CC BY
91
4.4. ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ТРЕБОВАНИЯ ПРИ ПРИВАТИЗАЦИИ ПРЕДПРИЯТИЙ
Злобин Сергей Владимирович, соискатель. должность: Заместитель Председателя. Место работы: Волгоградский областной суд. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье рассматривается динамика развития законодательства об учете экологических требований при приватизации государственных и муниципальных предприятий. Исследуются позиции ведущих ученых по вопросам возмещения «прошлого» экологического ущерба, формулируются предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Ключевые слова: предприятие; приватизация; инвестор; право собственности; имущество; экологическое оздоровление; загрязнение; вред; окружающая среда.
ECOLOGICAL REQUIREMENTS AT PRIVATIZATION OF THE ENTERPRISES
Zlobin Sergey Vladimirovich, competitor. Position: ViceChairman. Place of employment: Volgograd regional court. Email: [email protected]
Annotation: In article dynamics of development of the legislation on the account of ecological requirements is considered at privatization of the state and municipal enterprises. Positions of leading scientists concerning compensation of "last" ecological damage are investigated, offers on current legislation perfection are formulated. Keywords: enterprise; privatization; the investor; the property right; property; ecological improvement; pollution; harm; environment.
Формирование в Российской Федерации рыночной экономики обусловило появление и новых механизмов поиска баланса между частными и публичными интересами, одним из которых является установление дополнительных требований и правил при приватизации государственного или муниципального имущества. При этом необходимо сразу обратить внимание на многообразие нормативного и доктринального понимания термина «приватизация». С одной стороны, о приватизации можно говорить в аспекте приобретения гражданами жилых помещений или дачных, садовых, приусадебных или иных подобных земельных участков. В этом смысле экологические требования законодательно не предусмотрены, либо они носят общий характер, и состоят, например, в запрете изменения целевого назначения или вида разрешенного использования такого земельного участка при приватизации.
Заметим, что даже само использование термина «приватизация» к этим процедурам вызывает большие сомнения. Дело в том, что в силу ст.217 ГК РФ под «приватизацией» следует понимать процедуру, предусмотренную непосредственно Законом РФ от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества». Следовательно, юридически грамотно говорить не о «приватизации», а о «переоформлении» гражданами земельных участков под их садами, огородами и объектами недвижимости.
Намного больший теоретический и практический интерес представляет анализ процедур приватизации государственных или муниципальных унитарных предприятий. В данном контексте под приватизацией понимается основанный на законе процесс «возмездной
передачи юридическим и физическим лицам принадлежащих государству или муниципальным образованиям имущества, а также объектов интеллектуальной собственности в целях обеспечения публичных интересов».1 В настоящий момент остается дискуссионным вопрос о юридической природе приватизации - является ли она сделкой или административным актом? Его важность заключается в том, что в данном документе должны фиксироваться экологические требования к приватизации. По мнению Д.В. Пяткова, решение об утверждении условий приватизации следует относить к сделкам. Это сделка односторонняя, исходящая от полномочных органов государства или муниципальных образований, устанавливающая (изменяющая, прекращающая) конкретное правоотношение.2
Напротив, по мнению О.Н. Садикова, утвержденный план приватизации является административным актом, порождающим право требовать заключения договора купли-продажи приватизируемого объекта. Понятие «сделка приватизации» употребляется в п. 7 ст. 15 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», в связи с чем, представление о приватизации как о сделке нам видится наиболее логичным.
Заметим, что первоначально в ходе «дикой приватизации» никаких экологических сдерживающих факторов законодательством не предусматривалось. Это следует, например, из анализа норм Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР». Впоследствии первые экологические требования при приватизации предприятий были сформулированы в п. 6.33 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г., где предусматривался порядок учета экологического фактора, условий безопасного ведения работ на химически опасных, взрыво-, пожа-ро- и токсикоопасных объектах при приватизации предприятий, вопросы экологического аудирования, порядок предъявления требований по экологической санации предприятий, установления льготной стоимости природоохранного имущества, создания на предприятиях фондов экологической санации и т.д.
Впоследствии принимается два подзаконных акта, остающиеся, по сути, единственными до сих пор по рассматриваемой проблеме. Так, Распоряжение Госкомимущества РФ и Минприроды РФ от 8 июня 1995 г. № 791-р/1 «Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций» предусматривало, что при продаже акций акционерных обществ открытого типа, созданных в порядке преобразования государственных (муниципальных) предприятий, организаций, признанных экологически опасными, по инвестиционному конкурсу, по коммерческому конкурсу с инвестиционными условиями, соответствующим комитетам по управлению имуществом по согласованию с Минприроды России или его территориальными органами следует предусматривать в содержании инвестиционных программ мероприятия по экологической санации
1 Удов Б.В. Административно-правовое регулирование отношений приватизации в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. - С.7.
2 Пятков Д.В. Сделки и административные акты как основания гражданских правоотношений // Современное право. - 2002. - № 10.
3 Комментарий к Гражданскому Кодексу РФ (части первой) / Под ред. О.Н. Садикова. - М.: ИНФРА, 1997. С. 26.
предприятий. При этом размер доли инвестиционных средств, направляемых на реализацию природоохранных мероприятий, должен составлять 5-20 % общего объема инвестиций. Данным распоряжением был утвержден список экологически опасных предприятий и организаций, приватизация которых должна осуществляться с учетом экологического фактора.
