностью.
Значение доходов федерального бюджета состоит в том, что на их основе создаётся финансовая база функционирования государства и выполнения им своих задач: обеспечение обороны и безопасности страны, выполнение социально-экономической политики и содержание штата государственного аппарата (различных чиновников исполнительной и представительной власти, служащих правоохранительных органов, а также государственных служащих в области здравоохранения, культуры, образования, науки, искусства и т.д.).
Доходы федерального бюджета являются источником денежных средств, необходимых государству для удовлетворения потребностей общества с учётом их приоритетности в тот или иной период времени для всей страны или отдельного региона. Это даёт возможность в первую очередь ре-ализовывать задачи, наиболее значимые для общества, что может служить важным стимулом в развитии экономики или в предупреждении нежелательных последствий, например, от кризисов. Так, в нейтрализации негативных последствий экономического кризиса, начавшегося в 2008 г., важную защитную роль сыграли Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, которые были образованы за счёт денежных средств, поступавших от продажи нефти и газа в предшествующие кризису годы.
Сущность доходов федерального бюджета — это их внутреннее содержание, которое обнаруживается через отношения, складывающиеся в процессе распределения, перераспределения и использования денежных средств. Доходы федерального бюджета в экономическом смысле — это их материальное выражение, которое показывает, что ими удовлетворяются материальные потребности государства. В юридическом смысле доходы федерального бюджета представляют собой порядок их формирования, урегулированный нормами законодательства Российской Федерации.
Таким образом, доходы федерального бюджета — это денежные средства, поступающие в бюджет в результате распределения и перераспределения национального дохода с целью создания финансовой основы деятельности государства, которые образуются за счёт средств субъектов экономической деятельности, физических лиц и других поступлений, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
