CC BY
216
Ю.Л. Шулъженко*
ДОРЕВОЛЮЦИОННАЯ ОТЕЧЕСТВЕННАЯ НАУКА ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА И СОВРЕМЕННОСТЬ**
Одна из важнейших задач современной России - создание демократического, правового, федеративного государства на основе принципа разделения властей. Мировой опыт свидетельствует о том, что любое государственно-правовое явление может быть изучено полно и всесторонне только при глубоком познании основных этапов его развития, анализе как положительных, так и отрицательных сторон прошлого, т.е. исторически. Следует отметить, что значительная часть вопросов, связанных с решением современных задач в нашей стране, была в центре внимания дореволюционной русской науки государственного права. Многие полученные тогда результаты остаются актуальными, востребованными и в наши дни не только в теоретическом, но, что особенно важно, и в практическом плане. Всесторонний анализ состояния, развития, достижений науки русского государственного права в рассматриваемый период позволяет вычленить все ценное, положительное, что имело место в прошлом и может быть с успехом использовано в наше время. В этом одна из важнейших задач современной отечественной науки конституционного права.
История науки отечественного государственного права фактически была вне поля зрения ученых-юристов конца XIX -начала ХХ в. Не уделялось ей должного внимания и в годы советской власти, а если отдельные стороны данной проблематики иногда и затрагивались, то исключительно с позиций марксизма-
* Заместитель директора Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ. Статья подготовлена на основе доклада, сделанного на Общем собрании отделения общественных наук РАН 17 декабря 2012 г.
** Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта проведения научных исследований «История науки русского конституционного (государственного) права», проект № 12-0300040.
Труды Института государства и права 5
Российской академии наук N° 3/2013
ленинизма, жесткой критики, без анализа всего прошлого. Данная проблематика и сегодня изучена недостаточно полно и всесторонне. Наука русского государственного права, как и отечественная юридическая наука в целом, имела свою историю возникновения и развития, которая не укладывалась в рамки мирового исторического развития правоведения. Во-первых, русская юридическая наука и, в частности, русское государственное право возникли и оформились значительно позже, чем на Западе. Во-вторых, путь их становления был достаточно быстрым и стремительным. В-третьих, на данный процесс существенное влияние оказал опыт зарубежных стран, и прежде всего Германии. В-четвертых, развитие юридической науки фактически было теснейшим образом связано с развитием университетского юридического образования. Первые основы русского правоведения, по мнению Н.М. Коркунова, всецело принадлежат русским университетам, «пересадившим на русскую почву и взрастившим на ней юридическую науку»1.
Попытки осмысления отечественного государственного права предпринимались еще в XVII в. В 1682 г. царем Федором Алексеевичем учреждается Греко-славяно-латинская академия. В грамоте, связанной с ее созданием, предписывалось преподавать «учение правосудия и духовного, и мирского». Однако на практике реализовать это не удалось вследствие скорой смерти царя Федора Алексеевича. В 1724 г. по замыслу Петра I была создана Академия Наук. Это было не только научное, но и учебное заведение. При Академии в период 1756-1766 гг. функционировал Академический университет. В его уставе значилась и кафедра правоведения, положившая начало науке русского пра-воведния.
В 1755 г. создается Московский университет, в стенах которого открывается кафедра юриспруденции. Вместе с тем российское законодательство по-прежнему фактически оставалось вне сферы изучения. Это объяснялось главным образом отсутствием отечественных преподавательских кадров. Русский пра-
1 Коркунов Н.М. История философии права. Пособие к лекции. 6-е изд. СПб., 1915. С. 274.
вовед А. Станиславский отмечал: «Причиной этому был, конечно, совершенный недостаток в природных русских подданных, способных занять место преподавателей в университете»2.
Для преподавания в Московском университете приглашались, особенно в первое время, иностранцы. В начальный период профессорами кафедры юриспруденции были два юриста -Ф.Г. Дальтей и Р. Шаден. Они имели слабое представление о русском праве и сосредоточили свое внимание главным образом на преподавании римского права в его немецкой интерпретации, истории права и естественного права. В результате русская юридическая наука началась с изучения иностранного права.
Первая работа по русскому государственному праву на русском языке «Краткое руководство по русскому праву» была написана в середине XVIII в. также иностранцем Штрубе де-Пармонтом. В ней затрагиваются такие вопросы, как должности при дворе императора, функционирование различных коллегий, канцелярий, прочих судебных мест, генеральные должности, прокурорские чины, военные дела, статус суда. В дальнейшем в Московском университете профессора-иностранцы сменяются отечественными. Первыми русскими профессорами правоведения стали выпускники Московского университета -С.Е. Десницкий и И.А. Третьяков.
Значительную роль в становлении русского государственного права сыграли изданные в конце XVIII в. научные труды в области публичного права профессора З.А. Горюшкина. Автор предпринял попытку на основе истории русского права создать целостную систему юридических категорий и изложения материала, отличную от принятой в Западной Европе. В центре его внимания были не обособленный индивид, а общество; не права и свободы личности, а обязанности; равенство и свободы, а с ними и право частной собственности признавались сообразно с этим не естественными, а общественными правами человека. Следует заметить, что многие положения, аргументированно изложенные русским ученым, данной теории - особенно это ка-
2 Станиславский А. О ходе законоведения в России и результатах современного его направления. СПб., 1853. С. 33.
сается соотношения прав, свобод и обязанностей граждан -нашли свое реальное воплощение в годы социализма в нашей стране.
Следует отметить, что в середине XVIII в. в России в области правоведения появляются издания, которые имели характер официального разъяснения, толкования тех или иных государственных решений, реформ, проводившихся монархами. К подобного рода трудам относится, например, «Наказ Екатерины II о сочинении проекта Уложения» (1767 г.)3. В нем обосновывалось существование самодержавия в России, освещались вопросы законности в российском государстве. Своего рода научный характер данного акта подчеркивали дореволюционные ученые. По мнению М.Ф. Владимирского-Буданова, «Наказ Екатерины II не был проектом Уложения, и даже не программой, а представлял собой общие философские начала права, заимствованные из трудов Монтескье («О духе законов») и Беккариа («О преступлениях и наказаниях»), а также некоторых других мыслителей»4. Значительный интерес представляют и работы правоведов начала XIX в. С. Хапылева «Систематическое собрание российских законов с присовокуплением правил и примеров из лучших законоучителей, расположенное трудами Сергея Хапылева» (1817-1819), содержащая комментарии к действовавшим тогда законам, профессора И. Васильева «О духе законов, ныне существующих в Российском государстве» (1824 г.), его же «Новейшее руководство к познанию российских законов» (1826 г.), которые в большей степени носили теоретический характер. В 1831 г. увидела свет книга доктора права П. Дегая «Пособия и правила изучения российских законов или материалы к энциклопедии методологии и истории литературы российского права». В ней даны характеристика законодательства того времени и практические рекомендации, как им пользоваться. Вместе с тем все названные произведения имели главным образом одну цель - помочь юристам-практикам, чиновникам разобраться в множестве действовавших тогда правовых актов.
3 Наказ Екатерины II. СПб., 1907.
4 Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. 6-е изд. Киев, 1909. С. 26.
8
В указанный период публикуются также серьезные научные труды, сыгравшие важную роль в развитии отечественной теории государства и права, русского государственного права. В 1802-1809 гг. М.М. Сперанским был подготовлен ряд документов: «О коренных законах государства», «Введение к Уложению государственных законов», «Проект Уложения государственных законов Российской империи», «Записка об устройстве судебных правительственных учреждений в России». В современной правовой литературе совокупность этих важнейших политико-правовых документов характеризуется как конституционный проект М.М. Сперанского.
Самостоятельное значение наука русского государственного права приобрела во второй половине XIX в. Основные причины такого позднего ее обособления были названы С.А. Корфом: во-первых, общая слабая разработанность науки правоведения; во-вторых, политическое давление и цензура, которые лишали исследователей русской государственности необходимой им свободы научной работы; в-третьих, недостаточное в начале XIX в. развитие русской культуры и тогдашний уровень русского общества5.
