CC BY
108
Ю.Л. Шульженко
ПОНЯТИЕ «САМОУПРАВЛЕНИЕ» В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ НАУКЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА
Говорить о едином, всеобъемлющем, а тем более общепринятом определении понятия «самоуправление» весьма сложно, да, пожалуй, и невозможно. Это вытекает из того, что данное понятие многообразно, многопланово, комплексно, обусловлено многими объективными и субъективными факторами, специфическими чертами каждой отдельно взятой страны.
Термин «самоуправление» возник в Англии в XVII в. В середине XIX в. он заимствуется Германией, а в 1860-х гг. стал использоваться в России. При этом следует отметить ряд особенностей его применения в нашей стране, разработки самого понятия «самоуправление». Во-первых, этот процесс в России происходил с учетом, на основе истории возникновения и развития данного понятия в мировом масштабе. Первоначально оно употреблялось «для обозначения всего общего
характера английского государственного строя, как самоуправления
1
народного, находящего свое завершение в парламенте» , т.е. трактовалось как основа, как столп государственного строя, рассматривалось в качестве противоположности абсолютной монархии, господствовавшей в континентальной Европе.
В первой половине XIX в. понятие «самоуправление» приживается и в самой континентальной Европе, связывается с идеей свободной общины, что находит свое воплощение в ряде конституций того времени, например, бельгийской 1831 г., французской 1849 г. Суть данной теории состоит в том, что за местными общинными союзами признается право самостоятельно руководить вопросами их управления на
* Заместитель директора Института государства и права РАН, заведующий сектором теории конституционного права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
1 ЕлистратовА.И. Государственное право. Пособие к лекциям. М., 1912. С. 291.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2014
основании того, что это вытекает из природы общин. Государство должно уважать, признавать свободу общинного управления, так как община старше государства, возникла раньше него.
В дальнейшем развитие данной теории вылилось в создание общественной теории самоуправления. В соответствии с ней местным союзам предоставлялось право самостоятельно заведовать местными делами, в которые государство не должно вмешиваться. Во второй половине XIX в. господствующей стала государственная теория самоуправления, в соответствии с которой местное управление является управлением государственными делами.
Во-вторых, определения «самоуправление», данные учеными-правоведами России, находились в прямой зависимости от формы правления в стране: абсолютная монархия до 1905 г.; конституционная монархия - 1905 г. - февраль 1917 г.; республика - февраль - октябрь 1917 г. Существенное значение имела и избранная, установленная законодательством форма самоуправления. По Положению о губернских и земских учреждениях 1864 г., Городскому положению 1870 г.2 это было общественное самоуправление; по Положению о земских учреждения 1890 г., Городскому положению 1892 г.3 - государственное самоуправление.
В-третьих, термин «самоуправление» первоначально не использовался в официальных документах. Примером может здесь служить Высочайшее повеление о преобразовании губернского и уездного управления от 25 марта 1859 г. Фактически это был первый официальный документ, в котором ставился вопрос о создании самоуправления в России через формулу предоставления уезду большей самостоятельности: «При устройстве исполнительной и следственной части войти в рассмотрение хозяйственно-распорядительного управления в уезде, которое ныне разделено между несколькими комитетами, а частью входит в состав полицейского управления; при сем рассмотрении необходимо предоставить хозяйственному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие; причем надлежит определить степень участия каждого сословия в хозяй-
2 ПСЗ-2. Т. XXXIX. Отд. 1. № 40457; т. ХЬУ. Отд. 1. № 48498.
3 ПСЗ-З. Т. X. Отд. 1. № 6927; т. XII. Отд. 1. № 8708. 6
ственном управлении уезда»4. Позднее, 23 октября 1859 г., это было распространено и на губернский уровень.
В-четвертых, имела место определенная осторожность введения термина «самоуправление» в отечественную научную литературу по отношению к такого рода институту в России. Так, в первом учебнике по русскому государственному праву И.Е. Андреевского содержались, прежде всего, рассуждения общего плана о самоуправлении. В отношении земской реформы в России середины XIX в. данный термин не употреблялся, а говорилось об органах земского, общественного, местного управления5. В значительной мере это обусловливалось, в частности, тем, что многие отрицали введение самоуправления на местах в России правовыми актами 1864, 1870 гг., считая, что это дело далекого будущего. В качестве примера приведем высказывания известного экономиста, публициста тех времен А.А. Головачева: «Многие думают, что начало нашего самоуправления следует считать с учреждения дворянских и городских выборов. Но это только показывает, какие смутные понятия существуют у нас о централизации и самоуправлении... Таким образом, несмотря на выборное начало, у нас не существовало и тени самоуправления. Между тем, нам кажется, что такой разбор Положения и сравнение его с тем, что выработала наука и жизнь народов, опередивших нас в своем развитии, объяснили бы нам многие явления в земской жизни, почти непонятные до сих пор, и указали бы верный путь к устройству у нас самоуправления в будущем. Мы говорим в будущем потому, что не можем признать за настоящими земскими учреждениями того значения, которое образованный мир придает понятию самоуправление» .
