CC BY
81
ПОНЯТИЕ «ПРОШЛОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ВРЕДА» И ОСОБЕННОСТИ ВОЗЛОЖЕНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ЕГО ВОЗНИКНОВЕНИЕ
Н.В. Ивановская
Кафедра гражданского и трудового права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
В статье рассматриваются причины возникновения «прошлого экологическою вреда», его содержание и особенности; анализируется опыт зарубежных стран по возмещению вреда, причиненного прошлой хозяйственной деятельностью.
В настоящее время весьма остро встала проблема ответственности за причинение вреда окружающей природной среде прошлой хозяйственной деятельностью. Причинами, вызвавшими ухудшение экологической обстановки в России, является ряд факторов, среди которых можно назвать следующие: в 90-е годы прошлого века использовались, да и до сих пор используются устаревшие технологии, изношенные основные фонды промышленных предприятий; не используются очистные и природоохранные сооружения, а те, которые используются физически устарели. Процесс приватизации промышленных предприятий осуществлялся без учета экологических факторов: оценки состояния объекта, оказывающего негативное влияние на окружающую среду и как последствие — появление предприятий, являющихся «стабильными» причинителями вреда окружающей природной среде. Еще в самом начале приватизации ученые обращали внимание на эту проблему [2, с. 55-78; 5, с. 53-59]. Последствия причинения вреда накапливались десятилетия, и практически уже невозможно установить конкретное лицо, обязанное возместить вред, поскольку хозяйственных объект мог несколько раз менять собственника, но и возложение имущественной ответственности на причинителя вреда или на «нового» собственника может повлечь банкротство последнего. Другие, не менее опасные объекты негативного воздействия на окружающую среду, возникшие в результате отсутствия надлежащего контроля со стороны государства, — несанкционированные свалки твердых отходов, заброшенные и неконтролируемые полигоны по захоронению отходов, могильники, склады и свалки военной техники, затопленные суда. Последствия такого вреда выражаются не только в загрязнении или в потенциальной угрозе загрязнения окружающей природной среды, уничтожении природных объектов и ресурсов, но и в ухудшении здоровья населения, а в дальнейшем и в причинении вреда здоровью будущим поколениям.
Проблема возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде прошлой хозяйственной деятельностью, характерна не только для России, аналогичные проблемы существуют как в странах Восточной Европы, находящихся в условиях становления экономического строя, так и в странах с развитой экономикой, в том числе в странах — членах ЕС, США.
Современное экологическое право ЕС характеризируется поиском новых эффективных путей к решению вопросов охраны окружающей среды. Безусловно, положительным является то, что произошло переосмысление подхода к сохранению окружающей среды в сторону смещения акцента с принятия мер по защите на разработку эффективных мер управления, исключающих потребительское отношение к природе. Данная концепция получила закрепление в Пятой программе ЕС экологических действий, определившей главной причиной истощения природных ресурсов, загрязнения окружающей среды неправильное управление и потребительской отношение к природе, что приводит к необходимости использования правовых инструментов, регулирующих экономические отношения, обеспечивающих синтез интересов производителей и потребителей в целях рационального использования природных ресурсов и уменьшения загрязнения окружающей среды [8]. Данный документ определяет что финансовые затраты по восстановлению окружающей среды должны быть возложены на причинителя вреда, поскольку приоритетным принципом ответственности является принцип «загрязнитель платит». Однако соблюдение данного принципа не всегда возможно в силу ряда объективных причин, в том числе и в случаях причинения вреда прошлой хозяйственной деятельностью. В пределах территорий стран —- членов ЕС были выявленных загрязненные земельные участки и на восстановление этих земель были выделены значительные суммы, вследствие чего все расходы по возмещению прошлого экологического вреда лягут на налогоплательщиков, поскольку реальных загрязнителе вреда установить практически невозможно [3, с. 161].