В основе данного процесса лежали западные конструкции и прежде всего германский подход. Следует отметить, что в Западной Европе наука государственного права являлась составной частью наук, изучающих государство. В результате к концу существования монархии в России наметилось разделение государственной науки на три главных отдела: 1) общее учение о государстве; 2) государственное право иностранных государств; 3) русское государственное право. Во многом аналогичное положение имело место и в процессе выделения (обособления) русского государственного права в качестве самостоятельной дисциплины, которую стали преподавать в университетах.
Одним из важнейших показателей зрелости, самостоятельности любой отрасли науки, учебной дисциплины является наличие учебника, курса. Именно такой труд был издан в 1866 г. - «Русское государственное право. Т. 1. О правитель-
5 См.: Корф С.А. Русское государственное право. Ч. 1. СПб., 1915. С. 8.
9
стве». Его автор И.Е. Андреевский. Это первый учебник русского государственного права, подготовленный отечественным ученым-юристом. При написании своего труда И.Е. Андреевский впервые в России использовал широкий круг научных методов и прежде всего догматический (формально-юридический или просто юридический), традиционный для отечественной правовой науки того времени, а также теоретический, исторический и сравнительный.
В 1871-1872 гг. профессор А.В. Романович-Славатинский издает две книги под общим наименованием «Пособие для изучения русского государственного права по методу историко-догматическому». В 70-90-е гг. XIX в. начинают издаваться крупные, фундаментальные, многотомные курсы, учебники по российскому государственному праву. Это прежде всего трехтомный курс «Начала русского государственного права» известного отечественного ученого-юриста А.Д. Градовского. В 18921893 гг. издается двухтомный курс Н.М. Коркунова «Русское государственное право», который был посвящен памяти его учителя А.Д. Градовского. Автор - яркий представитель германской школы права, сторонник самодержавия, отрицающий конституционный строй, отдающий предпочтение логическим построениям, философскому и юридическому (догматическому) методам. Данный курс стал классическим. Он впоследствии неоднократно переиздавался. В 1896-1898 гг. издается учебник профессора В.В. Ивановского «Русское государственное право», состоявший из двух частей. В нем отражены практически все достижения науки русского государственного права к концу XIX в., рассматривается широкий круг проблем в данной области.
Следует также отметить многоплановую научную деятельность Б.Н. Чичерина. Важнейшим трудом ученого является курс государственных наук, изданный в 1894-1898 гг. Курс содержит три части: первая посвящена общему государственному праву, вторая - социологии и учению об обществе, третья - политике. Особый интерес представляет первая часть «Общее государственное право», состоящая из предисловия и пяти книг.
В конце XIX в. издаются и иные учебники, курсы по русскому государственному праву, в частности, например, «Крат-
кий учебник русского государственного права» (1890 г.) В.В. Сокольского, «Русское государственное право» (1897 г.)
A.С. Алексеева, «Русское государственное право», вып. 1, 2 (1897 г.) М.И. Свешникова. Выходят в свет монографии, в которых рассматриваются вопросы, касающиеся конкретных институтов русского государственного права, а также организации и деятельности высших органов государственной власти: «Пропорциональные выборы» Н.М. Коркунова (1896 г.), «О народном представительстве» Б.Н. Чичерина (1866 г.), «Высшая администрация в России XVIII в. и генерал-прокуроры» А.Д. Градов-ского (1866 г.), «О самоуправлении» А.И. Васильчикова (1872 г.) и др.
Весьма продуктивным для русской науки государственного права был период с 1905 г. по октябрь 1917 г. Обратим внимание на одну особенность. События 1905-1907 гг. во многом отвергли старые подходы к анализу институтов государственного права, инициировали новые решения. В центре внимания ученых-юристов оказались проблемы теоретического, а также практического конституционализма применительно к условиям России: правовое и конституционное государство; разделение властей; сущность, форма конституции; понятие народного представительства; непосредственная демократия; понятие, классификация основных прав и свобод граждан; демократическая судебная система; роль местного самоуправления и др.
В эти годы издается много трудов, посвященных вышеуказанным проблемам. В их числе следует отметить учебники, курсы по государственному праву: А.С. Алексеева «Русское государственное право». В.М. Гессена «Русское государственное право», Л.А. Шалланда «Русское государственное право», Б.Э. Нольде «Очерк русского государственного права»,
B.В. Ивановского «Учебник государственного права»,
C.А. Корфа «Русское государственное право», А.А. Жилина «Учебник государственного права». Особого внимания заслуживает двухтомный курс известного ученого-государствоведа Н.И. Лазаревского «Лекции по русскому государственному праву» (1910 г.). Он был наиболее популярным как среди студентов, так и в научной юридической среде.
Новой тематикой, новыми подходами отличаются и монографические труды данного периода. Так, анализу Основных законов 1906 г., новой формы правления были посвящены работы Н.И. Палиенко «Основные законы и формы правления в России», С.А. Котляревского «Юридические предпосылки русских Основных законов», Б.А. Кистяковского «Сущность государственной власти»; проблемам государственного устройства -Н.И. Лазаревского «Автономия», К. Кульчицкого (Мозовецкого) «Автономия и федерация в современных конституционных государствах», С.А. Корфа «Федерализм», А.С. Ященко «Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства»; статусу монарха, органов государственной власти - А.С. Алексеева «К вопросу о юридической природе власти монарха в конституционном государстве», П.Е. Казанского «Власть всероссийского императора», К.Н. Соколова «Парламентаризм. Опыт правовой теории парламентарного строя», А.А. Жилина «Ответственность министров», В.М. Грибовского «Государственное устройство и управление Российской Империи», С.А. Корфа «Административная юстиция в России»; правовому статусу личности - В.М. Гессена «Подданство, его установление и прекращение», М.М. Ковалевского «Учение о личных правах», С.А. Корфа «Гражданская свобода»; самоуправлению - А. Михайловского «Реформа городского самоуправления в России», П.П. Гронского «Земская реформа в Государственной Думе».
Особенностью науки русского государственного права в период с февраля по октябрь 1917 г. была ее теснейшая связь с законодательной практикой, на которую она оказывала огромное влияние. Крупнейшие ученые-государствоведы принимали активное участие в разработке и проведении в жизнь важнейших правовых актов в составе Особого совещания при Временном правительстве; разработке проектов положений о выборах Учредительного собрания, по реформе местного управления и самоуправления и др. В состав Особой комиссии по составлению проекта Основных законов Российской республики при Юридическом совещании входили такие светила науки русского государственного права, как Н.И. Лазаревский (председатель комиссии), В.М. Гессен, С.А. Котляревский, Б.Э. Нольде. Осо-
бое совещание по подготовке проекта Положения о выборах в Учредительное собрание возглавил известный ученый-юрист Ф.Ф. Кокошкин. Руководителем Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии был назначен профессор Н.Н. Авинов.
Значительных трудов в области русского государственного права, в которых бы анализировалось политическое, государственно-правовое положение в стране в марте - октябре 1917 г., в этот период не было издано. Все ограничивалось, как правило, небольшими брошюрами, статьями в периодических изданиях. В центре внимания ученых были вопросы, связанные с подготовкой новой конституции России, созывом Учредительного собрания и, главным образом, порядком его избрания. Отметим лишь, что сразу после Февральской революции увидело свет последнее, четвертое издание курса Н.И. Лазаревского «Русское государственное право. Т. 1. Конституционное право». Особый интерес для нас представляет предисловие автора. Оно весьма лаконично, чувствуется определенная растерянность автора в связи с неясностью того, что станет с Россией в будущем. Во многом это было отражением позиции значительной части населения, прежде всего интеллигенции, научной интеллигенции.
В первые месяцы после Февральской революции продолжали издаваться практически все правовые журналы и газеты, появились новые серьезные издания. В марте - апреле 1917 г. в юридической периодике публиковались статьи, касающиеся оценки Февральской революции 1917 г., установленного в результате ее республиканского строя. Это были редакционные статьи, авторами которых чаще всего были известные ученые-юристы. Они носили ярко выраженный публицистический характер, изобиловали метафорами. Например: «Солнце свободы взошло над русской землей: последние тучи удушливого ночного тумана уходят. Надо теперь, чтобы под действием солнечных
лучей не поднялся с земли новый туман, туман болотных испа-
6
рений, не закрыть снова нашего солнца» .