Правда, ситуация быстро менялась, и термин «самоуправление» стали привязывать к реформам на местном уровне в России второй половины XIX в. Например, их яркий приверженец А.В. Романович-Славатинский отмечал, что «развитие цивилизации и прогресса вызвало у нас то же явление, которое мы заметили в других государствах: большее или меньшее уравновешивание исторически развившейся системы административной централизации зарождающейся системой
4 Труды комиссии о губернских и уездных земских учреждениях. Ч. 1. СПб., 1860. С. 63.
5 См.: Русское государственное право. Сочинение Ивана Андреевского. Т. I. Введение и Часть I. О правительстве. М., 1866. С. 317-319; 456-468.
6 ГоловачевА.А. Десять лет реформ. 1861-1871. СПб., 1872. С. 148, 149.
самоуправления, которой, несомненно, принадлежит великое будущее и которая является противовесом управлению бюрократическому, до
7
сих пор господствующему» .
В-пятых, имело место определенное отставание отечественной науки от практики, зарубежный опыт нередко слепо заимствовался. В сфере отечественного самоуправления «дела часто сводились к тому, что выбирали форму, казавшуюся наиболее подходящею, и возводили ее в теоретический принцип» .
Начнем с определений понятия «самоопределение» периода абсолютной монархии в России. Первые из них основывались на общественной теории самоуправления, которая была воплощена на практике Положением о губернских и земских учреждениях 1864 г. и Городским положением 1870 г. С точки зрения князя А.И. Васильчикова, самоуправление - это «участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества»9. Самоуправлением он называл такой порядок внутреннего управления, «при коем местные дела и должности заве-
дываются и замещаются местными жителями - земскими обывателя-
10 п
ми» . По мнению крупнейшего государствоведа второй половины XIX в., профессора А.Д. Градовского, под самоуправлением понимается система, «при которой отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых, то есть без установления их связи со служебным персоналом и без подчинения их обыкновенным условиям государственной службы»11. Еще один крупнейший государствовед, профессор Н.М. Коркунов считал, что «органы местного самоуправления, отличающиеся большей самостоятельностью в своей деятельности, большею независимостью своего личного состава, слагающегося не из назначаемых правительственных чиновников, а из представителей самого местного сообщества»12. Про-
7 Романович-Славатинский А. Пособие для изучения русского государственного права по методу историко-догматическому. Вып. 2. Киев, 1872. С. 119.
8 Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. I. Верховная власть и ее органы. Ч. 2. Местные установления. Казань, 1898. С. 398.
9 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1, 2. 3-е изд. СПб., 1872. С. 1.
10 Там же.
11 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. III. Органы местного управления. Ч. 1. СПб., 1883. С. 11.
12 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть особенная. 4-е изд. СПб., 1903. С. 353.
фессор М.И. Свешников рассматривал самоуправление как новую форму администрации, «заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенными местным административным орга-
13
нам» .
В приведенных определениях констатируется, что самоуправление касается исключительно местного уровня, местного управления, местных органов. Местный характер самоуправления подчеркивался и А.Д. Градовским: «Отсюда видно, что система самоуправления предполагает именно деятельность представителей местных обществ, вследствие этого мы можем говорить о самоуправлении городском и сельском, уездном и губернском или провинциальном; но все эти виды самоуправления, разумеется, пополняют друг друга, немыслимо одно без другого»14. Предпринимались также попытки показать отличие такого самоуправления от государственного управления, состоящее, главным образом, в том, что первое осуществляется местными жителями, а не чиновниками, со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Во второй половине XIX в. в отечественную научную литературу с Запада стала проникать государственная теория самоуправления. Ее первым выразителем в России был В.П. Безобразов. В конце XIX в. отечественными учеными стали даваться определения самоуправления, вытекающие из данной теории. Она получила воплощение в Положении о земских учреждениях 1890 г. и Городском положении 1892 г. Так, профессор Казанского университета В.В. Ивановский указывал: «Местное самоуправление есть государственное управление, субъектом которого является, в качестве юридической личности, общественный союз, ограниченный известною территориальною сферой, объектом же - интересы и потребности этого союза»15. Как видим, в приведенном определении подчеркивалось, что местное управление является управлением государственными делами.
