Понятие, сущность и система органов местного самоуправления Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

ПРАВО

Д.А. КУЗИН

аспирант кафедры административного и муниципального права Орловского государственного университета E-mail: [email protected]

ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1 о о

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья посвящена определению содержания основных понятий, выявлению сущности и раскрытию системы органов местного самоуправления Российской Федерации. Автор осуществляет анализ теоретических и практических проблем правового регулирования организации местного самоуправления, указывает на особенности деятельности органов местного самоуправления, а также отмечает приоритетные направления усовершенствования законодательного регулирования их организации.

Ключевые слова: орган местного самоуправления, представительный орган, публичная власть, полномочия, должностное лицо, муниципальное образование.

Конституцией Российской Федерации1 установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации (далее - РФ) является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ. В качестве наиболее приближенной к населению власти местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории.

В законодательстве представлены различные определения и классификации органов и должностных лиц местного самоуправления.

В статье 130 Конституции РФ устанавливается положение о том, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, при этом местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.2

Термин «орган местного самоуправления» относится к конституционным терминам - он используется в статьях 3,12,15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131,

132 Конституции РФ. В Федеральном законе №131-ФЗ определение этого термина изложено в следу-

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от

30.12.2008 № 7-ФКЗ). «Российская газета», № 7, 21.01.2009

2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от

30.12.2008 № 7-ФКЗ). «Российская газета», № 7, 21.01.2009

© Д.А. Кузин

ющей редакции: органы местного самоуправления

- избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.3

Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» дает следующее определение: органы местного самоуправления

- избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения4. Поскольку приведенное определение изложено в глоссарии названного федерального закона, то относится лишь к нормам этого закона, регулирующим избирательные правоотношения, однако, его рассмотрение позволяет сформировать более полное представление об органах муниципальной власти.

Таким образом, органы местного самоуправления - это органы самоуправляющихся территориальных сообществ, каковыми, по сути, являются муниципальные образования. Данные ор-

3 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.05.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003). «Российская газета», № 202, 08.10.2003.

4 Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 24.07.2007) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в Референдуме граждан Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 22.05.2002) (с изм. и доп., вступающими в силу с 07.09.2007). «Российская газета», № 106, 15.06.2002

ПРАВО

ганы формируются непосредственно населением либо представителями населения (представительным органом) и несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий, прежде всего перед жителями муниципального образования. Им принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством, и оно определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

С помощью органов местного самоуправления осуществляется не только децентрализация управления, но и организация власти на местах, обеспечивается самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Осуществление народом своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления означает, что и государственные органы, и органы местного самоуправления - это органы власти народа, органы, через которые народ реализует свою власть. Вместе с тем это разные формы осуществления власти. Органы, осуществляющие государственную власть, являются структурными единицами государственного аппарата, государственными органами. Поэтому реализуемая ими власть народа имеет форму государственной власти. Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они согласно Конституции РФ (ст. 12) не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

Вместе с тем, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории местного самоуправления для всех организаций, должностных лиц, граждан, общественных объединений. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что сущность местного самоуправления состоит в том, что это одна из правовых форм организации публичной власти.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 Конституции РФ). Но это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от

действующих в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них обязательны.

Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией РФ (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральным законом и законами субъектов Федерации. Ими же определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Вместе с тем осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены органами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

В основе формирования системы органов местного самоуправления лежит принцип многообразия организационных форм местного самоуправления. Этот принцип относится к числу базовых принципов организации местного самоуправления и предполагает определенный простор для населения в выборе институтов выражения своих интересов на муниципальном уровне.5

Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального зако-

на №131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Такое определение является формально-правовым, однако не раскрывает в полной мере сущности понятия.6

А. Джагарян и Н. Шевченко, ссылаясь на право-

5 Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России. М.: Проспект, 2011. С.158

6 Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России. М.: Проспект, 2011. С.310

УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ

вую позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в постановлении от 27 января 1999 г. N° 2-П7 в отношении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, как имеющую, по мнению авторов, общеметодологическое значение, предлагают под системой органов местного самоуправления понимать взаимосвязанное единство органов местного самоуправления, которое, исходя из разграничения функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления, обеспечивает баланс и взаимодействие между этими органами, совместное решение ими вопросов местного значения в интересах населения.

В свою очередь, структуру органов местного самоуправления указанные авторы предлагают рассматривать как конкретный перечень органов местного самоуправления в системе органов местного самоуправления, а также внутреннее устройство данных органов.8

В целом с данным подходом можно согласиться, уточнив некоторые его аспекты. Органы местного самоуправления данного муниципального образования составляют публично-правовую систему, элементы которой (органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, обладающие определенными правовыми свойствами, главное из которых - наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения), составленные в соответствии с некоторыми правилами, находятся в определенных взаимоотношениях (это неотъемлемое свойство элементов системы). Эти элементы - органы местного самоуправления - и их взаимоотношения и составляют структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования (т. е. структура - это не совсем перечень).

