CC BY
40
УДК 342
Булгакова Камилла Ринатовна
аспирант
kamilla-bulgakova@yandex.ru Camilla R. Bulgakova
graduate student kamilla-bulgakova@yandex.ru
О публичной услуге, как об общем благе
About the public service as a public welfare
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы, связанные с термином муниципальные услуги и понятием «публичные услуги». Одной из целей идеального государства является достижение всеобщего блага. Муниципальная услуга представляет собой категорию «общее благо», которое рассматривалось многими учеными, философами, экономистами.
Ключевые слова: муниципальные услуги, публичная (универсальная) услуга, публичная служба, общее благо.
Annotation. The article considers the questions of the organization of the municipal services and notion public service. One of the goals of an ideal state is to achieve the common good. Municipal service is a category of public welfare which was considered by a large number of scientists, philosophers, economists.
Keywords: the municipal services, the public (universal) service, the public service, public welfare
Высшей целью идеального государства является достижение общего блага [6, c. 58-63] для всего населения [11, c. 310]. Эта фундаментальная категория предопределяет направления, пределы и методы деятельности публичной власти. Очевидно, что наполнение понятия «общее благо» изменчиво, оно зависит от конкретных политических, социально-экономических и культурных условий, которые сложились в стране в определенный исторический период.
Современные государства, такие, как Россия, Франция нацеливают основной объем публично значимой деятельности на удовлетворение различных потребностей всего общества в целом, то есть на предоставление публичных услуг. По этому поводу Л. Дюги писал, что любой вид государственной активности и государственного вмешательства в общественную жизнь может быть легитимирован лишь функциями служения потребностям общества [13, c. 59-81].
О предоставлении публичных услуг, как о предоставлении общественного блага, была разработана доктрина «общественные блага» среди экономистов и финансистов [2, c. 101; 5, c. 195]. У ее истоков стояли Дж.Бьюкенен, П.Самуэльсон. Впоследствии теория приобрела большое распространение на
Западе в теории государственных финансов. Согласно этой идее блага общественного пользования отличаются от обычных рыночных товаров неделимостью на части, назначением - для всеобщего потребления, а также тем, что определенное количество общественных благ может удовлетворять потребности дополнительных потребителей без уменьшения уровня удовлетворения этими же потребностями уже имеющихся потребителей. Классическим примером авторы теории считают: оборону, объем которой может не уменьшаться по мере прироста населения страны.
Рынок не способен спонтанно реагировать на подобные потребности и удовлетворять их, так как общественные блага имеют следующую особенность: ими невозможно обделить потребителей, которые в силу тех или иных причин не оплачивают их. Например, лицо, которое уклоняется от уплаты налогов и потому не принимает участия в финансировании бюджетных издержек на оборону, не исключается из сферы потребления блага национальной безопасности. Значит, общественные блага имеют такие характерные черты:
1) неделимость в потреблении;
2) безвозмездность пользования ими даже в случае неплатежа в силу сознательных мотивов, случайных или вынужденных обстоятельств [2, с. 198; 4, с. 64].
В соответствии с указанными признаками в современных государственных бюджетах стран Запада отражаются операции нерыночного характера (блага и услуги натуральны), квазирыночного и классического рыночного характера. Для государства предоставлять блага - значит оплачивать их, финансировать за счет бюджетных средств [3, с. 136; 7]. С помощью понятия «благо» обеспечивается связь между рынком и государством, достигается рациональное распределение имеющихся ресурсов между частным сектором и финансовой системой. Авторы концепции подчеркивают: оставаясь благами для удовлетворения определенных потребностей за пределами рынка, блага общественного пользования не выпадают из круга рыночных понятий.
Бюджетный процесс описывается по аналогии с рыночными механизмами определения спроса и предложения, формирования цен на общественные блага и удовлетворения потребностей в них. Таким образом, через систему государственных финансов оформляется особое меновое соглашение между частными лицами и государством.
В отечественной экономической литературе попытка определиться с содержанием рассматриваемых категорий была предпринята Шаститко А.Е., он выразил их следующим образом: частные блага, предоставляемые органами государственной власти и управления гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам) [12]. Однако в российской правовой науке государственные и муниципальные услуги часто рассматриваются как теоретико-правовая конструкция, близкая к функциям государства, т.е. непосредственно воспроизводятся положения теории общественного договора, согласно которому государство находится в услужении у общества [1, с. 49; 9, с. 20]. Получателем этих услуг является общество.