Нельзя не отметить, что в правовой литературе России второй половины XIX в. подчеркивалась необходимость постоянной связи самоуправления с государственной администрацией, их взаимозависимость как необходимое условие нормального и эффективного функ-
13 Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. СПб., 1896. С. 301.
14 Градовский А.Д. Указ. соч. С. 14.
15 Ивановский В.В. Указ соч. С. 400.
ционирования мест. «Местное самоуправление не может быть оторвано от общей администрации. Это части одного целого. Здесь необходима известная степень зависимости, но мера зависимости определяется существующими потребностями и состоянием общества», - писал Б.Н. Чичерин . «Область или община, - отмечал он в другой своей работе, - не составляет оторванной части государственного тела; это живой член, находящийся во взаимодействии с другими. Поэтому самоуправление не может быть исключительно началом местных учреждений: оно должно согласовываться с деятельностью центральных органов и во многих отношениях подчиняться последним, так как части подчиняются целому. Это одно может сообщить государственной
17
жизни надлежащую гармонию и единство» .
Нельзя не отметить и появление двоякого подхода к понятию самоуправления: во-первых, широкого, всестороннего, как основы, атрибута государственного строя (своего рода возвращение к трактовке самоуправления в Англии в конце XVIII в.); во-вторых, обусловленного сложившимся местным самоуправлением в России. Это нашло отражение в определениях самоуправления в Энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона. В них прежде всего указывалось, что самоуправление означает управление каким-либо кругом дел самими заинтересованными гражданами (непосредственно или через избранные ими органы), без вмешательства посторонней власти. В широком смысле самоуправление имеет место везде, где правительство избирается и вполне зависит от народа (т.е. преимущественно в республиках)18. Далее отмечалось, что данный термин используется в качестве синонима местного самоуправления, в котором «хозяйственными и иными делами какой-либо административной единицы (провинции, уезда, общины и т.д.) заведуют жители этой самой единицы, а не органы центральной власти, в этом только смысле самоуправление и явля-
19
ется самостоятельным институтом» .
Предпринимались также попытки классификации органов самоуправления. Так, А.Д. Градовский отмечал, что с изданием в России земского и городского Положений появилось самоуправление всесо-
16 Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. М., 2002. С. 202.
17 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 759-760.
18 См.: Энциклопедический словарь. Т. XXVIIIа / Изд. Ф.А. Брокгауз, И. А. Ефрон. СПб., 1900. С. 239.
19 Там же.
словное. Оно имело следующие виды: «1) органы самоуправления дворянского; 2) самоуправления крестьянского; 3) городского общественного управления с частными управлениями для отдельных разрядов городских обывателей; 4) учреждения земского самоуправле-
20
ния» .
В научных кругах в целом положительно оценивалось создание в России института самоуправления. При этом указывалось на самобытность, специфику решения конкретных вопросов в данной области. Наиболее четко это было сформулировано А.О. Васильчиковым: «Прежде всего надо признать совершившийся факт, что мы, с смелостью беспримерной в летописях мира, выступили на новое поприще общественной жизни. Примеры других стран, сравнение наших учреждений с иноземными доказывают, что ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как русскому: все хозяйственное управление, с неограниченным правом самообложения; вся мировая юстиция и некоторые административные обязанности поручены в России местным жителям; все должности внутреннего управления, кроме полицейских, замещаются по выбору местных жителей; все сословия участвуют в совещаниях и решениях по местным делам, и все имущества подлежат податной раскладке. Этого уже нельзя назвать опытом самоуправления. В таких размерах нельзя испытывать новые учреждения, отменяющие все прежние порядки. Посему в преобразованиях, ознаменовавших настоящее царствование, необходимо признать
общее, высшее значение, именно, что через них основано в России -
21
самоуправление» .
Встречаются в научной литературе рассматриваемого нами периода и весьма интересные общие оценки самоуправления, его будущего. Так, В.В. Ивановский считал самоуправление идеальной формой общественного управления, одинаковой для всех времен и народов. Исходя из своего определения самоуправления, ученый выделял три его признака: 1) государственное управление; 2) территориально ограниченный общественный союз, выступающий субъектом самоуправления; 3) интересы и потребности этого союза как объекта управления. Первый и третий признаки связаны с деятельностью самоуправления и
20 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. II. Органы управления. 3-е изд. СПб., 1887. С. 189.
21 ВасильчиковА.О. Указ. соч. С. 6.