Сама же система органов местного самоуправления, помимо структуры, включает системообразующий фактор, которым является цель системы9 (что, кстати, указано и в вышеуказанном постановлении Конституционного Суда РФ, где целью названо решение органами местного самоуправления вопросов местного значения в интересах населения).

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления опре-

7 Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» «Российская газета», № 25, 10.02.1999

8 См.: Джагарян А., Шевченко Н. Система и структура органов местного самоуправления: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы. Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1. С. 116-127.

9 Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный

анализ юридических конструкций. М. : Норма : ИНФРА-М, 2010.

С. 184.

деляется населением самостоятельно. Население может утвердить структуру органов местного самоуправления на местном референдуме. Решение о структуре органов местного самоуправления может быть принято представительным органом муниципального образования и закреплено в уставе муниципального образования.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривал лишь один обязательный орган местного самоуправления, который должен быть в каждом муниципальном образовании: представительный орган местного самоуправления (он мог быть заменен сходом граждан в небольших муниципальных образованиях).

Федеральный закон №131-ФЗ по-новому решает вопрос о наличии в структуре органов местного самоуправления обязательных органов, уделяя значительно больше внимания правовому регулированию вопросов формирования и деятельности органов местного самоуправления, нежели Федеральный закон 1995 г. 10

Систему органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в системе органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных законом. Из других органов местного самоуправления Закон называет контрольный орган муниципального образования, который может быть создан в муниципалитете (по данным Министерства регионального развития РФ на 1 марта 2009 г., контрольный орган создан в 8052 муниципальных образованиях, что составляет 33,5% их общего числа, при этом только в четырех муниципальных образованиях он сформирован на муниципальных выборах, в остальных случаях - представительным органом муниципального образования11).

10 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2010. С. 228-229.

11 Итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: сб.

ПРАВО

Наряду с наличием органов местного самоуправления предполагается возможность создания отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации (п. 8 ст. 37 Федерального закона № 131-Ф3).12

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных законом.

Характерно, что в п.1 ст. 34 «Органы местного самоуправления» Федерального закона № 131-Ф3 говорится о «структуре органов местного самоуправления». Тем не менее, там же в структуру включены не только иные органы, но и выборные должностные лица, что сразу же наводит на вопрос: видит ли Закон разницу между органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления? Причем в изначальной редакции Федеральный закон №131-ФЗ не говорил о выборных должностных лицах местного самоуправления, их включение появилось в Законе в редакции от 21 июля 2005г. Итак, на основе формулировок Федерального закона № 131-ФЗ и Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ (ред. от 03.05.2011) «О муниципальной службе в РФ» попытаемся определить, кто относится к должностным лицам местного самоуправления?

Во-первых, глава муниципального образования, избранный населением путем прямых выборов. Закон ему разрешает быть одновременно или председателем представительного органа, или главой местной администрации.

Во-вторых, глава муниципального образования, избранный на должность решением представительного органа муниципального образования;

информационно-аналитических материалов Министерства регионального развития Российской Федерации. М.. 2009. С. 67-71.

12 Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М. : Норма : ИНФРА-М, 2010. 188 с.

он является одновременно председателем данного представительного органа.

В-третьих, глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования.

В-четвертых, если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствующего органа тоже будут считаться должностными лицами. Например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями.13

Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого должностными лицами являются заместители главы муниципального образования, заместители председателя представительного органа муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ответственные сотрудники данных подразделений.

По нашему мнению, определение перечня должностных лиц муниципальной власти является необходимым условием для анализа системы органов местного самоуправления.

Система органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек (на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Органы государственной власти субъекта

13 Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 03.05.2011) «О муниципальной службе в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 07.02.2007) // «Российская газета», № 47, 07.03.2007.

УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ

Федерации проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, в случае если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Федерации в порядке, предусмотренном федеральными законами для проведения референдума. Избирательная комиссия субъекта Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

При отсутствии предусмотренной законом инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1. структура (перечень) и наименования орга-

нов местного самоуправления;

2. порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.14

Таким образом, существенными признаками органов местного самоуправления являются следующие:

1. таковые должны быть избраны (сформированы) населением муниципального образования на муниципальных выборах или образованы представительным органом муниципального образования;

2. таковые должны обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

3. статус таковых как органов местного самоуправления и их собственные полномочия должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.

Перечисленные три существенных признака органа местного самоуправления должны присутствовать одновременно, что и составляет основу его статуса.

14 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2010. 227-231 с.

D. A. KUZIN

THE CONCEPT, NATURE AND SYSTEM OF LOCAL AUTHORITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION

The article is devoted to defining the content of the basic concepts, identifying the nature and revealing the system of local government of the Russian Federation. The author analyzes the theoretical and practical problems of legal regulation of local government organization, points out the peculiarities of local government, and marks the priority areas to improve the legislative regulation of their organization.

Key words: local authority, representative body, public authority, authorities, official, municipality.