В национальном праве зарубежных стран при решении вопроса о возмещении вреда окружающей природной среде, причиненного прошлой хозяйственной деятельностью, используются различные подходы к учету экологических требований. Так, законодательство о приватизации бывших социалистических стран Центральной и Восточной Европы первоначально также не предусматривало вариантов решений накопившихся экологических проблем. В дальнейшем эти проблемы решались путем совершенствования законодательства с учетом практики приватизации путем выработки и применения методик определения критериев необходимой очистки загрязненных участков [4, с. 32]. Для этого использовались методики, разработанные для очистки земель в странах Западной Европы, и в первую очередь были выявлены земельные участки, нуждающиеся в очистке и восстановлении; разработаны стандарты по очистке для определенных видов загрязняющих веществ, одинаковые для всех видов земель; разделение загрязнения на «прошлое» и «новое». Очистка земельного участка включает также и очистку поверхностных и подземных вод. Стандарты являются дифференцированными в зависимости от будущего использования земельного участка и содержат различные параметры концентрации загрязняющих веществ. Ответственность за прошлый экологический вред переходит на нового собственника или распределяется между новым собственником и другими сторонами, в том числе и на государство. В ряде случаев допускается ограничение ответственности нового собственник в пределах суммы, определяемой по итогам экологического аудита; возможность использования части инвестиционных средств на нужды очистки. Таким образом, в бывших социалистических странах, которые столкнулись в ходе экономических реформ с такими же проблемами как и Россия, практически разработаны и внедрены способы решения вопросов ответственности за причинение вреда окружающей природной среде прошлой хозяйственной деятельностью.
Другой путь решения проблемы ответственности за прошлый экологический вред был предпринят в США; был принят в 1980 г. Общий закон о мерах по восста-
новлению окружающей среды, компенсации и ответственности (известный как Закон о Сунерфонде) [7], а также ряд специальных законов, регулирующих загрязнение окружающей среды опасными веществами, в частности, — Закон о контроле над химическими веществами, Закон об обращении с твердыми отходами и др. Закон о Суперфонде позволил разделить вред, причиненный окружающей природной среде на «прошлый» и «настоящий»: в случае, когда ответчик в ходе судебного разбирательства сможет доказать, что ущерб, можно разделить на причиненный до и после принятия Закона о Суперфонде, то истец может рассчитывать на возмещение той части вреда, которая возникла после принятия Закона. Если же ущерб невозможно раздели ть на «прошлый» и «настоящий», то такой вред возмещается в полном объеме.
Безусловно, такой подход, когда практически нормам закона придается обратная сила, позволяет учесть особенности характера экологического вреда, собственно вред мог быть причинен до вступления закона в силу, а его последствия могут носить длящийся характер и проявиться через значительный период времени. Таким образом, Закон о Сунерфонде применим к «скрытому» ущербу, который только еще предстоит обнаружить, что решает проблему возмещения латентного вреда окружающей среде.
Закон о Суперфонде устанавливает передел ответственности за загрязнение в 50 млн. долларов, однако при наличии умысла или небрежности ответчика пределы данной ответственности могут быть сняты. Кроме этого, ответчик обязан возместить затраты на очистку от загрязнения, хотя и в данном случае установлен предел ответственности. Ответственность в рамках вышеназванного Закона является строгой и солидарной, что представляется весьма логичным, поскольку позволяет в случае причинения вреда несколькими субъектами выбрать наиболее платежеспособного и ускорить решение вопроса о восстановлении нарушенного состояния.
Положительным моментом является то, что в соответствии с вышеназванным Законом разрабатывается Национальный план, предусматривающий установление процедур и стандартов для принятия мер в связи с утечками опасных и загрязняющих веществ, который также еще включает список территорий, подлежащих первоочередной очистке. Кроме этого, при совершении сделок с недвижимостью обязательным требованием является проведение экологической оценки, невыполнение этого требования влечет возложение ответственности за прошлый экологический вред на покупателя.
Средства на возмещение вреда окружающей природной среде формируются за счет налогов на нефть и другие химические вещества, так называемых «экологических налогов» на корпорации, бюджетных ассигнований, средств на компенсацию ущерба и штрафов. Данный фонд позволяет безотлагательно решать вопрос об очистке загрязненных участков и делает возможным компенсацию вреда окружающей среде, который был причинен лицом, не имеющим или имеющим недостаточно средств для очистки. Практически, в последнем случае, можно рассматривать компенсационную сумму как беспроцентный кредит, сроки возврата выделенных средств составляют три года после завершения работ по очистке, а в случае проведения восстановительных работ — шесть лет после фактического начала работ. Возможно, что данная система является не безупречной, хотя бы потому, что сама процедура проведения очистных работ занимает значительный период времени, только ее первый этап — предварительная оценка может составлять срок от одного года до трех лет [6, с. 21 -22].
Таким образом, можно заключить, что в зарубежных странах найдены пути решения проблемы ответственности за причинение вреда окружающей природной
среде прошлой хозяйственной деятельностью, которые могут послужить моделями для разработки и включения в российское законодательство норм, позволяющие решить накопившиеся экологические проблемы.