Считаем, данный подход следует использовать для понимания и
регулирования государственных и муниципальных услуг, так как в данном подходе государство выступает служителем общества, однако необходимо не путать конкретные действия, повседневную деятельность государственных органов и служащих в отношении физических или юридических лиц.
Шаститко А.Е. в своем исследовании использует два подхода: эмпирический и теоретический. В рамках первого подхода государственные и муниципальные услуги - услуги, которые предоставляются органами исполнительной власти (в связи с выполнением властных функций), их учреждениями и органами местного самоуправления при непосредственном взаимодействии с гражданами [8, с. 42]. Данное определение предполагает, что публичность услуги определяется в зависимости от того, кто ее предоставляет: органы исполнительной власти и их учреждения. Рассматривая блага, можем констатировать следующее. В соответствии с экономической теорией благ, выделяют чистые частные блага, клубные блага, частные блага в открытом доступе, чистые общественные блага. Так, к чистым общественным благам относятся те виды благ, которые обладают свойствами неисключаемости из потребления и неконкурентности в потреблении. Клубные блага обладают свойством неконкурентности в потреблении для тех, кто имеет доступ и исключаемости из потребления всех аутсайдеров, ввиду того, что численность группы потребителей данного блага ограничена. Государство, в свою очередь, обладает сравнительными преимуществом в производстве общественных благ, при этом механизмы государственного участия могут быть различными [12].
Круг общественных благ, согласно второму подходу, узок, к ним относят: внутреннюю и внешнюю безопасность, а также государственное управление. Особенность поставки блага определяется принудительным по отношению к каждому отдельному субъекту режимом (например, обязанность платить налоги). Производство общественных благ, как выделяет Шаститко А.Е., сопровождается необходимостью спецификации (определение субъекта, объекта права, объема наделяемых правомочий в пользу субъекта права) и защиты прав собственности отдельных лиц. Стоит также отметить, что предоставление благ предполагает извлечение выгод, которые соответствуют условиям конкурентности в потреблении и исключительности. Именно эти блага и могут быть отнесены к категории публичных услуг. Например, подтверждение соблюдения обязательных требований (при регистрации юридического лица).
Так, в соответствии с рассматриваемыми: эмпирическим и теоретическим подходами, государственные и муниципальные услуги - услуги, обладающие свойствами частных благ, но непосредственно сопряжены со спецификацией и защитой прав собственности отдельных лиц. Таким образом, это деятельность, в ходе которой гражданин или юридическое лицо получают определенные блага, то есть получателем является конкретное лицо, а предоставляет их государственный (муниципальный) служащий или учреждение, которому делегированы соответствующие полномочия. То есть, эти услуги оказываются гражданам и организациям, а их спецификой является то, что предоставляются они органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.
Итак, доктрина публичных услуг (служб) получила широкое распространение в XX веке и сегодня имеет прочные конституционно -правовые основания. С одной стороны, конституции различных стран в том или ином объеме, прямо или косвенно, но всегда закрепляют активные функции публичных властей, связанные с удовлетворением потребностей частных лиц и общества. К примеру, гарантирование прав граждан на образование, здравоохранение, социальную поддержку предполагает положительные обязанности государственных или муниципальных органов по организации функционирования соответствующих служб. С другой стороны, к осуществлению определенной публично значимой деятельности по удовлетворению общественных потребностей (прежде всего экономического характера) могут быть допущены негосударственные независимые организации. В этом случае соображения общего блага выступают конституционным основанием для существенного ограничения свободы указанной деятельности и строгого ее нормирования с целью обеспечения баланса публичных и частных интересов.
Однако на конституционно-правовом уровне, разумеется, не могут быть исчерпывающе закреплены все направления рассматриваемой публично значимой деятельности, а также раскрыты многочисленные компоненты, составляющие правовые режимы отдельных публичных услуг (субъекты предоставления, получатели, основание и юридическая форма предоставления, сроки, оплата, обязательные требования к качеству). Это создает предпосылки для интенсивного регулирования сферы публичных услуг на отраслевом уровне. Причем конституционные рамки, как правило, сохраняют за законодателем весьма широкую дискрецию в установлении правового режима тех или иных услуг. К примеру, соответствующая деятельность может быть подчинена либо конституционному, либо муниципальному, либо гражданскому, либо смешанному регулированию.