6 Покровский И.А. Задачи момента // Юридический вестник. 1917. Кн. XVII(1). С. 5.
В дальнейшем журналы в основном стали публиковать правовые акты Временного правительства, различного рода политические документы, зачастую подменяя их анализ кратким описанием. Авторы из научной среды перестали публиковать статьи на животрепещущие темы. В сложной быстроменяющейся ситуации наука, как это часто бывает, заняла своего рода выжидательную позицию. Место статей, содержащих всесторонний и глубокий анализ реальных событий, в периодических изданиях заняли менее политизированные статьи по вопросам общего плана: методологии, истории и теории отдельных отраслей правовой науки, зарубежного права и т.д.
Остановимся теперь на ряде теоретических разработок, практических решений в сфере дореволюционного государственного права, имеющих актуальность, востребованность в наши дни.
Прежде всего это касается вопроса о первой общероссийской конституции. В 1906 г. принимаются Основные государственные законы, в которых сделана попытка урегулировать важнейшие вопросы организации и деятельности основных государственно-правовых институтов. Этот объемный правовой акт состоял из введения и 11 глав (всего 124 статьи); ст. 1 введения - О единстве и неделимости Российского государства; ст. 2 - О положении Великого княжества Финляндского в составе Российского государства; ст. 3 - Об общегосударственном русском языке; гл. I - О существе Верховной Самодержавной власти; гл. II - О порядке наследования Престола; гл. III - О совершеннолетии Императора, о Правительстве и Опеке; гл. IV- О вступлении на Престол и присяге подданства; гл. V - О священном короновании и миропомазании; гл. VI - О титуле Императорского Величества и о государственном гербе; гл. VII - О вере; гл. VIII - О правах и обязанностях российских подданных; гл. IX - О законах; гл. Х -О Государственном совете и Государственной думе и образе их действия; гл. XI - О Совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями. Далее шли законы иного порядка. Это - «Учреждение об Императорской Фамилии». Данный акт полностью сохранил ранее существовавшую редакцию.
Структура Основных государственных законов 1906 г., объем и характер вопросов, урегулированных в них, свидетельствуют о том, что это правовой акт, имеющий ранг конституции. Следует также отметить, что при его разработке были в определенной мере использованы достижения отечественного конституционализма.
Вполне логичным, злободневным для своего времени и обоснованным был вопрос о том, являются ли Основные государственные законы 1906 г. конституцией России. Сразу же отметим, что ответ ученых рассматриваемого периода в принципе был однозначным - да, это первая общероссийская конституция. В качестве иллюстрации приведем ряд цитат из работ выдающихся юристов: В.В. Ивановский - «Изданные 23 апреля 1906 г. Основные законы и составляют собою то, что принято называть конституцией»; Л.А. Шалланд - с принятием Основных законов 1906 г. «у нас появляется конституция в формальном смысле...»; Н.А. Захаров - «По своему содержанию, определяющему общий порядок государственной власти, наши Основные законы, несомненно, могут именоваться тем именем, которое присвоено наукой для законов, устанавливается конституциями» .
Основные государственные законы формально не именовались конституцией. Но данный факт не вызывал каких-либо серьезных возражений, так как сама идея Основных законов была известна еще в древности. Отметим, что при этом не всегда непременно использовался термин «конституция». Во Франции в 1814 и 1830 гг. конституции назывались «хартией», в Греции -«синтагмой», в Италии - «статутом», во многих государствах -«основным законом». Акцент делался на том, что в российском законодательстве появился акт, по юридической силе и по содержанию аналогичный тому, который на Западе именуется конституцией. П.Е. Казанский отмечал, что Основные законы 1906 г. «по своим темам и по особой юридической природе вполне соответствуют конституционным законам других госу-
7 Ивановский В.В. Учебник государственного права. 4-е изд. Казань, 1913. С. 319; Шалланд Л.А. Русское государственное право. 1908. С. 21; Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Юридические исследования. Новочеркасск, 1912. С. 123.
дарств, хотя этого названия и не носят. Они говорят о Верховной Власти, о представительных собраниях, о правах граждан и пр. Для прохождения их установлен особый порядок. Даже язык, которым говорится об Основных законах, взят как будто из конституционных хартий Запада»8.
Аналогичную картину мы наблюдаем в наши дни. В подавляющем большинстве государств наиболее распространенным является термин «конституция». Вместе с тем для такого акта, например, в Германии, Финляндии используется термин «Основной закон», в Австрии - «Федеральный конституционный закон». Появились и новые названия. Так, в ряде стран Южной Америки (Гватемала, Колумбия, Чили и др.) - «Политическая конституция». В нашей стране название этого документа носило своего рода двоякий характер - «Конституция» и «Основной закон». Причем в Конституции РСФСР 1918 г., Конституциях СССР 1936 г., 1977 г. на первое место ставился термин «Конституция», а на второе, в скобках, - «Основной закон»; в Конституции СССР 1924 г. - на первое место - «Основной закон», на второе, в скобках, - «Конституция». В Конституции Российской Федерации 1993 г. использован лишь один термин - «Конституция».
Обратим внимание и на отношение советской юридической науки к тезису - Основные государственные законы 1906 г. являются конституцией. Он не был популярен и, как правило, не поддерживался, затушевывался. На первый план выдвигалась позиция, согласно которой только социализм мог дать первую общероссийскую конституцию, какой и называлась Конституция РСФСР 1918 г. Характеризовали Основные государственные законы 1906 г. как конституцию лишь отдельные авторы, за что подвергались резкой критике. В наши дни, с нашей точки зрения, этот акт можно считать первой общероссийской конституцией.
Важное значение в теоретическом плане имеют позиции ученых-юристов дореволюционного периода на название данной науки. Доминирующим было «государственное право». Но ис-
8 Казанский П.Е. Власть Всероссийского Императора. М., 2007. С. 581. 16
пользовался и термин «конституционное право». Научный учебный курс под таким названием имел место в таких странах, как Англия, Франция, Италия, Бельгия, Испания. В России появление данного понятия было связано с переводом ряда зарубежных курсов по конституционному праву. Это, например, работа А. Эсмена «Общие основания конституционного права» (1909 г.).
Далее, особенно после событий 1905-1907 гг., данный термин стал использоваться в работах отечественных ученых-юристов, в которых анализировались вопросы общего учения о государстве, государственного строя зарубежных государств, самой России, например, М.М. Ковалевского «Общее конституционное право» (1908 г.), Б.Э. Нольде «Очерк русского конституционного права» (1909 г.), В.М. Гессена «Основы конституционного права» (1917 г.). Введение данного понятия в государственно-правовую лексику было обусловлено, с нашей точки зрения, прежде всего принятием Основных законов в 1906 г. -первой общероссийской Конституции и в связи с этим началом изменения формы правления в стране - переходом к конституционной монархии.
Таким образом, сложилась ситуация, при которой наука, изучающая один и тот же предмет, именовалась по-разному -«государственное право» или «конституционное право», что не могло не вызывать споров. При этом высказывались различные точки зрения. Так, Ф.Ф. Кокошкин считал понятия «конституционное право» и «государственное право» идентичными9. Наиболее обоснованным, близким к современному пониманию соотношения государственного и конституционного права является подход В.В. Ивановского. Государственное право он характеризовал как совокупность государственных норм, определяющих юридически государственную организацию. При определении же конституционного права В.В. Ивановский исходил из того, что «в каждом государстве не только конституционном, но и абсолютном, имеются свои основные законы, которые опреде-
9 Кокошкин Ф. Ф. Русское государственное право. В связи с основными началами общего государственного права. Вып. 1. М., 1908. С. 42, 44.
17
ляют саму организацию власти. Это публично-государственные организационные нормы. Совокупность таких норм в каждом государстве и следует, строго говоря, называть конституционным правом»10.
