CC BY
861
ТРУДОВОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2014. № 1 (38). С. 134-138.
УДК 342.9, 342.6, 342.32, 351/354, 35.G7
ПОНЯТИЕ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ
THE CONCEPT OF PUBLIC SERVICES И. В. ПОНКИН (I. V. PONKIN)
Исследуются понятие, природа и содержание публичных услуг (государственных и муниципальных), оказываемых органами публичной власти. Определяется место таких услуг в структуре деятельности государства. Представлено авторское определение понятия «публичные услуги». Показан иностранный опыт регулирования оказания публичных услуг.
Ключевые слова: публичные услуги; функции публичной власти; публичное управление; публичная политика.
The article investigates the notion of the nature and content of public services (state services and municipal services) provided by public authorities. The author explores the place of such services in the general structure of activities of the state. The article presents the author's definition of "public service". Showed foreign experience in regulating the provision of public services.
Key words: public service; function of public administration; public management; public policy.
Понятие «публичные услуги», охватывающее понятия «государственные услуги» и «муниципальные услуги», тесно связано с понятием публичной власти, имеет самое непосредственное отношение к целям, задачам, формам и результатам деятельности органов государственного и муниципального управления. Существование публичной власти в восприятии личности и общества оправданно постольку, поскольку таковая должным образом реализует свои функции и обеспечивает предоставление публичных услуг обществу, семье, личности, организациям и т. д. Именно поэтому понятие публичных услуг является одним из центральных понятий в общей теории публичного управления (а также важным понятием для науки административного права).
Оказание публичных услуг публичной властью имеет большое государственное и социальное значение. Государственные услу-
ги, связанные с выдачей документов и изменением в них записей, имеют юридическое значение для статуса человека (статуса личности, профессионального статуса и пр.). Гарантированные государством медицинские услуги (наряду с медицинской помощью) являются средством объективации конституционных гарантий охраны здоровья граждан. Публичные услуги, связанные с обеспечением населения водой, электричеством, газом, с обеспечением вывоза и переработки мусора и т. д., играют важную роль в экономическом и социальном развитии, а качественное их предоставление является необходимым условием должного функционирования населённого пункта, территории. Можно перечислить множество различных групп публичных услуг, и все они будут иметь высокое юридическое и фактическое значение для жизни человека, семьи и другого микросоциума, социальной группы, народа, общества в целом.
© Понкин И. В., 2G14 134
Государство в целом и органы публичной власти имеют одной из целей своего функционирования обеспечение социального оптимума, пишет Жиль Гюльельми, и достичь этого можно двумя основными способами: во-первых, изданием правовых норм, направленных на упорядочение общественных отношений посредством установления определённых стандартов поведения, которые обеспечиваются угрозой наказания и гарантируются государством; во-вторых, путём предоставления определённых услуг, направленных на удовлетворение коллективных потребностей общества [1]. Недостатком этого подхода является отсутствие в нём учёта функций публичной власти.
Публичные услуги представляют собой один из крупных массивов производимого органами публичного управления организационно-деятельностного продукта (наряду с выполнением функций, в том числе регулирующей функции, и обеспечением самовос-производства и функционирования).
При этом, по мнению Леона Дюги, «те, кто имеют властные полномочия, не имеют субъективного права на государственную власть, однако они несут обязанность использовать свои властные полномочия для организации предоставления публичных услуг и осуществления контроля за их предоставлением» [2].
Пол Гроут определяет публичные услуги как совокупность услуг, предоставляемых группам лиц при активном участии публичной власти в их предоставлении, финансировании и регулировании, когда существует возможность того, что рынок не в состоянии будет справиться с предоставлением такого рода услуг самостоятельно [3].
Документы Европейского союза определяют публичные услуги, в частности, как «услуги общего экономического интереса», представляющие собой экономическую деятельность, которую органы публичной власти определяют как имеющую особенно важное значение для граждан и которая не осуществлялась бы, если бы не имело место вмешательство со стороны публичного сектора [4].
Закон Великобритании «О публичных услугах (их значении для общества)» от 2012 г. [5] осуществляет правовое регулирование некоторых вопросов, касающихся пре-
доставления публичных услуг органами публичной власти, в том числе посредством их закупки у частных поставщиков. Пункт 3 ст. 1 указанного Закона Великобритании устанавливает, что орган публичной власти, предоставляющий публичные услуги или содействующий их предоставлению, обязан учитывать то, как именно предоставление публичных услуг выбранным им образом может улучшить экономическое, социальное и экологическое благополучие соответствующего региона, где предполагается предоставление таких услуг, а также обязан учитывать то, как данный орган публичной власти может действовать, осуществляя проведение процесса закупок услуг, с точки зрения обеспечения таких улучшений [6]. Данный нормативный правовой акт установил обязанность органов публичной власти и уполномоченных должностных лиц в этом государстве учитывать социальные последствия принимаемых ими решений [7].