Итак, институт публичных услуг для России является достаточно новым, и на него возлагаются большие надежды, несмотря на сохраняющийся стереотип публичной власти как средства принуждения [10, а 28].
Литература:
1. Бабелюк, Е. Г. Проблемы разграничения деятельности по оказанию государственных услуг и контрольно-надзорной деятельности государства. Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. - С. 49.
2. Джеймс Бьюкенен. Сочинения. Пер. с англ. Серия: «Нобелевские лауреаты по экономике». Т.1. Фонд экономической инициативы. - С. 101.
3. Васильева А.Ф. Государство как поставщик публичных услуг. Право и политика. 2008. № 6. - С.136.
4. Васильева А.Ф. Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг. Журнал российского права. 2007. № 12. - С. 64.
5. Гаврилюк, Р. А. Западные доктрины публичных услуг. Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. - С. 195.
6. Гаджиев Г.А. Этические основы философско-правовой категории «общее благо» в контексте конституционной экономики. Сравнительное конституционное обозрение. 2010. N 2(75). - С. 58 - 63.
7. Ситдикова Л.Б. Публично-правовые образования в договоре о возмездном оказании услуг. 100 договоров: все виды договоров: информ.-справочный портал. М., 2004-2014 URL: http://1 OOdogovorov. ru/index.php ?option =com_content&task=view&id=713 &Item id =72 (дата обращения: 14.02.2014г.).
8. Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике. Право и экономика. 2002. № 6. - С. 42.
9. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные. Журнал российского права. 2004. №10. - С. 20.
10. Публичные услуги и право: Научно-практическое пособие. Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Норма, 2007. - С. 28.
11.Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. Москва, типография товарищества И. Н. Кушнерев и Ко, 1894 г.
12. Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг. Вопросы экономики. 2004. №007. Gpir/narod.ru - информационный портал, М., 2007-2014, URL: http://gpir.narod.ru/ve/662027.htm (дата обращения: 20.12.2013г.).
13. Duguit L. Traite de droit constitutionnel. 3eme ed. T. II. Paris: Boccard, 1928. - P. 59 - 81.
Literature:
1. Babelyuk, E. G. Problems of delimitation of activity on rendering public services, and regulatory activities of the state. Public services regulation: (Russian and foreign experience). M., 2007. - Р. 49.
2. James Buchanan. Compositions. Lane. from English. Series: «Nobel laureates in Economics». Vol. 1. The Foundation of economic initiative. - Р. 101.
3. Vasilyev, A.F. the state as the provider of public services. Law and policy. 2008. № 6. - Р. 136.
4. Vasilyev, A.F. Foreign experience of legal regulation of public services. Journal of Russian law. 2007. № 12. - Р. 64.
5. Gavrilyuk, R. A. Western doctrine of public services. Public services regulation: (Russian and foreign experience). M., 2007. - Р. 195.
6. G.A. Gadzhiev Ethical Foundation of the philosophical-legal category of «common good» in the context of constitutional Economics. Comparative constitutional review. 2010. N 2(75). - Р. 58 - 63.
7. Sidikov LB public legal education in the contract of compensated rendering of services. 100 contracts: all kinds of contracts: inform.-reference the portal. M., 2004-2014 URL: http://100dogovorov. ru/index.php ?option =com_content&task=view&id=713 &Item id =72 (date of access: g.).
8. Talapina E., Y. Tikhomirov Public functions in the economy. Law and Economics. 2002. № 6. - Р. 42.
9. Tereshchenko L.K. Services: state, public, social. Journal of Russian law.
2004. Number 10. - Р. 20.
10. Public services and the right to: Scientific-practical manual. Edited by Y.A. Tikhomirov. M: OK, 2007. - Р. 28.
Can B. N. Rate the state of science. Volume I-III. Moscow printing-house of the partnership I. N. Kushnerev & Co., 1894
12. A.E. Shastitko Organizational framework of the provision of public services. Economic issues. 2004. №007. Gpir/narod.ru - information portal, M, 20072014, URL: http://gpir.narod.ru/ve/662027.htm (date of access: g.).
13. Duguit L. traité de droit constitutionnel. 3eme ed. T. II. Paris: Boccard, 1928. - P. 59 - 81.