имеют политический характер, второй - с организацией самоуправления и имеет социальный характер. «Этими тремя признаками и определяется природа самоуправления; если один из них отсутствует, то и самоуправление перестает быть таковым; если который-либо из них заключает в себе признаки, не соответствующие его собственной сущности, то и самоуправление искажается, перестает соответствовать
« « 22 своей истинной природе» .
При наличии всех указанных признаков будет создана система самоуправления в качестве идеальной формы общественного управления, «которая возможна и разумна также только при идеальных условиях общественной жизни. В числе таких условий на первом месте стоит, конечно, социальное равенство»23. В целом В.В. Ивановский рассматривал самоуправление как идеальную форму общественного управления, как цель, к которой следует всегда стремиться, но которой никогда не достигнешь: «Самоуправление в его истинном смысле есть идеальная форма общественного управления, в действительной жизни едва осуществимая; однако некоторое приближение к этой форме в известных случаях бывает возможно. Но как бы ни было трудно достижение идеала, он все же должен быть целью человеческих стремлений, и общественное управление в разных стадиях своего развития представлять более или меньшее приближение к самоуправлению»24.
В российской научной литературе второй половины XIX в. анализировалась и проблема соотношения самоуправления и народного представительства. При этом следует заметить, что если вопросы самоуправления имели и практический, и теоретический характер, то вопросы народного представительства - главным образом теоретический. Крупнейший специалист в сфере народного представительства Б. Н. Чичерин исходил из того, что в основе своей представительство имеет двойственный характер: «Оно является вместе и выражением свободы, и органом власти. Свобода возводится здесь на степень государственной власти»25. Он считал, что «местное самоуправление служит шкалою для самостоятельности народа и лучшим практическим приготовлением к представительному порядку», отмечая при этом, что «многие публицисты идут гораздо дальше: они видят в местном само-
22 Ивановский В.В. Указ. соч. С. 402.
23 Там же. С. 401-402.
24 Там же. С. 399.
25 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. С. 9. 12
управлении не только непременное условие, но и основание народного
26
представительства» .
Более конкретно и обоснованно по этому поводу высказывался А.О. Васильчиков, который допускал возможность возникновения народного представительства из самоуправления: «Справедливо и верно, что самоуправление, при постепенном и благоразумном развитии, ведет неминуемо к народному представительству; и как ручьи, следуя естественному склону почвы, сливаются в реки и моря, так и отдельные местные учреждения, следуя естественному ходу событий, стекаются в общие представительные собрания... Но едва ли верно обратное заключение, будто оно, без помощи местных учреждений, обеспечивает благосостояние и свободу народа»27. Далее он на исторических примерах раскрывал несостоятельность такого подхода.
Проблематика самоуправления находилась в центре внимания отечественных ученых и периода конституционной монархии в России, но по сравнению с прошлым акцент исследования изменился. Более глубокому анализу стала подвергаться теория данного вопроса, рассмотрение проблематики осуществлялось через призму государственной формы самоуправления, которая сложилась в нашей стране в конце XIX - начале ХХ в. Отметим и то, что самоуправление анализировалось в более широком плане, не замыкалось на земском и городском, а распространялось и на иные немаловажные его формы. Исходя из различных подходов к самоуправлению и прежде всего к его сущности, в отечественной научной правовой литературе давались обобщающие определения этого феномена.
В подавляющем большинстве работ, как и ранее, подчеркивался, прежде всего, местный уровень, характер самоуправления. Например, такой, пожалуй, самый маститый конституционалист того времени Н.И. Лазаревский считал, что под «самоуправлением разумеют известную самостоятельность (или известный род самостоятельности) местных учреждений в делах административных»28. Позднее он уточнил, расширил свой подход. «Под самоуправлением разумеют систему местной администрации, возлагающую осуществление задач местного управления на такие государственные органы, которые ставятся в по-
26 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. С. 750.
27 ВасильчиковА.О. Указ. соч. С. 29, 30.
28 Лазаревский Н.И. Автономия. СПб., 1906. С. 5.
ложение, независимое от центральной администрации» . По мнению ученого, самоуправление «характеризуется тем, что местное учреждение в делопроизводственном отношении и в отношении личного состава ставится вне иерархической зависимости от центрального, причем зависимость личного состава местного учреждения от учреждения центрального заменяется так или иначе создаваемой связью личного
30
состава местных учреждений с местным населением» , самоуправление «есть система децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечивается рядом таких юридических гарантий, которые, ограждая самостоятельность органов местного управления, вместе с тем создают и тесную их связь с дан-
31
ною местностью и ее населением» .