Закон Колумбии № 142 от 11 июля 1994 г. «О создании режима предоставления публичных коммунальных услуг и об установлении иных положений» [8] предусматривает оказание определённого рода услуг публичным сектором в целях улучшения качества жизни их потребителей, компенсации недостаточной платежеспособности пользователей таких услуг, а также эффективного, постоянного и непрерывного предоставления таких услуг (ст. 2).
В Австралии федеральным правительством, правительствами штатов и территорий, а также местными органами власти в 1998 г. была подписана Хартия предоставления публичных услуг в поликультурном обществе [9], отражающая национальные подходы к оказанию публичных услуг [10]. Согласно указанной австралийской Хартии, политика предоставления публичных услуг должна основываться на обеспечении равного доступа и справедливости для того, чтобы публичные услуги могли удовлетворять потребности лиц с разными языковыми и культурными традициями, давая им возможности в полной мере участвовать в экономической, социальной и культурной жизни. Хартия также установила принципы разработки, предоставления, контроля и оценки предоставления качественных публичных услуг, отнеся к ним принци-
пы информационной открытости (подразумевает необходимость применения поставщиками публичных услуг стратегий информирования клиентов о предоставляемых услугах и правах их потребителей, а также необходимость получения их мнения относительно стандартов предоставления публичных услуг), а также доступности, ответственно -сти, эффективности, действенности и подотчётности [11].
Секретариатом межпрофсоюзного объединения поставщиков публичных услуг в Квебеке (Канада) была принята Хартия предоставления публичных услуг, которая установила, что государство при оказании публичных услуг должно руководствоваться принципом уважения прав и свобод граждан, требующим наличия условий, необходимых для осуществления и устойчивого обеспечения таких прав и свобод. Согласно Хартии, нормы, регулирующие предоставление публичных услуг, должны быть направлены на то, чтобы гарантировать всем гражданам равное отношение посредством обеспечения нейтральности и отсутствия пристрастности при реализации публичного управления и при предоставлении публичных услуг; защиту физической и психической целостности граждан посредством обеспечения здравоохранения, безопасности и предоставления социальных услуг; надлежащее качество окружающей среды посредством применения эффективных механизмов её охраны; справедливое и беспристрастное перераспределение коллективного богатства посредством применения разумных социальных и налоговых мер; передачу знаний и развитие культуры, создание условий для личностного развития посредством обеспечения доступа к государственному образованию, а также должны быть направлены на обеспечение доступности, справедливости предоставления и качества публичных услуг. Кроме того, в указанной Хартии подчёркивается незаменимая роль публичных услуг в экономическом и региональном развитии, в осуществлении территориального планирования, а также в обеспечении и реализации интересов потребителей таких услуг [12].
В России правовой порядок оказания публичных услуг определён, прежде всего, Федеральным законом от 27 июля 2010 г.
№ 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с последующими изменениями). Юридико-лингвистический анализ, проведённый (по состоянию на 20 января 2013 г.) на предмет выявления корректности основных понятий, использованных в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ, даёт, увы, основания для вывода о том, что многие ключевые системообразующие термины и нормы рассматриваемого Федерального закона недостаточно юридико-технически и лингвистически проработаны. Закреплённые п. 1 и 2 ст. 2 определения понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга» не раскрывают надлежащим образом содержания, сущности, природы этих понятий и иных их содержательных особенностей.
Согласно нашей концепции, публичные услуги - это реализуемая в рамках публичного управления в публичных интересах инге-рентная для органов публичной власти деятельность (форма деятельности) и результат (продукт) такой деятельности по предметам, находящимся в исключительной компетенции публичной власти (в рамках «традиционной» модели публичного управления), или в случаях, когда дефицит или полное отсутствие частной инициативы в предоставлении такого рода услуг при условии их особой социальной и/или правовой важности вынуждают публичную власть брать оказание этих услуг на себя, организованная и реализуемая в соответствии с положениями законодательства деятельность, направленная на постоянное, универсальное и регулярное удовлетворение сопряжённых с публичными интересами партикулярных потребностей личности, общества (и его социальных групп), организаций.
В качестве существенных признаков публичных услуг обоснованно выделить нижеследующие (с учётом подходов, отраженных в работах Луи Роллана и Жиля Гюльельми):
- услуги связаны с удовлетворением конкретных партикулярных (дискретных) потребностей, сопряжённых с публичными интересами;
- предметы услуг исторически относятся к исключительной компетенции публичной власти (в рамках «традиционной» модели публичного управления) либо услуги оказы-
ваются в случаях, когда дефицит или полное отсутствие частной инициативы в предоставлении такого рода услуг при условии их особой социальной или правовой важности вынуждают публичную власть брать оказание этих услуг на себя.