В дореволюционной литературе высказывались и критические замечания, касающиеся состояния, перспектив отечественной науки государственного права. Ее, в частности, и во многих случаях вполне справедливо, упрекали в чрезмерном преклонении перед западной наукой, одностороннем применении сравнительного метода, оторванности от реальной действительности, в отсутствии каких-либо практических предложений, рекомендаций. Так, Н.А. Захаров писал, что российская наука государственного права, «питавшаяся и досель питающаяся западным материалом, слишком им увлеклась, и без всякой проверки, без должного сравнения исторического развития русских и западноевропейских исторических задач жизни и психологических оснований власти признала выводы западной науки общим началом государственного права, а русский строй, как не соответствующий им исключением из общего правила»11.
Таким образом, уже в дореволюционный период были определены важнейшие критерии отличия государственного права от конституционного - прежде всего, регулирование последним основополагающих публично-государственных отношений организации власти конституцией. Обращение к данному вопросу связано с тем, что в годы социализма по этому вопросу велись острейшие споры. Сегодня общепринятым, устоявшимся стало наименование для данной науки, отрасли - «конституционное право». Следует отметить, что и в наши дни мы нередко встречаем определенное преклонение перед западной наукой, практикой, оторванность от реальной действительности. Это надо учитывать в научных трудах, но всегда помнить главное -в центре внимания исследователей должна быть специфика российской государственности, права, история нашей страны, ре-
10 Ивановский В.В. Указ. соч. С. 149.
11 Захаров Н.А. Указ. соч. С. 96. 18
альные условия нынешней России, а не тупое подражание Западу, каким-то нереальным конструкциям.
Следующий вопрос, который является актуальным сегодня как в теоретическом, так и в практическом плане, связан с наличием ряда основополагающих понятий, имеющих ярко выраженный характер целей, к осуществлению которых следует постоянно стремиться, но достичь которых в идеале практически невозможно, т.е. о своего рода понятиях-целях. Данная проблематика была в центре внимания дореволюционных ученых-юристов. Здесь мы встречаем ряд весьма важных, злободневных выводов. Это касалось прежде всего такого феномена, как правовое государство. С.А. Котляревский его относил к тем самым целям: «В конце концов, правовое государство выражает только известный уклон, устремление, запечатлевшееся в государственном строении и деятельности. Правовое государство относится к миру идей, но идей, неизменно осуществляющихся и преобразующих факты... Степень осуществления правового государства может быть очень различна, но ни в каком государстве это осуществление не бывает полным - всегда его устройство и деятельность определяются также и мотивами, очень далекими от правового сознания и чувства. Это объясняется уже свойствами того основного материала, из которого создается государство12.
Подобная характеристика присуща и позиции В.В. Ивановского о самоуправлении. Он рассматривал его как идеальную форму общественного управления, но при этом характеризовал ее как цель: «Самоуправление в его истинном смысле есть идеальная форма общественного управления, в действительной жизни едва осуществимая; однако некоторое приближение к этой форме в известных случаях бывает возможно. Но как бы ни было трудно достижение идеала, он все же должен быть целью человеческих стремлений, и общественное управление в разных
12 Котляревский С.А. Власть и право. Проблемы правового государства. М., 1915. С. 301.
стадиях своего развития представлять более или меньшее приближение к самоуправлению»13.
В наши дни данные понятия реально существуют в отечественной теории и практике. Многие из них закреплены в Конституции РФ 1993 г.: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (ч. 1 ст. 1); «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» (ст. 10); «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление» (ст. 12).
Надо учитывать, что все эти понятия носят характер целей, к которым надо, естественно, стремиться, но которые в законченном виде, идеале никогда нельзя достигнуть. Например, в полной мере это относится и к основополагающим, ключевым понятиям «демократия», «демократическое государство». Это также цели, к которым следует стремиться, но в идеале достичь практически невозможно. Нельзя определить, где конечная точка демократии. Такая позиция о данном феномене, с нашей точки зрения, находит сегодня выражение в введении в научный оборот таких понятий, как «степень демократии», «степень демократизации общества». Распространенным стал тезис о многообразии форм демократии на основе различных критериев и прежде всего национальном: «американская демократия», «демократия по-китайски» и т.д.
Весьма условен и принцип разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную. Каждая власть в той или иной мере несет отпечатки другой. Выдвигаются в теории и в практике иные виды власти. В связи с этим в наши дни здесь сложились два подхода. Первый - четкое сохранение этой триады властей и подгонка под нее всех иных новых видов власти, органов. Второй - это признание, выделение, кроме данной триады властей, иных новых властей (надзорной, контрольной, из-
13 Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. I. Верховная власть и ее органы. Ч. 2. Местные установления. Казань, 1898. С. 402. 20
бирательной, партийной и др.) и отнесение к ним тех или иных государственных органов.
Заметим, что данный вопрос не нов. Он был поставлен в дореволюционной науке русского государственного права Н.А. Захаровым и Л.А. Тихомировым. Суть их подходов сводилась к тому, что наряду с классической триадой властей - законодательной, исполнительной и судебной - существует еще четвертая власть монарха. Н.А. Захаров определял ее как «власть самодержавную»; Л.А. Тихомиров называл «царской прерогативой». В целом она аргументировалась верховенством власти монарха, соединением в ней трех «стихий» - законодательной, исполнительной и судебной, т.е. своего рода нейтральных, уравновешивающих ее характер14. Такая позиция во многом соответствует современным подходам трактовки власти президента в ряде стран, в частности в России, как обособленной власти. Ее называют по-разному - президентской, нейтральной, арбитражной и др.
Следующий вопрос связан с проблематикой государственного устройства России. В теоретической разработке ее господствующим и постоянно поддерживаемым как на практике, так и в теории до марта 1917 г. был принцип неделимости России, ее единства. Этот принцип служил основой унитарной формы государственного устройства страны. Редкие, весьма робкие попытки обращения к вопросу о возможности использования в России федерации имели место в далеком прошлом (труды А.Н. Радищева, А.И. Герцена, Н.Г. Чернышевского). Были представлены и конституционные проекты, предусматривающие создание в России федерации - декабриста Н. Муравьева, украинского общественного деятеля М.П. Драгоманова, польского исследователя К. Кульчицкого (Мозовецкого) и др.
В дореволюционных научных кругах велась дискуссия по вопросу о реальном наличии федерации в России. Одни ученые считали, что она имела место на протяжении всей истории нашей страны, но проявлялась в различных вариантах в различ-
14 Захаров Н.А. Указ. соч. С. 279-284; Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Ч. IV. М., 1905. С. 153-164.
ные периоды. Так, по мнению А. Ященко, с федерацией был связан удельно-вечевой период. Противоположную точку зрения -отрицание существования вообще каких-либо федеративных отношений во все периоды монархической России - высказывали И.А. Ильин, Н.М. Коркунов. Последний, в частности, отмечал, что «Россия могла быть только единым государством. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии»15. С нашей точки зрения, целесообразнее говорить лишь о некоторых элементах федерализма в определенные периоды нашей дореволюционной истории.
Еще раз подчеркнем, что сторонников создания в России федерации в среде дореволюционных ученых-юристов фактически не было. Подавляющее большинство из них вообще не высказывались по данному вопросу, а некоторые отвергали такую идею. Наиболее активно вопросами федерации занимался А. Ященко. Он был ярым пропагандистом федерализма. Вместе с тем в основе его подхода лежало положение о том, что, несмотря на все положительные стороны федерализма, эта форма государственного устройства сама по себе далека от совершенства, «она - лишь компромисс, лишь меньшее из зол». Недостатки федерации Ященко видел прежде всего в том, что данная форма государственного устройства построена на соглашениях, взаимных уступках. Она очень хрупка, неустойчива и слаба, для своего более или менее нормального функционирования требует исключительно духа законности и привычки населения к повиновению законам, в особенности решениям беспристрастного и нейтрального суда, разрешающего конфликты между центральной и местной властью. При этом ученый отмечал, что даже у народов, наиболее способных подчиняться законам и судебным решениям, неизбежна эволюция к образованию унитарного государства. Такова тенденция политического развития человеческого общества16. Заметим, что данные выводы, с нашей точки зрения, остаются актуальными и сегодня. Их следует учитывать
15 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1914. С. 179.
16 См.: Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. С. 786.
22
в современных условиях, в деле совершенствования федеративных отношений в нашей стране.