В целом, возмещение вреда окружающей природной среде, причиненного экологическими правонарушениями в том числе и прошлой хозяйственной деятельностью регулируется нормами гражданского и экологического права, однако эти нормы не учитывают особенности прошлого экологического вреда, поэтому решение вопроса о субъектах, ответственных за причинение вреда и способах его возмещения на основании вышеназванных норм затруднено [1]. Особенностью вреда окружающей природной среде, причиненного прошлой экологической деятельностью, является то, что он включает две составляющие: вред, причиненный окружающей среде в рамках установленных нормативов и разрешенных лимитов выбросов (сбросов) вредных веществ в окружающую среду и вреда, причиненного в результате нарушения требований законодательства. Если говорить о первой составляющей — разрешенном вреде, то негативное воздействие на окружающую среду уже оплачено причинителем в виде платежей, которые должны направляться на восстановление нарушенного состояния. Вторая же составляющая вреда возникает вследствие нарушения правовых норм, и, соответственно, причинитель вреда должен нести имущественную ответственность. Но на практике, когда вред причинялся на протяжении нескольких лет, не представляется возможным определить, какая часть вреда является разрешенной и уже «оплаченной», а какая явилась следствием нарушения требований экологического законодательства, поскольку причинение вреда носит длящийся и накопительный характер. В этой связи выходом из положения будет ограничение размера ответственности путем установления максимальной денежной суммы, взыскиваемой за причинение прошлого экологического вреда, а также определение суммы возмещаемого вреда исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды, отступив от общего принципа «полного» возмещения экологического вреда.
Для применения ответственности за причинение вреда окружающей природной среде прошлой хозяйственной деятельностью большое значение имеет срок исковой давности. В соответствии с действующим законодательством исковые требования о возмещении экологического вреда могут быть предъявлены в течение двадцати лет (п. 3 ст. 78 ФЗ «Об охране окружающей среды») [9].
Установление такого достаточно длительного по времени срока позволит решить вопрос о взыскании прошлого экологического вреда. Вместе с тем, возникает вопрос: за какой период времени можно требовать возмещения вреда? Ведь срок в двадцать лет является весьма длительным и, соответственно, сумма возмещаемого вреда может быть значительной. Поэтому необходимо законодательно разграничить «прошлый» и «новый» экологический вред, например, определив эту границу указанной в специальном законе о возмещении экологического вреда конкретной датой.
Не менее остро проблема ответственности за причинение «прошлого» экологического вреда среде встает при приватизации предприятий и иных,объектов. Однако законодатели проигнорировали как само существование этой проблемы, так и необходимость ее срочного решения. Статья 21 Федерального закона «О приватизации государственного и об основах приватизации муниципального имущества» предусматривала, что право приобретения объекта принадлежит тому покупателю, который предложит в ходе конкурса более высокую цену за указанный объект при условии выполнения таким покупателем инвестиционных и (или) социальных тре-
бований [10]. Таким образом, на покупателя могла быть возложена обязанность по реализации социальных требований, в том числе и проведение мероприятий по охране окружающей среды, заключающихся в восстановлении нарушенного состояния окружающей среды прошлой хозяйственной деятельностью объекта.
Действующее сегодня законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества не содержит норм, регулирующих вопросы ответственности за причинение экологического вреда прошлой хозяйственной деятельностью [11]. Серьезным недостатком указанного закона является отсутствие в нем положений о необходимости разработки и реализации мероприятий по охране окружающей среды. При приватизации объекта происходит смена собственника, причем впоследствии неоднократная, что существенно затрудняет решение вопроса о возложении обязательства по возмещению экологического вреда ввиду невозможности установления конкретного причинителя. Проблема гражданско-правовой ответственности за причинение вреда окружающей природной среде имеет два взаимосвязанных аспекта: во-первых, возникает необходимость возмещения экологического вреда, причиненного прошлой хозяйственной деятельностью; во-вторых, при приватизации предприятия новый собственник практически теряет возможность соблюдения требований экологического законодательства. Действующее законодательство о приватизации свидетельствует о стремлении переложить бремя ответственности за причинение вреда окружающей природной среде «прошлой деятельностью» на нового собственника.
Одним из путей решения данной проблемы является введение процедуры экологического аудита при приватизации объектов, при инвестировании в хозяйственную деятельность, при обязательном экологическом страховании, процедуре банкротства экологически опасных объектов [1, с. 25]. Введение обязательного экологического аудита позволит оценить всю совокупность экологических факторов, решить вопрос о субъектах, обязанных возместить причиненный вред, изыскать способы возмещения вреда, в том числе и направить часть средств от приватизации предприятия на восстановление окружающей природной среды; стимулировать субъектов, внедряющих экологически чистое производство путем предоставления налоговых льгот.