Услуги по своей природе могут быть как рыночными, так и нерыночными, как относящимися к суверенной власти, так и прочими.
Оказание публичных услуг может быть связано с публичным управлением в нескольких формах:
- оказание публичных услуг является инструментом непосредственно публичного управления, одной из основных форм и одним из продуктов публичной власти;
- орган публичной власти организует оказание публичных услуг негосударственными субъектами, обеспечивает управление системой предоставления публичных услуг и его диспетчерское обслуживание, осуществляет контроль функционирования этой системы.
Выделяются следующие принципы оказания публичных услуг:
- принцип доступности публичных услуг для целевой аудитории потребителей таких услуг (включая запрет дискриминации);
- принцип дискретной непрерывности и последовательности предоставления публичных услуг;
- принцип неперсонифицированности публичных услуг в отношении потребителей;
- принцип эффективности;
- принцип оказания публичных услуг должного качества, отвечающих запросам и потребностям потребителей;
- принцип подотчётности органов публичной власти, оказывающих публичные услуги;
- принцип транспарентности механизмов предоставления публичных услуг;
- принцип адаптивности и оперативной адаптируемости публичных услуг к изменяющимся условиям;
- принцип идеологической нейтральности и светскости системы оказания публичных услуг;
- принцип превалирования публичных интересов над частными.
Понимание и интерпретация понятия «публичные услуги» изменялись в зависимо -
сти от специфики реализуемой в данном конкретном государстве и в данный период времени системы принципов и подходов публичного управления.
Публичные услуги оказывались органами власти с древнейших времен: услуги по охране и сопровождению торговых караванов, по строительству систем водоснабжения населённых пунктов, строительству и содержанию дорог и мостов, по помолу зерна на государственных мельницах, помощь в развитии ремесел и др. Эти услуги предоставлялись публичной властью наряду с выполнением органами власти своих функций (поддержание правопорядка и борьба с преступностью, функционирование полиции, охрана и оборона территории государства от внешних врагов, противопожарная охрана, санитарно-эпидемиологические мероприятия во время эпидемий и др.).
Со временем менялись значение и вес публичных услуг в общем объёме производимого публичной властью интегрального организационно-деятельностного продукта, усложнялась внутренняя структура объёма оказываемых публичной властью публичных услуг и механизмы их предоставления. Это было связано с изменениями условий, в которых предоставлялись (предоставляются)
публичные услуги (изменения налоговой политики государства, демографический кризис и др.). Причём в последние десятилетия, особенно в контексте происходящих реформ самих основ модели публичного управления, эти условия меняются достаточно быстро, что определяет прогрессирующие изменения в требованиях к предоставляемым публичным услугам, их содержанию и формам, эффективности и надёжности системы предоставления публичных услуг.
1. Guglielmi G J. Une introduction au droit du service public. - URL: http://www.guglielmi.fr/ IMG/pdf/INTRODSP.pdf.
2. Duguit L. Les transformations du droit public. -Paris: Librairie Armand Colin, 1921. - P. xviii.
3. Grout P. A. Private delivery of public services / The Centre for Market and Public Organisation/
- URL: http://www.bristol.ac.uk/cmpo/publica-tions/publicservices/ppfinal.pdf.
4. Services of General Economic Interest: Opinion Prepared by the State Aid Group of EAGCP / State Aid Group of Economic Advisory Group
on Competition Policy. - URL: http://ec.europa.eu/ competition/state_aid/legislation/sgei.pdf.
5. Public Services (Social Value) Act 2012. - URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/3/ enacted.
6. Ibid.
7. Social value act has potential to transform public services. - URL: http://www.ncvo-vol.org.uk/ news/public-services/social-value-act-has-potential-transform-public-services.
8. Ley № 142 de 11.07.1994 por la cual se
establece el regimen de los servicios publicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. -URL: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/
normas/Norma1.jsp?i=2752.
9. Charter of Public Service in a Culturally Diverse Society // Australian Multiculturalism for a New Century: Towards Inclusiveness / National Multicultural Advisory Council. - Canberra, 1999. -P. 112-118.
10. Access and Equity Annual Report 2005. - URL: http://www.immi.gov.au/about/reports/access-equity/access-equity-2005/.
11. Charter of Public Service in a Culturally Diverse Society. - P. 112-118.
12. Charte des services publics / Le Secretariat intersyndical des services publics. - URL: http://www.sisp.qc.net/fileadmin/SITES/SISP/do cuments_SISP/Charteweb.pdf.