Свои общие выводы А. Ященко переносил и на Россию, считая, что федерация лишь раздробит единство установившейся в ней суверенной власти. «Рассмотрение эволюции федеративных форм и идей с достаточной ясностью нам показало, что проявление жизнеспособного федерализма есть лишь выражение роста унитарной идеи. В России же федерализм мыслим лишь как раздробление единой суверенной власти, и потому он должен быть безусловно осужден». Он призывал к противодействию в России всякому федеративному течению «как жизне-разрушительному», созидательное и утверждающее начало видел в разумном и целесообразном самоуправлении17.
Ситуация меняется после Февральской революции 1917 г. Начавшийся распад России поставил на повестку дня вопрос о возможности использования в ней федеративной формы государственного устройства. В этой связи весьма пророческим оказался вывод С.А. Корфа, сделанный им в 1915 г., о том, что «федерализму суждено сыграть выдающуюся роль в ближайшем будущем, когда настанет тяжелая эпоха ликвидации мировой войны; это сознается подавляющим большинством русских граждан. Вековые конфликты народностей, населяющих Россию, могут быть умиротворены лишь согласно великому началу национального самоопределения, а такое лучше всего удовлетворяется принципами федерализма». В дальнейшем отечественная действительность показала, что так и произошло. В советском государстве федерализм, федерация фактически свели на нет начавшийся во второй половине 20-х гг. ХХ в. распад страны. Федерация стала той формой государственного устройства, в рамках которой происходило развитие советского общества.
Весьма актуальными, полезными как в теоретическом, так и практическом плане представляются положения, сформулированные С.А. Корфом относительно негативных тенденций, которые имеют место в федеративном государстве: «Главный вывод,
17 См.: Ященко А. Указ. соч. С. 786.
который можно сделать из истории развития федерализма, следующий: каждый народ, каждая национальность естественно стремятся к возможности полной самостоятельности; когда несколько народностей соединены в одно целое (напр., государство старого режима), каждое из них проявляет центробежные и сепаратистские идеалы и наклонности, но как только им обеспечивается внутренняя самостоятельность, возможность правотворчества и гарантия собственного культурного развития, так центробежные силы сменяются центростремительными и начинается процесс объединения на основе федерализма. В современной тяжелой борьбе за существование всякий союз или соединение нескольких государственных единиц всегда является более выгодным, чем единичная борьба малых народов за свой собственный страх и риск; e pluribus unna! Как только прочно обеспечивается внутренняя самостоятельность, так не страшна более федерация или соединение в одно целое с соседней национальностью; это и есть основной политический мотив фе-дерализма»18.
В дореволюционной научной литературе можно встретить, правда крайне редко, рассуждения и по вопросу о предназначении, роли федерации, ее перспективах. Наиболее полно, всесторонне эти проблемы проанализированы в трудах А. Ященко. Он, в частности, отмечал, что «федерализм есть та стадия, через которую проходят политические организации людей по пути объединения, это одно из распространенных средств интеграции. Федерализм есть путь соединения, а не разъединения». По его мнению, «федерализм как компромисс, как переходная форма не может быть политическим идеалом; идеал - унитарное государство», а «существующие федеративные государства... лишь промежуточные образования на пути создания унитарного государства. В этом, впрочем, и политическое значение их»19. Таким образом, по А. Ященко, федерация - это переходная форма к унитарному государству. Последнее - идеал. Такой подход как в теоретическом, так и практическом плане имел место в нашей
18 Корф С.А. Федерализм. 2-е изд. Пг., 1917. С. 169.
19 Ященко А. Указ. соч. С. 357, 363. 24
стране в годы социализма. Представляется, что нет смысла отвергать и в наше время. Отношение к федерации как к переходной форме к унитарному государству отвечает объективным закономерностям развития общества.
В центре внимая отечественных дореволюционных ученых-государствоведов был анализ такой важной и актуальной для России проблематики, как автономия. В связи с развитием в стране самоуправления на повестку дня встал вопрос об отличии автономии от самоуправления, проявляющегося, главным образом, в большем охвате автономий государственной деятельности, в известной доле осуществления ее органами законодательной власти. «Отличие автономии от самоуправления сводится, прежде всего, к тому, что автономия, будучи подобно самоуправлению, известным видом свободы в деле местного управления, есть понятие, охватывающее большее число сторон государственной деятельности. Понятие автономии обнимает не только администрацию, но и самостоятельное осуществление местными учреждениями известной доли законодательной власти», - отмечал Н.И. Лазаревский20.
Весьма актуальными для России были и вопросы о том, как относиться к требованиям тех или иных народностей автономии, каковы могут быть последствия отказа им в автономии. Аргументированный ответ на них дал Н.И. Лазаревский, который видел в таком отказе весьма отрицательные последствия для государства: «Отказ в автономии какой-либо народности, требующей ее, есть насилие, несправедливость, влекущие за собой ряд нежелательных для обеих сторон последствий. Чем раньше положить конец такому положению вещей, тем лучше. Всякая отсрочка в деле введения автономии, коль скоро требования ее назрели, крайне нежелательна еще и потому, что с каждым днем неудовлетворяемые требования растут в своей напряженности, а та степень автономии, которая вполне удовлетворила бы сегодня, через год может уже для данной местности оказаться недо-статочной»21.
20 Лазаревский Н.И. Автономия. СПб., 1906. С. 5.
21 Там же.
Особое внимание он обращал на необходимость решения указанных проблем в период судьбоносных событий в развитии государства, в частности, ликвидации самодержавия, когда «отменяются сросшиеся с ним несправедливости», предоставляются основные права гражданам. Аргументировалось это тем, что предоставление населению гражданских свобод, политических прав, отмена исключительных прав администрации приведут к тому, что автономные стремления получат большую свободу и больший простор выражения, пропаганды; репрессивные действия, которые может применить государство для обуздания таких стремлений, становятся весьма стесненными. «Поэтому напряженность автономических стремлений неминуемо страшно возрастет, как только совершится переход к конституционному, правовому строю; не удовлетворить этих стремлений немедленно, в самом начале неизбежного подъема и волны - значит искусственно вызвать взрыв, который для всего государства, а главное для его населения, может представить величайшую опасность»22. Эти слова оказались в значительной степени пророческими. Невыполнение царем, правящей верхушкой требований автономии, расширения ее (на практике имело место ее сужение) на окраинах нашей страны в Польше, Финляндии привели к их выходу, а в конечном результате - к ослаблению такого могучего государства, как Россия.
Анализ всех этих позиций отечественных ученых-юристов свидетельствует о том, что они характеризовали федерацию как неприемлемую форму государственного устройства России. Существовавшие в те годы федерации трактовались ими как переходная форма к более прогрессивному унитарному государству. При этом подчеркивалась необходимость своевременного использования различных форм автономии. Создание федерации в годы советской власти в нашей стране было мерой во многом вынужденной. Причем, как показала реальная действительность, при этом было допущено много ошибок, перекосов различного плана, что в конечном результате способствовало распаду Советского Союза. Сегодня федерация провозглашена в Конститу-
22 Лазаревский Н.И. Автономия. С. 31-32. 26
ции РФ в качестве основы нашей страны. Но при этом следует учитывать, что это, с нашей точки зрения, переходная форма к унитарному государству.
Немаловажную роль в данной области играют и современные тенденции в мире. Произошел распад всех социалистических федераций, в основе которых был заложен национальный принцип (СССР, СФРЮ, ЧССР). Делаются заявления о возможности выхода регионов из унитарных государств, отрицается возможность создания на их месте федерации (Англия, Бельгия, Германия, Испания). Имеет место и стирание граней между понятием «унитарное государство» и «федеративное государство». Сегодня ряд унитарных государств более федеративные, чем классические федеративные. В теории стали использоваться такие понятия, как «региональный федерализм», «муниципальный федерализм» и др.