С точки зрения профессора Петроградского университета
A.А. Жилина, децентрализация может осуществляться «в виде самоуправления, когда самостоятельное заведование» местными делами «вручается лицам, принадлежащим к местному обществу»32. «Во всех культурных государствах, - писал профессор В.М. Устинов, - более или менее широкая сфера управления выделяется из ведения органов администрации и поручается заведыванию представителей местного
33
населения, иначе говоря, возлагается на органы самоуправления» .
B. Матвеев под самоуправлением понимал «такую систему местного управления, в которой функции этого управления возложены на избранных населением и ответственных перед ним должностных лиц»34. Подчеркивались и административный характер органов самоуправления, их своеобразие: «Административные учреждения различаются также по тому, каким лицам вверяется администрация, являются ли
29 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. 4-е изд. Пг., 1917. С. 184.
30 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. II. Административное право. Ч. 1. Органы управления. СПб., 1910. С. 28.
31 Там же. С. 51.
32 Жилин А.А. Учебник государственного права. Пособие к лекциям. Ч. 1. Общее учение о государстве в связи с основными началами иностранного государственного права. Пг., 1916. С. 383-384.
33 Устинов В.М. Краткий очерк русского государственного строя. М.; Пг., 1915. С. 99-100.
34 Матвеев В. Теория самоуправления в современной науке // Вестник права. XXXV. Кн. 2. Апрель 1905. С. 171.
они правительственными учреждениями, или в лице их выступают так
35
называемые органы самоуправления» .
Вторую группу составляют определения, в которых самоуправление трактовалось в качестве одной из основ государственного строя. Так, Б.Э. Нольде указывал: «Всякое государство - и в этом отношении современное государство, при всем стремлении к простым и ясным построениям, не представляет исключения - должно в тех или иных пределах допустить осуществление части государственного дела единицами самоуправления»36. С точки зрения профессора А.И. Елистра-това, под самоуправлением «мы разумеем такую организацию административных учреждений, при которой на население данной местности или на определенный круг заинтересованных лиц возлагается самостоятельное по отношению к правительственным учреждениям заведование делами государственного управления»37. В словаре Брокгауза и Ефрона самоуправление трактуется как «юридическое право, предоставляемое государством своим частям: областям, городам, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, посредством выборных и уполномоченных лиц, и издавать непротивные за-
38
кону постановления, касательно названных дел» .
Четко взят курс на теорию государственного самоуправления. Суть ее состоит в том, что в местном управлении не может быть таких дел, которые в известной мере не касались бы всего государства. Самоуправлению, которое признается государственным делом, передается самостоятельное руководство управляемыми. Наиболее емко и лаконично это выразил Б.Э. Нольде: «...И в самом деле, трудно поместить самоуправляющиеся единицы вне государства. Система самоуправления самым тесным образом сплетена с общей государственной системой. Самоуправление входит совершенно так же в остальные части государства, в общую категорию публичного права. Самоуправляющиеся единицы делают то же дело, что непосредственные органы государства. Только в зависимости от того, как проведена линия, на которой кончается коронное управление, проводится линия, где начинается самоуправление: коронное управление и самоуправление вкла-
35 Ивановский В.В. Государственное право: Учебник. 4-е изд. Казань, 1913. С. 233.
36 Нольде Б.Э. Очерк русского государственного права. СПб., 1911. С. 259.
37 ЕлистратовА.И. Указ. соч. С. 290.
38 Малый энциклопедический словарь / Изд. Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. Т. II. Вып. IV. 2-е изд. СПб., 1909. С. 1343.
дываются друг в друга, как отдельные части детской складки. Нельзя знать, что такое русское государство, игнорируя земское самоуправление; иначе пришлось бы сказать, что весь смысл русской земской реформы заключается в том, что внезапно бесследно провалилось сквозь землю бесчисленное множество функций русского государ-
39
ства» .
В.П. Безобразов отмечал: «Расщепление самоуправления и общегосударственного или «правительственного» (или «казенного» как принято выражаться) управления, т.е. построенного на началах бюрократических, расщепления земства и казны на два независимых друг от друга, со своей собственной жизнью организма, порождает самые злые политические недуги и рано или поздно приводит к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может сде-
40 г
латься во втором, - государством в государстве» . В отечественной правовой литературе самоуправление стало трактоваться в качестве своеобразных единиц, составляющих часть государства, а органы самоуправления - как разновидность государственных органов, самоуправленческая деятельность которых приурочена лишь к известной
41
местности .
