CC BY
52
Публичный аудит как инструмент разрешения противоречий управления системой государственных услуг Public audit as a tool for conflict resolution management systems government
services
Бучина Ольга Владимировна аспирант кафедры менеджмента Южно-Российского института (филиала) РАНХиГС
г. Ростов-на-Дону buchina.olj a@mail.ru
Buchina Olga Vladimirovna, graduate student, Department of management, the South-Russia Institute of Management - branch of the Russian Presidential
Academy of National Economy and Public Administration
buchina.olj a@mail.ru
Аннотация
В статье сформулированы противоречия управления, рассмотрены особенности усиления публичного характера в управлении современной системой государственных услуг в рамках развития законодательства о государственных и муниципальных услугах. Предложен механизм внедрения публичного аудита в управлении системой государственных услуг с целью разрешения выявленных противоречий.
Annotation
The paper formulates the contradictions, the peculiarities of strengthening the public in the management of modern public services within the development of the law on state and municipal services. The mechanism of implementation of public audit in the management of public services in order to resolve identified conflicts.
Ключевые слова
Управление системой государственных услуг, публичное управление, публичный характер управления, противоречие, транспарентность, публичный аудит.
Keywords
The management system of public services, public administration, public management, contradiction, transparency, public audit.
В управлении системой государственных услуг происходят изменения, которые способствуют усилению публичного характера управления, то есть законодательно закреплена возможность участия общества в деятельности органов исполнительной власти. Однако, сохраняется проблема предубеждения гражданского общества к действиям органов власти, проявляющаяся в инертности, отстранении населения от реализации управленческих решений, результатом чего является усиление социальной напряженности [1, C. 50]. Вследствие чего развиваются противоречия государственного управления.
Основополагающее противоречие заключается в том, что наряду с объективной необходимостью усиления публичного характера управления сохраняется отчуждение объектов управления от процесса разработки и реализации управленческих решений [2, С. 126]. Монополизированная деятельность органов власти в принятии общественно-значимых управленческих решений объясняется доминированием авторитарно-бюрократического характера управления, характеризующейся жесткой иерархией власти, диктатом вышестоящих инстанций на общество и фактически неограниченными полномочиями высшего уровня исполнительной власти [3, C. 52].
Система, в которой преобладает авторитарно-бюрократический характер государственного управления, постепенно требует усиления публичного характера, ориентированного на общественные интересы, открытость, доступность и
транспарентность информации, вовлечение заявителей государственных услуг, общественных институтов в процесс выработки и реализации общезначимых управленческих решений. Отсюда вытекает важнейшее, производное от основополагающего противоречия, заключающееся в стремлении достичь максимальной удовлетворенности заявителей и отсутствием профессиональной помощи им при возникновении спорных ситуаций, то есть отсутствуют общеизвестные общественные институты, оказывающие консультационную помощь и способствующие разрешению конфликтов в системе предоставления государственных услуг.
Развитие подобных противоречий требует их разрешения посредством модернизации системы управления государственными услугами в рамках развития законодательства о государственных и муниципальных услугах, а также выработки инструментарных средств публичного управления с целью повышения качества предоставляемых услуг.
На сегодняшний день оптимизация процесса предоставления государственных и муниципальных услуг осуществляется через создание сети многофункциональных центров (МФЦ). Подобные проекты с успехом реализованы в ряде стран, в частности Бразилии, Греции, Германии и др. [4, С. 64]. В России, многофункциональные центры, развиваясь с 2006 года как пилотный проект, к концу 2008 года были созданы во многих регионах России, не всегда соблюдая базовые правила и требования.
Дальнейшее развитие системы управления государственными услугами было обусловлено изменениями нормативно-правовой базы. Так, законодательно, в 2008 году впервые было закреплено право регионов и муниципалитетов по созданию МФЦ, установлены их основные функции, возможные организационно-правовые формы. Принятие Федерального закона способствовало активному формированию новых МФЦ силами региональных и муниципальных властей. В 2009 году было создано 32 новых МФЦ. В Ростовской области, к примеру, к сентябрю 2009 года функционировало 7 МФЦ [5, С 65].