Следующий вопрос связан с самоуправлением. Дело в том, что в России в период с 1864 г. по октябрь 1917 г. создается фактически реальная система органов самоуправления. Снизу доверху была проведена крупномасштабная (многоэтапная) реформа в данной области. Ее результаты имеют важное значение для современной теории и прежде всего практики. Начало ее связано с реформой местного управления в 60-70-х гг. XIX в. Основной результат ее - создание земского и городского самоуправления. 1 января 1864 г. было принято Положение о губернских и уездных земских учреждениях. В соответствии с ним в стране создавались земские выборные, распорядительные органы - губернские, уездные земские собрания и избираемые ими исполнительные органы - соответственно губернские, уездные управы. Организация городского самоуправления регламентировалась Городовым положением 1870 г. Оно было основано на тех же принципах, что и земское управление. Создавались выборные распорядительные органы городского управления - городские думы и избираемые ими исполнительные органы городского управления - городские управы.
Начало второго этапа земской и городской реформ самоуправления связано с принятием в 1890 г. нового Положения о земских учреждениях. Необходимость его разработки диктова-
лась в первую очередь политическими соображениями. Положение 1864 г. основывалось на общественной теории самоуправления, в соответствии с которой земские органы занимались лишь своими и прежде всего хозяйственными вопросами. Самоуправление не рассматривалось как особый вид государственного управления, а трактовалось как общественное учреждение. В связи с этим земские органы не наделялись властными функциями и в результате оказались лишенными полицейской власти, а затем исполнительной власти.
Это привело к тому, что земские органы не были связаны с правительственными в одну общую, единую систему. «Все местное управление оказалось поэтому проникнутым дуализмом, основанным на противоположении правительственного и земского начала». «Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 г. взгляда на земство и его интересы, как нечто особое от государства и его потребностей, взгляда, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм». В целях устранения этих недостатков предлагалось «изменить саму постановку земских учреждений, признать земское дело - делом государственным»23. Таким образом, произошел отказ от общественной формы самоуправления и переход к государственной.
Положение 1864 г. ограничивало круг полномочий земских учреждений хозяйственной деятельностью на местах. В Положении 1890 г. данное ограничение отсутствует, хотя в целом круг ведения земских учреждений остался прежним. Губернскому земскому собранию было предоставлено право издания указов о мерах предосторожности от пожаров и о постройках в селениях; о санитарных мерах; об устройстве, содержании и по-
23 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть особенная. 4-е изд. СПб., 1904. С. 398-400. 28
рядке использования путей сообщения, пристаней, переправ; о внутреннем распорядке на ярмарках, рынках, базарах; по делам о народном продовольствии. Земские управы становились в непосредственное подчинение губернатора, который был наделен правом ревизии их деятельности. Положение 1890 г. существенно усилило правительственный надзор за деятельностью земских органов, что в значительной степени ограничило самостоятельность последних.
Давая оценку Положения 1890 г., Н.М. Коркунов отмечал, что оно «не дало полной, коренной реформы». Были внесены «только частичные изменения в тот земский строй, какой создан был Положением 1864 г. Сохранился и основной недостаток этого строя: обособленность в нашем местном управлении земства и правительства и вытекающий отсюда неудобный во многих отношениях дуализм. Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение, с иной только окраской»24. В целом аналогично решались и вопросы городского самоуправления, которые регулировались Городским положением 1892 г.
На низовом уровне действовали органы крестьянского самоуправления: в сельских обществах, являвшихся хозяйственными единицами, - сельские сходы и сельские старосты. К их компетенции относились, главным образом, хозяйственные вопросы, касающиеся землевладения, а также выбора различных должностных лиц (сельских старост, сельских писарей и др.). Определенными особенностями отличалось самоуправление в Финляндии и Царстве Польском. В научной правовой литературе как положительный фактор отмечался его всесословный общинный характер: «Мы видели, что в коренных областях России нет всесословной сельской общины, и потому основной едини-
24 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. I. Часть особенная. 3-е изд. СПб., 1903. С. 402.
цей местного самоуправления является уезд. В этом кроется весьма существенный недостаток нашего местного самоуправления. Уезд - слишком крупная территориальная единица, и потому отсутствие всесословной общины или волости лишает наше самоуправление необходимой для него основы»25. Весьма пестрое устройство имело самоуправление в прибалтийских губерниях - Лифляндии, Эстляндии, Курляндии, на острове Эзель. Здесь действовали учреждения еще периода Средневековья, а также создавались новые, которые предусматривались законодательством второй половины XIX в.
В годы Первой мировой войны создаются органы самоуправления на центральном уровне: в 1914 г. - Всероссийский Земский союз и Всероссийский городской союз. Они оказывали правительству помощь в организации снабжения армии, организации госпиталей, поставки медикаментов и т.д. 1 сентября
1916 г. эти союзы были закрыты администрацией.
Следующий практический этап связан с периодом республики в России (март - октябрь 1917 г.). Делаются первые существенные шаги по реформированию организации, деятельности органов самоуправления в демократическом направлении. Начинается процесс расширения земских учреждений. До Февральской революции они действовали в 43 губерниях европейской части России. 30 марта 1917 г. издается постановление «О временном устройстве административного управления и местного самоуправления Эстляндской губернии». В соответствии с ним на территории губернии вводились временные губернский и уездный земский советы. Анализ данного акта свидетельствует о существенном изменении муниципального избирательного процесса. Упразднялась сословно-куриальная система выборов, отменялся имущественный ценз.
21 мая 1917 г. принимается постановление о проведении в
1917 г. выборов уездных и губернских гласных со сроком полномочий до 1 января 1918 г. При этом устанавливалась новая избирательная система. Ряд положений, способствующих демо-
25 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть особенная. 4-е изд. СПб., 1904. С. 474. 30
кратизации избирательной системы, касался активного и пассивного избирательного права. Правом избирать были наделены российские граждане независимо от пола, национальности, вероисповедания, достигшие 20-летнего возраста, если они проживали в соответствующем городском поселении или волости или имели на территории избирательного округа служебные или деловые интересы. Определялись общие основания участия в выборах военнослужащих. Был сокращен круг лиц, лишенных избирательного права и одновременно расширен круг лиц, обладающих пассивным избирательным правом в городах: избранными в земские гласные могли быть все те, кто удовлетворяет требованиям, установленным для участия в выборах.
Существенные изменения в избирательной системе земских и городских органов самоуправления требовали, в свою очередь, изменения их организации и деятельности. Действовавшие в данной области старые правовые акты не отвечали потребностям и реалиям новой ситуации. Основой преобразования территориальной структуры самоуправления России в целом стали изменения, внесенные в организацию и деятельность волостных земств Временным положением о волостном и земском управлении, утвержденном в мае 1917 г. Данный акт упразднил все волостные комитеты как органы государственного управления. Подробная процедура новых волостных земских выборов устанавливалась Наказом министра внутренних дел. В волостях избирались гласные, которые составляли волостное земское собрание с трехлетним сроком полномочий.
Следующим шагом в июне 1917 г. стало внесение изменений в организацию и деятельность земского самоуправления уездного и губернского уровней. Устанавливалась обязательность проведения выборов в уездные земства по пропорциональной системе. В городах, которые на земских выборах составляли самостоятельный избирательный округ, допускалась и мажоритарная система выборов. Был существенно расширен круг полномочий органов земств.
Продолжался и процесс существенного расширения географии земских учреждений. В июне - июле 1917 г. вводятся земские учреждения в Архангельской губернии, Сибири, Акмо-
линской, Семипалатинской, Семиреченской, Тургайской и Уральской областях; в Лифляндской, Курляндской губерниях; в Калмыцкой степи, Киргизской внутренней Астраханской губернии, в инородческих территориях Ставропольской губернии, Закаспийской, Самаркандской, Сырдарьинской, Ферганской областях Туркестана.
На общероссийском уровне возобновил деятельность Всероссийский Земский союз. Его основной задачей стало решение вопросов общеземского характера, а также связанных с потребностями армии и флота. Ему предоставлялось право создания фабрично-заводских, торговых, кредитных предприятий, приобретения имущества, вступать в договоры и др. Средства Союза формировались из ассигнования земских собраний, частных сборов, дотаций из государственной казны, собственных доходов. Союз имел свои органы - собрание уполномоченных, главный комитет, ревизионную комиссию.