Существенное внимание уделялось вопросу определения сущности самоуправления, в частности, его политической стороны. Здесь имелись в виду политические признаки, характеризующие его наличие. Они в первоначальном виде были определены в трудах Р. Гней-ста, Г. Менера, Л. Штейна. К ним относились: по Гнейсту - назначение работников самоуправления правительством из среды местных жителей с государственно-властными полномочиями, их безвозмездная деятельность; органам самоуправления могут быть переданы только функции местного хозяйства; по Мейеру - самоуправление осуществляется не через профессиональных чиновников, а через лиц, для которых это управление является основой их деятельности, жизненным призванием, безвозмездность должности; по Штейну - самоуправление имеет место только тогда, когда управление поручается органам, которые избираются управляемыми.
39 Нольде Б.Э. Указ. соч. С. 260-262.
40 Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 8.
41 См.: Нольде Б.Э. Указ. соч. С. 260.
При этом особая роль отводилась сложившейся во многих странах практике. Неверным считалась безвозмездность должностей самоуправления. Аргументировалось это тем, что служащие органов самоуправления «всецело посвящают ему свою деятельность, живут исключительно на средства, от нее получаемые. Эта деятельность не является для них побочной, а всецело захватывает их, и они становятся подчас еще более профессионалами в своей области, чем чиновники государства»42. Отмечалось также, что принцип безвозмездности приведет к доминированию в органах самоуправления представителей богатых классов, в результате чего «все местное управление неминуемо приобретет резко выраженный классовый характер и всецело про-
43
никнется служением интересам крупного землевладения» . Таким образом, признак безвозмездности не является безусловным для характеристики самоуправления.
В качестве важнейшего принципа называлась выборность органов самоуправления. При этом отмечалось, что при целесообразно организованном государственном контроле это не разрушит единства общего направления государственной администрации. По мнению Н.И. Лазаревского, «в выборности больше, чем в чем бы то ни было, проявляется связь должностей органов самоуправления с местным обществом, та связь, которая как бы подразумевается самим термином «самоуправление» и которой все вообще придают существенное значение»44. Здесь следует оговориться, что выборность органов самоуправления, часто встречающаяся в то время и в наибольшей степени соответствовавшая этому институту, далеко не всегда признавалась неотъемлемым признаком самоуправления, так как на практике имело место и назначение такого рода органов.
В отечественном государственном праве рассматривались различные формы (категории) самоуправления. Так, профессор Юрьевского университета Л.А. Шалланд выделял две категории органов самоуправления в России: сословные и всесословные. К первой он относил земское и городское самоуправление; ко второй - дворянские и крестьянские общества, отмечал некоторые его зачатки у мещан и це-ховых45. А.А. Жилин различал местное самоуправление, построенное
42 Жилин А.А. Указ. соч. С. 388-389.
43 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. II. С. 44.
44 Там же. С. 45.
45 См.: Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 179.
на территориальных началах, и самоуправление, построенное на нача-
46
ла личных .
А.И. Елистратов первоначально выделял местное самоуправление, «когда на местное население возлагается самостоятельное заведование различными отраслями государственного управления в данном территориальном районе», и предметное, или ведомственное, «если определенному кругу заинтересованных лиц предоставляется самостоятельное заведование одной определенной отраслью государствен-
47
ного управления» . К местному самоуправлению относились отечественное земское и городское управление; к предметному - биржи, учебное самоуправление университетов и т.п. В дальнейшем ученый уточнил свою позицию, отмечая, что система самоуправления может быть построена на территориальном или на личном начале. «В первом случае устанавливается местное самоуправление, во втором, - сословное самоуправление и самоуправление профессиональное, или ведом-
48
ственное» .
В литературе высказывался ряд заслуживающих внимания с теоретической точки зрения суждений, касавшихся соотношения государственности и самоуправления, перспектив самоуправления. Так, Б. Э. Нольде изложил свою точку зрения по вопросу о том, когда самоуправление перестает быть таковым и перерастает в государственность. Исходным для него было понятие государства. Оно, как развитое самоуправление, обладает территорией и населением. Власть и в государстве, и в самоуправлении самостоятельна. Вместе с тем эта самостоятельность различна: у самоуправления она носит условный характер, у государства - безусловный. Условие самостоятельности самоуправления - дарование таковой государством и допущение к ней последним. Самоуправление может жить своим правом. Вместе с тем данное право в юридическом плане существует до тех пор, пока его не отменило государство. Государство же здесь - безусловно, ограничения исходят от него самого. «Как только самоуправление, ни в каком порядке, ни конституционного, ни обыкновенного законодательства, ни тем более в порядке управления, не может быть лишено своей са-
46 См.: Жилин А.А. Указ. соч. С. 392.
47 ЕлистратовА.И. Указ. соч. С. 290.
48 Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 29-30.