В 2009 году нормативными актами было установлено, что организационно-правовой формой МФЦ может быть только государственное (муниципальное) учреждение (в том числе автономное учреждение); в МФЦ должно предоставляться не менее 50 видов услуг; установлены требования к помещению МФЦ, графику работы; телефонному центру для информирования заявителей.
В 2010 году реализация мероприятий по создания МФЦ была включена в Национальную стратегию противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы. Был принят один из важнейших для дальнейшего развития многофункциональных центров Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Закон закрепил, принцип «одного окна», т.е. однократное обращение заявителя с соответствующим запросом, запрещая МФЦ требовать от заявителя предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов власти, тем самым реализуя межведомственное взаимодействие и электронный документооборот. Вступление в силу Закона способствовало усилению публичного характера управления в системе государственных услуг.
В 2012 году, Указом Президента РФ от 7 мая 2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» было установлено, что к 2015 году необходимо увеличить долю граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том числе в МФЦ предоставления государственных услуг до 90%.
В этом же году произошли кардинальные перемены и в структуре управления многофункциональными центрами. Ранее функционировала централизованная и децентрализованная системы управления многофункциональными центрами, что вызывало ряд проблем с заключением соглашений. Законодательно было передано право уполномоченным МФЦ, расположенным на территориях соответствующих субъектов РФ заключать соглашения о взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти; осуществлять, консуль-
тативную, методическую, контрольно-надзорную функции за деятельностью МФЦ соответствующего субъекта.
Следующим этапом перехода к публичному характеру управления государственными услугами, в нормативно-правовой базе определены изменения в соответствии с Постановлением Правительства [6], с 1 января 2014 года проводится оценка качества государственных услуг гражданами с помощью Интернет-портала, специального федерального телефонного центра, терминальных устройств, интегрированных с электронной системой управления очередью.
Минэкономразвития обнародовал результаты реализации вышеуказанного Закона, проведен сбор мнения о качестве наиболее массовых и социально значимых государственных услуг. Оценка проводится в добровольном порядке в анкетах, результаты представлены на сайте vashkontrol.ru. Данные, полученные в процессе сбора мнений граждан о качестве государственных услуг планируется использовать не только в целях, отраженных в законодательстве, а также для сопоставления с результатами других мониторингов (например, качества электронных услуг) и социальных опросов.
По состоянию 1 апреля 2014 г. на сайте представлено около 760 тысяч оценок, на 1 июля 2014 г. их количество достигло 3,7 миллиона. На рисунке 1 показан уровень оценок гражданами качества государственных услуг на 1 апреля и на 1 июля 2014 г.
Наибольший удельный вес занимают положительные оценки, в абсолютном выражении это 717 тысяч оценок на 1 апреля, на 1 июля значение этого показателя составило 3,48 миллиона. Наименьшую долю в общем объеме занимают неудовлетворительные оценки, но в числовом измерении эти значения составляют 41,5 тысяч оценок за 1 квартал 2014 года и 138,5 тысяч во втором квартале 2014 года, то есть достаточно большое количество заявителей столкнулись с фактом оказания некачественных государственных услуг.
1 квартал 2014 г. 2 квартал 2014 г.
Рисунок 1. - Уровень оценки гражданами качества государственных услуг за 1и 2 кварталы 2014 года1 Источники оценок представлены на рисунке 2.
1 квартал 2014 г. 2 квартал 2014 г.
Рисунок 2. - Источники оценок гражданами качества государственных
2
услуг за 1 и 2 кварталы 2014 года
Наибольший удельный вес по источнику оценок составили смс-опросы в 1 квартале, МФЦ - во втором квартале, 450 тысяч и 2,1 млн. оценок соответственно, наименьший - все остальные источники, т.е. с помощью сайта vashkontrol.ru, виджеты, телефонный центр, единый портал государственных
1 Составлено и рассчитано автором на основании данных портала vashkontrol.ru
2 Составлено и рассчитано автором на основании данных портала vashkontrol.ru
услуг. То есть наиболее эффективным оказался способ смс-опросов - это объясняется тем, что в настоящее время сотовой связь доступна большему количеству населения, нежели интернет-ресурсы, а также сбор информации посредством МФЦ, то есть по месту получения услуг, заявители имеют возможность сразу оценить их качество.