Таким образом, на законодательном уровне была определена достаточно стройная новая система местного управления. Суть данной реформы заключалась в ликвидации разделения государственной и самоуправленческой власти на местном уровне путем преобразования органов государственного территориального управления в органы самоуправления и передаче им всей полноты местной власти. Роль центральной государственной власти сводилась к контролю и надзору за законностью деятельности местного управления, осуществляемого специальными представителями центрального правительства, а также субсидированию местных органов.
Система органов местного управления строилась следующим образом: 1) губернские земства и выделенные на правах губернских земств крупные города (30 и более тыс. жителей); 2) уездные земства и выделенные на правах уездных земств средние города (50 и более тыс. жителей); 3) волостные земства, мелкие города (менее 5 тыс. жителей) и мелкие муниципальные единицы с населением свыше 5 тыс. жителей. Поселковые, подрайонные (единицы внутри городов) и сельские управления решали исключительно местные хозяйственные задачи, если им не передавался ряд полномочий государственного управления
по решению наделенных правами государственной власти органов самоуправления.
Фактически произошла передача всех функций по управлению в руки органов территориального самоуправления, на нет был сведен контроль и надзор за ними со стороны государственной администрации. Это самоуправление распространялось на все административно-территориальные единицы России (налицо четкая система снизу доверху). Во многом, с нашей точки зрения, такое решение обусловливалось слабостью, беспомощностью местных органов государственной власти, неспособностью решения ими жизненно важных задач в условиях тяжелой социально-экономической, политической ситуации в стране. Результатом этого стало отстранение местных органов государственной администрации от управления на местах; вся полнота местной власти была передана органам земского, городского самоуправления. Произошло своего рода перерождение самоуправления, его огосударствление. Именно это подчеркивал Б.Б. Ве-селовский, отмечая, что земское, городское самоуправление превращается в аппарат государственного управления, так как ему передавалась вся полнота власти на местах26. Сразу же после принятия решения о выборах новых земских органов Временное правительство приступило к работе по их организации. Однако в силу сложной политической, социально-экономической ситуации в стране, организационно-технических недостатков реальное проведение выборов началось лишь в конце июля 1917 г.
Огромная отечественная дореволюционная практика самоуправления, анализ многочисленных фундаментальных научных трудов в данной области свидетельствуют о том, что в России создается своя теория. Она имела и международное значение. В научной литературе в связи с этим отмечалось немало точек соприкосновения между немецким самоуправлением и российским, сложившихся в конце XIX в., и указывалось на фактически
26 См.: Веселовский Б.Б. Земство и его правовое устройство. Пг., 1917. С. 23.
прямое заимствование немецким законодательством российского опыта в данной области27.
Исходными, основополагающими понятиями в рассматриваемой сфере для ученых были централизация и децентрализация государственного управления на местах, т.е. меньшая или большая самостоятельность соответствующих органов. При этом децентрализация трактовалась как необходимый атрибут прогрессивного развития государств. Одной из важнейших форм такой децентрализации называлось самоуправление. Его определение, роль и значение подчеркивались отечественными исследователями. Так, по мнению А.Д. Градовского, под самоуправлением понимается система, «при которой отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых, т.е. без установления их связи со служебным персоналом и без подчинения их обыкновенным условиям государственной службы». Н.М. Коркунов считал, что «органы местного самоуправления, отличающиеся большей самостоятельностью в своей деятельности, большею независимостью своего личного состава, слагающегося не из назначаемых правительственных чиновников, а из представителей самого местного сообщества». По мнению А.А. Жилина, ценность самоуправления «заключается в том, что здесь управление местными делами находится в руках лиц, наиболее в них заинтересованных»28.
Наиболее четкими, проработанными в научном плане являются определения Н.И. Лазаревского: «Под самоуправлением разумеют систему местной администрации, возлагающую осуществление задач местного управления на такие государственные органы, которые ставятся в положение, независимое от центральной администрации». По его мнению, самоуправление
27 См.: Русское государственное право. Сочинение Ивана Андреевского. Т. I. Введение и часть I. О правительстве. СПб; М., 1866. С. 319355; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть особенная. 4-е изд. С. 366-395.
28 См.: Градовский А. Начало русского государственного права. Т. III. Местное управление. Ч. 1. СПб., 1883. С. 11; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть особенная. 4-е изд. С. 353; Жилин АА. Учебник государственного права. Пг., 1916. С. 384.
«есть система децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечивается рядом таких юридических гарантий, которые, ограждая самостоятельность органов местного управления, вместе с тем создают и
29
тесную их связь с данною местностью и ее населением» .
В научной отечественной литературе всесторонне исследовались две основополагающие теории самоуправления - общественная, возникновение которой связано с трудами Л. Штейна, и государственная (Р. Гнейст, Л. Штейн). Приверженцы первой выводили самоуправление из принципа свободы общения, считали, что им является всякое управление общественными союзами. Они утверждали, что местные союзы должны обладать правом заведования местными делами, так как это собственные дела местного общества. «Дела общественные, таким образом, противополагаются делам государственным», - подчеркивал Л.А. Шалланд30. Эта теория получила определенное распространение в Европе. Ее приверженцами в России были А.И. Василь-чиков и Б.Н. Чичерин. Практическое воплощение этой теории в нашей стране в ходе реформ местного управления в 60-70-х гг. XIX в. показало, что она не отвечает потребностям, реалиям действительности.
В конце XIX - начале ХХ в. теория общественного самоуправления в целом была отвергнута. На смену ей в науке приходит теория государственного самоуправления. Ее приверженцами стало подавляющее большинство ученых во всем мире. В России первым сторонником этой теории был В.П. Безобразов, позднее, в 80-90-е гг., ее поддерживали А.Д. Градовский, М.И. Свешников. Свое законодательное выражение теория государственного самоуправления в нашей стране нашла в правовых актах конца XIX в., касающихся местного управления. И именно она была в центре внимания отечественной науки государственного права рассматриваемого нами периода.
29 См.: Лазаревский Н.И. Русское государственное право Т. 1. 4-е изд. Пг., 1917. С. 184; он же. Лекции по русскому государственному праву. Т. II. Административное право. Ч. 1. Органы управления. СПб., 1910. С. 51.
30 См.: ШалландА.А. Указ. соч. С. 201.
Суть государственного самоуправления состоит в том, что публичное управление является делом государства. Вместе с тем некоторые из задач этого управления в силу их особой природы могут быть лучше решены при привлечении местных общественных сил. В науке того времени начинает все больше укрепляться точка зрения, в соответствии с которой в местном управлении не может быть таких дел, которые в известной мере не касались бы всего государства. Самоуправлению, которое признается государственным делом, передается самостоятельное руководство управляемыми.
Наиболее емко, лаконично это выразил Б.Э. Нольде: «И в самом деле, трудно поместить самоуправляющиеся единицы вне государства. Система самоуправления самым тесным образом сплетена с общей государственной системой. Самоуправление входит совершенно так же в остальные части государства, в общую категорию публичного права. Самоуправляющиеся единицы делают то же дело, что непосредственные органы государства. Только в зависимости от того, как проведена линия, на которой кончается коронное управление, проводится линия, где начинается самоуправление: коронное управление и самоуправление вкладываются друг в друга, как отдельные части детской складки. Нельзя знать, что такое русское государство, игнорируя земское самоуправление; иначе пришлось бы сказать, что весь смысл русской земской реформы заключается в том, что внезапно бесследно провалилось сквозь землю бесчисленное множество функций русского государства». В отечественной правовой литературе самоуправление стало трактоваться в качестве «своеобразных единиц, составляющих часть государства», а органы самоуправления - как разновидность государственных органов, самоуправленческая деятельность которых приурочена лишь к известной местности. Особое внимание уделялось обоснованию того, что самоуправление - такая же часть государственного управления, как само государственное управление. Подчеркивалась и такая сторона теории государственного самоуправления, как идентичность компетенции органов самоуправ-
ления и органов государства, распределение ее, исходя из целе-сообразности31.