мостоятельности, обладающая такими полномочиями единица пре-
49
вращается в единицу государственную» .
Анализировалось также, какое влияние на единство государства оказывает ситуация, когда в руках самоуправления сосредоточиваются многочисленные и важнейшие полномочия. По мнению Б.Э. Нольде, здесь «рост будет идти за счет единства государственной власти; напитавшаяся силами самоуправляющаяся организация превратится в новое государство и совершится распадение прежнего государственного союза»50. Однако ученый не давал какой-либо оценки такого рода ситуации.
Небогатым в теоретическом плане был республиканский период - февраль - октябрь 1917 г., однако в практическом плане он был весьма насыщенным. Воплощалась в жизнь фактически глобальная реформа местного самоуправления. Теоретическая сторона данного вопроса нашла свое отражение в немногочисленных брошюрах и статьях. Отметим прежде всего позицию известного отечественного специалиста, ученого в данной области П.П. Гронского. Исходя из трактовки А.И. Васильчиковым органов самоуправления как общественных союзов, он дал следующее определение самоуправления: «Самоуправление есть там, где есть осуществление задач государственного управления при посредстве государственно-правовых союзов, распорядительные и исполнительные органы которых избираются местным населением и являются органами независимыми в своей компетенции от воздействия центральной государственной власти»51. В течение более чем 10 лет П.П. Гронский занимался вопросами специфики отечественной доктрины местного самоуправления, но только в 1917 г. сделал обобщающий вывод: «И вот русская доктрина, которая, надо сказать, является доктриной эклектической, соединяет ряд мнений германской доктрины. Русская доктрина указывает на то обстоятельство, что, чтобы представить истинную природу органов местного самоуправления, недостаточно сказать, что это есть управление посредством местных публично-правовых союзов, надо также сказать, каковы эти союзы, каковы их особенности и почему некоторые местные публично-правовые союзы не могут быть признаны самоуправлением. В началах избрания и независимости этих органов от органов государ-
49 Нольде Б.Э. Указ. соч. С. 277.
50 Там же. С. 259.
51 Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. 2-е изд. М., 1917. С. 24.
ственной власти видит русская доктрина основные признаки само-
52
управления» .
Высказывался по этим вопросам и другой крупнейший специалист в данной области Б.Б. Веселовский. Особо следует обратить внимание на его трактовку отношения государства к самоуправлению, актуальную, по нашему мнению, и сегодня: «Высшая в государстве власть не должна вмешиваться в чисто местные дела села, уезда, города; она не должна навязывать самостоятельность местного самоуправления. В этом заключается первое требование демократии. Государственной центральной власти должен принадлежать надзор за тем, чтобы органы местного самоуправления во всем с законами не нарушали бы своими распоряжениями и постановлениями законов. Кроме того, на долю правительственной власти выпадает большая и благодарная задача помогать местным самоуправлениям денежными средствами (пособиями, выдачами ссуд и пр.) в деле развития или общеполезных мероприятий. Такое сотрудничество центральной государственной власти и местного самоуправления развивается все более и более во всех крупных странах»53.
Бесцензовый, бессословный характер местного самоуправления ученый рассматривал как важнейшее условие его подлинного демократизма: «Земское и городское самоуправление не должно быть цензовым (самоуправление имущих), как и не должно быть сословным (дворянским или крестьянским). Только бессословное земство, бессословная волость, бессословное городское самоуправление - будут демократическими в истинном смысле этого слова. Вообще должно быть принято за правило, чтобы никаких ограничений избирательного права (по имуществу, по полу, национальности и т.д.) не существовало. Все должны принимать равное участие в местном самоуправле-
54
нии» .
Особо следует выделить вывод Б.Б. Веселовского о том, что в результате реформ 1917 г. органы самоуправления из «гонимых» превращаются в «правомерные» органы государственного управления на местах; им должна принадлежать вся полнота власти на местах, «через
52 Гронский П.П. Указ. соч. С. 23-24.
53 Веселовский Б.Б. Самоуправление и демократия. Пг., 1917. С. 7.
54 Там же. С. 13, 23.
них государство должно осуществлять свою волю на перифериях»55. В создании новых органов самоуправления, в сплочении народа вокруг них ученый видел залог победы над старым строем: «И особенно важно значение самоуправления у нас, при нынешнем слабом развитии профессиональных организаций, союзов. Если в течение ближайшего времени страна сумеет сплотиться в органах самоуправления, в союзах и проч. - мартовская победа будет окончательно закреплена и никакая реставрация старого режима будет ей не страшна»56.