На портале vashkontrol.ru представлен рейтинг по территориальным органам и услугам, но по многим регионам данные отсутствуют. Это объясняется тем, что система только формируется и соответственно далеко не совершенна.
Несмотря на стремительное развитие информационных технологий и рост количества оценок - за один квартал более чем на 2 миллиона (в рамках всей страны приняли участие всего 0,02% граждан), значительное число заявителей государственных услуг не имеют возможности пользоваться Интернет-порталами, из-за отсутствия доступа к сети Интернет, вряд ли будут пользоваться терминалами неграмотные заявители, а информация о наличии телефонных центров не распространена.
Необходимо заметить, что даже о наличии телефонной «горячей линии» в органах государственной власти не все потребители услуг осведомлены. Поэтому, при возникновении спорной ситуации при получении услуги, заявитель не владеет информацией куда ему обратиться, что является подтверждением одного из указанных выше противоречий - между стремлением органов власти достичь максимальной удовлетворенности потребителей государственных услуг и отсутствием возможности получить доступную профессиональную помощи. Большинство получателей государственных услуг, как правило, не готовы отстаивать свои права, вступая в конфронтационные отношения с органами государственной или муниципальной власти. Очевидными причинами этого являются правовая неграмотность, незнание законных механизмов отстаивания своих прав и интересов, нежелание связываться с органами государственной власти из-за боязни негативных последствий. Как следствие, гражданину или предпринимателю как правило, нежели отстаивать свои права законными методами удобнее способствовать коррупции.
По итогам Всероссийского гражданского форума в 2013 году было выявлено, в что в России пока еще слабо развито взаимодействие между властью и обществом, но, вместе с тем, была отмечена тенденция к увеличению роли общества в контроле за государством3. Доля социально-ориентированных некоммерческих организаций от общего числа из некоммерческих организаций в развитых странах составляет 60-70%, в то время как в России всего 13,5%4.
В рамках данного направления разрешения основного противоречия между объективной необходимостью развития публичного характера управления и нарастанием отчуждение объектов управления от процесса разработки и реализации управленческих решений, представляется необходимым создание и внедрение публичного аудита, подобного инструменту прокьюремента, основанного на принципах транспарентности, подотчётности и личной ответственности, равенства и справедливости.
Подобный инструмент публичного управления позволяет органам публичной власти принимать более эффективные управленческие решения с учётом мнений, требований, предложений населения через привлечение к решению затрагивающих его интересы задач путём предоставления возможности высказывать предложения, обсуждать и оценивать эти предложения.
Публичный аудит применяется и при использовании мнения граждан для совершенствования правовых актов. Данный инструмент позволяет осуществить переход от практики простого комментирования к активному привлечению граждан к прямой работе над текстом проектов нормативных документов. Публичный аудит является институциональной основой организационно и методически упорядоченной модели взаимодействия организации с инициативными пользователями Интернета. Реализация данной модели предполагает
3 Общероссийский гражданский форум «Повестка дня для России», 23.11.2013 - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://civil-forum.ru/, «Горизонталь отношений» // Российская газета. - 25.11.2013 - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2013/11/25/forum.html
4 Фонд развития гражданского общества / официальный сайт - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://civilfund.ru.
формирование и внедрение таких управленческих процессов, как формулирование тем и определение условий обсуждения, привлечение и мотивация экспертов, отбор идей, документирование результатов обсуждения с учётом их практического осуществления [7, С. 59].
Автором предложена разработка единой информационно-правовой интернет-площадки с целью реализации инструмента «Публичный аудит государственных услуг» (рис. 1), включающей сведения по государственным услугам (возможно на базе порталов «Электронное правительство. Госуслуги» или «Ваш контроль»).