При возмещении вреда окружающей природной среде необходимо руководствоваться защитой публичных интересов, т.е. удовлетворять и защищать интересы всего общества в целом, поскольку последствия «прошлого» экологического вреда служат причиной ухудшения здоровья как настоящего поколения, так и несут угрозу будущему поколению. Происходит смещение акцента с обязанности лица, причинившего вред, на право лица получить соответствующую компенсацию. Данное право носит не только имущественный характер, но и служит гарантией обеспечения конституционного права всех граждан на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья. Эго положение отнюдь не позволяет отнести отношения по возмещению вреда окружающей природной среде к публичным, а говорит об их особенности, наличии публично правовых начал в современном частном праве. Вред, причиненный окружающей природной среде «прошлой» хозяйственной деятельностью, должен возмещаться исходя из общих принципов и начал гражданского права, однако механизм возмещения вреда будет отличаться определенными особенностями, в том числе и применением публичных инструментов.
Так, прежде всего при решении вопроса о возмещении экологического вреда необходимо провести мероприятия по составлению перечня загрязненных земельных участков, включая подземные и поверхностные водные объекты, в том числе и
выявление тех объектов, которые нуждаются в первоочередной очистке; формирование специального фонда для финансирования мероприятий по очистке загрязненных территорий.
Отечественными юристами высказывалась точка зрения, что в современной правовой среде попытки решить проблему ответственности за «прошлый» экологический вред не дадут практически полезного результата, поскольку природная среда загрязнилась в РФ на протяжении нескольких десятков лег [4, с. 35-36]. Опыт законодательного регулирования ответственности за «прошлый» экологический вред в США говорит о большой сложности этой проблемы. Возможно, что на сегодняшнем этапе социального, правового и экономического развития Российской Федерации рано говорить о принятии специального закона, регулирующего возмещение экологического вреда, причиненного «прошлой» хозяйственной деятельностью, но вместе с тем необходимо принимать срочные меры по восстановлению окружающей природной среды. Сегодня требуются совместные усилия юристов, экономистов и ученых-экологов для создания действенного правового механизма, который позволил бы найти комплексное решение проблемы возмещения вреда окружающей природной среде.
ЛИТЕРАТУРА
1 .Бринчук ММ, Правовая охрана окружающей среды в России в контексте глобализации // Международное право — International Law. — 2004. — №4 (20).
2. Бринчук М. М. Правовые аспекты охраны окружающей среды при приватизации // Экологическое право и рынок. — М., 1994.
3. Вылегжанина Е.Е. Новые тенденции в развитии института ответственности в европейском экологическом праве // Международное право — International Law.
4. Вылегжанина Е.Е. Ответственность за прошлый экологический ущерб // Хозяйство и право. — 1998.
5. Новикова Е.В. Проблемы распределения ответственности по экологическим обязательствам, возникающим при приватизации и др.формах перехода права собственности на имущество предприятия //Государство и право. — 1999. — №9.
6. Прошлый экологический ущерб правовые и экономические аспекты решения проблемы) / Под.ред И.Н.Сечени, В.Ф. Костина. — М., 2001.
7. Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act — CERCAL.
8. Towards Sustainability. The European Commission's progress report and action plan on the fifth programme of policy and action in relation to the environment and sustainable devbelopment. — Luxembourg. Office for officiol Publicatons of the European Comminties, 1997.
9. ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.02 № 7-ФЗ // СЗ РФ. — 2002. — №2, —Ст. 133.
10. ФЗ «О приватизации государственного и об основах приватизации муниципального имущества» от 21.07.97 № 12Э-ФЗ // СЗ РФ. — 1997. —№30. -— Ст. 3595.
11. ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества от 21.12.2001 № 178-ФЗ // СЗ РФ. — 2002. — №4. — Ст. 251.
12. Постановление Пленума Верховного суда РФ «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» от 05.11098 №14 // Российская газета. — 1998. — №223.
THE CONCEPT OF «PAST ECOLOGICAL DAMAGE» AND SPECIAL FEATURES OF THE ENSUING LIABILITY
N.V. Ivanovskaya
The Department of Civil and Labor Law Peoples’ Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya st., 6, 117198 Moscow, Russia
The article describes the reasons giving rise to «past ecological damage», its essence and characteristics. The author analyzes the experience of foreign countries in compensating for «past ecological damage».