В связи с проведенным анализом необходимо обратить внимание на ряд важных, с нашей точки зрения, моментов, имеющих сегодня как практическую, так и теоретическую значимость. Это касается прежде всего двух подходов к понятию «самоуправление», имевших место в дореволюционной отечественной науке государственного права. Наиболее продуманной в научном плане является трактовка самоуправления в качестве столпа, основы государства. Анализ сущности, содержания самоуправления свидетельствует о том, что мы имеем дело с тем, что сегодня называется формой правления, а более всего с государственным режимом, точнее, с таким его видом, как демократический режим. Осмелимся утверждать, что самоуправление и демократия - одно и то же. Не случайно, как уже отмечалось, самоуправление при его возникновении рассматривалось как противоположность абсолютной монархии, господствовавшей в континентальной Европе, вносившее на смену абсолютизма демократические начала.
Теснейшая связь существует между самоуправлением, народным представительством и парламентаризмом. Заметим, что разработка теории двух последних получила наибольшее развитие в нашей стране в начале ХХ в., особенно после первой буржуазно-демократической революции57. В первую очередь была предпринята попытка показать отличие народного представительства от парламентаризма. Суть последнего сводилась главным образом к тому, чтобы начала народного представительства рассматривались через призму взаимоотношений парламента и правительства с акцентом на согласованность законода-
55 Веселовский Б.Б. Самоуправление на рубеже новой жизни // Земское дело. 1917. № 5-6. С. 203.
56 Там же.
57 См: Устинов В.М. Учение о народном представительстве Т. 1-3. М., 1912-1917; Шалланд Л.А. Иммунитет народных представителей. Т. 1-2. Юрьев, 1911-1913; Соколов Н.К. Парламентаризм. Опыт правовой теории парламентского строя. СПб., 1912.
тельной и исполнительной властей, ответственности последней перед первой, перед народом. Именно в этом состоит выдвинутое и обоснованное отечественными учеными отличие теории парламентаризма от теории народного представительства. Последняя рассматривает народное представительство более широко и всесторонне, охватывая все стороны его организации и деятельности. В теории же парламентаризма внимание акцентируется лишь на одной функции парламента, одном виде взаимоотношений: парламент - правительство. В определенной степени можно утверждать, что теория парламентаризма являлась составной частью теории народного представительства.
Существует ли что-то общее между народным представительством и самоуправлением? Представляется, что в подавляющем большинстве случаев это близкие понятия. Это хорошо видно при сравнении их органов. Порядок их образования и деятельности в принципе идентичен. Различия, размежевание здесь сложились, по-видимому, чисто исторически, традиционно народное представительство связывалось с парламентом, а самоуправление - главным образом с местными органами. Имевшие место в теоретическом плане попытки найти существенные различия между народным представительством и самоуправлением во многом носили надуманный, непродуктивный характер. Реально органы самоуправления все более подводились под органы государства, а именно народные представительства. Собственно говоря, недаром в теории и на практике место общественной теории заняла государственная, трактующая местное самоуправление как управление государственными делами. Таким образом, парламент -это и высшее народное представительство, и высший орган самоуправления, а на местах - и местные органы самоуправления, и местное народное представительство.
Следует также отметить, что и в самоуправлении, в организации и деятельности его органов четко проявляется значительное количество элементов парламентаризма (естественно, принимался во внимание местный уровень), в частности, во взаимоотношениях органов земского самоуправления уездных, губернских собраний и их исполнительных органов - уездных, губернских управ в России в годы абсолютной, конституционной монархии.
С нашей точки зрения, близость, во многом идентичность органов самоуправления и органов государства подтверждалась в определенной степени и отечественной практикой, через своего рода «переход, перерождение одного в другое». Так, после Февральской револю-
ции 1917 г. фактически произошла передача всех функций по управлению в руки органов территориального самоуправления, на нет был сведен контроль и надзор за ними со стороны государственной администрации. Самоуправление распространялось на все административно-территориальные единицы России. Во многом, как представляется, такое решение обусловливалось слабостью местных органов государственной власти, их неспособностью решать жизненно важные задачи в условиях тяжелой социально-экономической, политической ситуации в стране. Результатом этого стало отстранение местных органов государственной администрации от управления на местах; вся полнота местной власти была передана органам земского, городского самоуправления. Произошло своего рода перерождение самоуправления, его огосударствление. Именно это подчеркивал Б.Б. Веселовский, отмечая, что земское, городское самоуправление превращается в аппарат государственного управления, так как ему передавалась вся полнота
58
власти на местах .
58 См.: Веселевский Б.Б. Земство и его новое устройство. Пг., 1917. С. 23.