Рисунок 1. - Направления функционирования единого информационно-правового портала «Публичный аудит государственных услуг»
Публичный аудит необходим при использовании мнения граждан для совершенствования правовых актов. Данный инструмент позволяет осуществить привлечение гражданского общества к работе над проектами нормативных документов. Необходимо на портале «Публичный аудит государственных услуг» включить все законы и нормативные акты по предоставлению государственных услуг с указанием следующих разделов: кем и когда принят закон или нормативный акт; форма обратной связи, в том числе с возможностью отправить факт нарушения закона в виде аудио-, видео, фото- и других отчетов; орган власти, уполномоченный принять решение о дальнейших действиях по факту данного нарушения, т.е. дать разъяснения по законодательству либо возбудить делопроизводство против лица, не обеспечившего надлежащий контроль за соблюдением закона; ответственность за нарушение данного закона; обязательный ответ заявителю и публикация результатов по возникшему нарушению законодательства, ответственность органа исполнительной власти за соблюдением закона; предложения по доработке закона.
Работа портала «Публичный аудит государственных услуг» сводится к тому, что граждане имеют открытый доступ к сведениям по всем государственным услугам. В случае нарушения положений законодательства и регламентов предоставления услуг: нарушение прав заявителей, длительное ожидание в очереди, требование избыточного количества справок и документов, оплаты, увеличения сроков предоставления услуги, отказ от предоставления услуг, ус-лугополучатели будут иметь возможность через данную интернет-площадку подать жалобу в орган исполнительной власти (рис. 2).
В настоящее время, с 01.01.2012 г. гражданин в праве в соответствии с Федеральным законом № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» подавать жалобу в письменном или электронном виде в орган исполнительной власти, предоставляющий услугу, который в свою очередь обязан рассмотреть жалобу в течение 15 рабочих дней с момента регистрации. Однако, эта процедура не прозрачна, результаты рассмотрения жалоб не публикуются, а заявители, в большей степени не знают о своих правах об-
ращения к органам власти о нарушении своих прав или считают эту процедуру бесполезной. Поэтому, для того, чтобы процесс досудебного обжалования стал более транспарентным, необходимо содействие публичного аудита системы государственных услуг.
Публичный аудит:
подача и предварительная оценка жа-
Рис. 2 - Публичный аудит как инструмент повышения транспарентности системы государственных услуг
Внедрение публичного аудита государственных услуг послужит шагом к развитию гражданского общества и позволит достичь следующих результатов: осуществление народного контроля за соблюдением законов и нормативных актов, повышение уровня транспарентности взаимодействия между органами власти, коммерческими структурами, общественными организациями и населением; создание условий для обратной связи от общества к власти, административному аппарату; повышение уровня доверия общества к власти, уверенность в разрешении проблем и понимание неотвратимости наказания за нарушения на всех уровнях власти; снижение уровня коррупции; рост способности общественных организаций и граждан к самоорганизации и влиянию на качество нашей жизни; публикация на портале мер наказания за нарушение законодательства органами власти.
Библиографический список
1. Некрасов В.Н., Морозова А.И. Государственная закупочная политика: сущность и особенности механизмов реализации: Монография. Futuris-Prmt, 2013. - 144 с.
2. Головко М.В., Некрасов В.Н. Теневые отношения как форма развития основополагающего противоречия управления // Менеджмент в России и за рубежом. - 2011. - № 5. - С. 125-132.
3. Некрасов В.Н., Бучина О.В. Механизм разрешения противоречий управления как фактор развития системы государственных услуг // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2014. № 2. С. 52-58.
4. Рудой В.В. Многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг как инструмент повышения эффективности власти и общества // Вестник СПбГУ. Сер. 6, 2010, вып. 3, С. 64-68.
5. Паршин М.В. Качество государственных и муниципальных услуг: на пути к сервисному государству. - М.: Статут, 2013. - 272 с.
6. Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей»
7. Некрасов В.Н., Морозова А.И. Публичный аудит в системе прокью-ремента // Менеджмент в России и за рубежом. 2013. № 4. - С. 58-62.