Определенные различия имели место по вопросу определения сущности самоуправления. Здесь были представлены два подхода. Сторонники первого выделяли понятие самоуправления в политическом и юридическом смысле. С политической точки зрения имелись в виду политические принципы, определяющие наличие самоуправления. Такие принципы в первоначальном виде были определены в трудах Р. Гнейста, Г. Мейера, Л. Штейна. К ним относились: по Гнейсту - назначение работников самоуправления правительством из среды местных жителей с государственно-властными полномочиями, их безвозмездная деятельность; органам самоуправления могут быть вручены только функции местного хозяйства; по Мейеру - самоуправление осуществляется не через профессиональных чиновников, а через лиц, для которых это управление является основой их деятельности, жизненным призванием, безвозмездность должности; по Штейну - самоуправление имеет место только тогда, когда управление поручается органам, которые избираются управляемыми.
Отечественные ученые выражали свою позицию по данным вопросам. При этом особая роль отводилась сложившейся во многих странах практике. Неверным считалась безвозмездность должностей самоуправления. Аргументировалось это тем, что служащие органов самоуправления «всецело посвящают ему свою деятельность, живут исключительно на средства, от нее получаемые. Эта деятельность не является для них побочной, а всецело захватывает их, и они становятся подчас еще более профессионалами в своей области, чем чиновники государства». Отмечалось также, что принцип безвозмездности приведет к доминированию в органах самоуправления представителей богатых классов, в результате чего «все местное управление неминуемо приобретет резко выраженный классовый характер и всецело проникнется служением интересам крупного землевладе-
31 См.: Нольде Б.Э. Очерк русского государственного права. СПб., 1911. С. 260-263; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву Т. II. С. 42.
ния»32. Таким образом, признак безвозмездности не является безусловным для характеристики самоуправления.
В качестве важнейшего принципа называлась выборность органов самоуправления. При этом отмечалось, что при целесообразно организованном государственном контроле это не разрушит единства общего направления государственной администрации. По мнению Н.И. Лазаревского, «в выборности больше, чем в чем бы то ни было, проявляется связь должностей органов самоуправления с местным обществом, та связь, которая как бы подразумевается самим термином «самоуправление», и которой все вообще придают существенное значение»33. Здесь следует оговориться, что выборность органов самоуправления, часто встречающаяся в то время и в наибольшей степени соответствовавшая этому институту, далеко не всегда признавалась неотъемлемым признаком самоуправления, так как на практике имело место и назначение такого рода органов.
Особое внимание обращалось на такой, важнейший признак самоуправления, как окончательный, обязательный характер решения его органов. А.Д. Градовский: «Но если органы общественного управления должны будут обращаться к органам правительства во всех случаях, когда необходим акт власти, для приведения в действие какого-либо распоряжения или для устранения препятствия к такому исполнению - они не будут органами самоуправления... поставленные в такие пределы, органы общественного управления займут среднее место между частными установлениями, каковы акционерные компании, благотворительные и другие общества, с одной, и правительствен-
34
ные становления, с другой стороны» .
Значительное внимание ученые уделяли проблематике надзора за самоуправлением, определению его рамок, подчеркивая, что он должен распространяться лишь на законность его
32 Жилин А.А. Указ. соч. С. 388-389; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву Т. II. С. 44.
33 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. II. С. 45.
34 Градовский А.Д. Начало русского государственного права Т. III. С. 30.
актов управления. П.П. Гронский: «Надзор за деятельностью самоуправления со стороны правительства должен касаться лишь закономерности актов управления, а не затрагивать вопросы о целесообразности действий органов самоуправления». Последние «это не только контрадикция идеи самоуправления, она является в то же время и полным отрицанием самоуправления». Отмечалась и положительная сторона такого надзора: «Надзор за закономерностью действий органов местного самоуправления не только вполне отвечает идее самоуправления, но и оказывает чрезвычайно благотворное действие на укрепление этого начала в сознании представителей власти и народа»35.
Высказывался по этим вопросам еще один крупнейший специалист в данной области - Б.Б. Веселовский. Особо следует обратить внимание на его трактовку отношения государства к самоуправлению, актуальную, по нашему мнению, и сегодня: «Высшая в государстве власть не должна вмешиваться в чисто местные дела села, уезда, города; она не должна навязывать самостоятельность местного самоуправления. В этом заключается первое требование демократии. Государственной центральной власти должен принадлежать надзор за тем, чтобы органы местного самоуправления во всем не нарушали бы своими распоряжениями и постановлениями законов. Кроме того, на правительственную власть выпадает большая и благодарная задача помогать местным самоуправлениям денежными средствами (пособиями, выдачами ссуд и пр.) в деле развития ими общеполезных мероприятий»36.
Проведенный анализ законодательства и позиций отечественных ученых по вопросам самоуправления в рассматриваемый период позволяет сделать ряд обобщающих выводов, которые, с нашей точки зрения, актуальны сегодня и для нашей страны, где вопросы самоуправления являются весьма злободневными, сложными как в теоретическом, так и в практическом плане:
35 См.: Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление 2-е изд. М., 1917. С. 24, 37.
36 СМ.: Веселовский Б.Б. Самоуправление и демократия Пг., 1917. С. 7.
39
1) самоуправление - одна из важнейших основ, форма, показатель демократизма общества, государства; самоуправление -идеальная форма общественного управления. Это цель, к которой нужно постоянно стремиться и делать все возможное для ее достижения; самоуправление будет реальным, эффективным только тогда, когда в нем будут сочетаться два начала - государственное (сверху) и заинтересованность граждан (снизу);
2) в принципе самоуправление может существовать, функционировать в зависимости от конкретных особенностей того или иного государства в двух основных формах - общественной и государственной. Мировая практика убедительно свидетельствует, что наиболее удачной, жизнеспособной формой стало государственное самоуправление, реально функционирующее в различных формах в подавляющем числе современных государств. Оно в наибольшей степени отвечает, с одной стороны, интересам государства, с другой - интересам самоуправления; суть государственной формы состоит в том, что органы самоуправления занимаются фактически всеми социально-экономическими вопросами на местном уровне и для успешного решения наделяются государством соответствующими полномочиями и им предоставляется финансовое обеспечение;
3) роль государства должна быть сведена, главным образом, к контролю, надзору за деятельностью самоуправления, субсидированию (финансовому обеспечению) его деятельности. Надзор, контроль должны распространяться на законность актов органов самоуправления, но не затрагивать вопросы целесообразности последнего; в этих целях необходимо на уровне федеральных законов четко установить, детально расписать: компетенцию органов самоуправления разного уровня; порядок и связанные с ним вопросы субсидирования государством деятельности самоуправления; права, обязанности сторон в этой сфере, их гарантии; объем, границы надзора, контроля со стороны государства; реальную процедуру разрешения возможных споров;
4) самоуправление, органы местного самоуправления не отделены от государства, органов государства, а являются своего рода продолжением последних, низовым звеном. В местном управлении нет вопросов, которые в той или иной мере не каса-
лись бы всего государства; вместе с тем некоторые из задач могут решаться успешнее, продуктивнее при привлечении местных общественных сил; в связи с чем цель создания, основа формирования местного самоуправления - решение задач местного значения. При этом органы местного самоуправления находятся в положении определенной независимости, самостоятельности от центральной власти;
5) следует развивать все формы самоуправления, особенно в тех областях, которые реально, напрямую, непосредственно связаны с человеком, его жизнью, существованием: местом жительства, работой, образованием, здравоохранением, отдыхом и т.д.; где в наибольшей степени можно ожидать реальное, прямое, непосредственное самоуправление народа (непосредственную демократию), реальных, эффективных решений.
Мы остановились лишь на нескольких важных, с нашей точки зрения, практических, теоретических решениях дореволюционного периода в России, имеющих актуальность и сегодня. Но это не исчерпывающий их перечень. Отметим кратко, что важное значение в наши дни имеют, например, разработки ученых-юристов прошлого по проблематике правового, конституционного государства - их соотношения, их признаки и т.д. В начале XX в. отечественные ученые-юристы ставили вопросы о создании в России специализированного органа конституционного контроля - конституционного суда (трибунала), высказывались за создание в России Административного суда, системы административных судов, вносили другие ценные предложения, которые и сегодня стоят на повестке дня. Таким образом, можно констатировать, что многое, что кажется новым, в государственно-правовой сфере современной России, это хорошо забытое старое.