Приказом Минприроды РФ от 21 ноября 1995 г. № 469 «Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций» было установлено, что предприятие признается экологически опасным, если соответствует одному из следующих признаков:
- превышение нормативов предельно-допустимых выбросов (сбросов) или лимитов размещения загрязняющих веществ;
- наличие загрязнения почв свыше ПДК и проявлений других видов деградации земель в сильной и очень сильной степени, определенных в соответствии с методикой определения размеров ущерба от деградации почв и земель, на территории предприятия и/или в зоне его непосредственного воздействия;
- случаи нарушения экологических ограничений, норм и правил, требований, регламентов и условий на протяжении последних трех лет;
- наличие риска нанесения значительного ущерба окружающей среде в случае возможной аварии на производстве или таких прецедентов в течение последних пяти лет.
В дополнительный список включались экологически опасные предприятия, которые могли быть сохранены на данной промышленной площадке при выполнении определенных мероприятий по их экологической санации, включаемых в условия конкурса. Территориальные органы Минприроды России представляли в территориальные комитеты по управлению государственным имуществом и в Минприроды России для согласования дополнения в утвержденный вышеуказанным распоряжением список экологически опасных предприятий. Для предприятия, признанного экологически опасным, составлялась программа мероприятий по экологическому оздоровлению предприятия с указанием соответствующих объемов капиталовложений.
Программа составлялась подлежащим приватизации предприятием, исходя из требований достижения нормативов предельно-допустимых выбросов, сбросов, размещения отходов, требований по рекультивации земель или их консервации, возмещения ущерба от деградации почв и земель всех категорий основного целевого назначения, снижения риска нанесения ущерба окружающей среде в результате возможных аварий, и согласовывалась с территориальными органами Минприроды России.
В принятом вскоре Федеральном законе от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» было указано, что охрана окружающей среды является одним из обязательных социальных условий, которые могут предусматриваться в отношении объекта приватизации (ст. 21). Как отмечалось в п.4 указанной статьи, при продаже государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе социальные условия могут устанавливаться, если объектом приватизации является предприятие как имущественный комплекс или если объектом приватизации являются акции открытого акционерного общества, составляющие более чем 50 процентов его уставного капитала. Указанные со-
циальные условия могли предусматривать в отношении объекта приватизации, в том числе, реализацию мероприятий по охране окружающей среды и здоровья граждан. Такие социальные условия коммерческого конкурса должны были иметь экономическое обоснование, стоимостное выражение, сроки их выполнения и порядок подтверждения победителем коммерческого конкурса их выполнения.
Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» экологических требований при приватизации ни в какой форме не предусматривает, что обусловило высказывание в его адрес ряда критических замечаний, с предложением дополнить его норму п.21 ст.20, определяющую условия конкурса, условием о реализации мероприятий по охране окружающей среды и здоровья граждан.4
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» содержит лишь декларативную норму (ст.53) о том, что при приватизации имущества обеспечивается проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде.
Таким образом, на сегодняшний день действующее экологическое законодательство не содержит современной методики учета экологического фактора при проведении приватизации государственных или муниципальных предприятий. Однако актуальность данной проблемы сохраняется, что наиболее очевидно в контексте вопросов гражданско-правовой ответственности за «прошлый» экологический ущерб. Суть дела заключается в том, что в процессе приватизации нередко передается «проблемное» в экологическом смысле предприятие, новый собственник которого сталкивается с необходимостью несения дополнительных расходов на восстановление окружающей среды. Как отмечала В.Н. Гузенко, здесь существует две проблемы: загрязнение и разрушение природных ресурсов на территории предприятия (обычно нефтепродуктами, химическими соединениями и другими вредными веществами); загрязнение природной среды за пределами этой территории (прежде всего, почва, поверхностные и подземные воды), разрушение ландшафтов.
В результате новые собственники вынуждены «наследовать» загрязненные территории от прежнего собственника предприятия (государства), поскольку отсутствует механизм оценки прежних загрязнений и связанных с ними будущих предпринимательских рисков. Неясно также, как предстоящие расходы могут (должны) отражаться на оценочной стоимости предприятия? Именно поэтому иностранные инвесторы не проявляют большого желания вкладывать средства в России, будучи озабоченными возможностью предъявления исков за вред, нанесенный природным ресурсам, и в первую очередь, земельным участкам предыдущей деятельностью предприятий.
Непосредственно же под «вредом, причиненным земельным участкам и иным природным ресурсам, выявленным в процессе приватизации государственного и муниципального имущества», следует понимать «совокупность убытков некомпенсированных его прежним
4 Новикова С.В. Приватизация государственного и муниципаль-
ного имущества: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар,
2006. - С.9
собственником на момент заключения договора при-ватизации».5
По мнению Н.В. Ивановской, к особенностям «прошлого экологического вреда» можно отнести то, что данный вред включает две составляющие: вред, причиненный в пределах установленных нормативов и, вред, причиненный в результате нарушения требований законодательства. При этом, «разрешенный» вред уже оплачен причинителем, а нести ответственность он должен за вред, возникший в результате нарушения законодательства, но на практике такой вред разграничить не представляется возможным. В этом случае необходимо отступить от принципа «полного возмещения вреда» и ограничить ответственность за причинение «прошлого экологического вреда» максимально взыскиваемой денежной суммой.
Серьезным недостатком действующего законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества является отсутствие в нем требований о разработке и реализации мероприятий по охране окружающей среды. Необходимо учитывать, что возникает необходимость возмещения вреда, причиненного прошлой деятельностью приватизированного объекта, а, кроме того, при приватизации объекта теряется возможность соблюдения им требований экологического законодательства из-за использования устаревшего оборудования и очистных сооружений, загрязненных или истощенных природных объектов. Как один из путей решения данной проблемы предлагается введение процедуры обязательного экологического аудита при приватизации государственных и муниципальных объектов.6
Е.В. Новикова пишет о необходимости включения в законодательство следующего положения: «при переходе права собственности приобретатель имущества несет обязанности по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением, если иное не предусмотрено соглашением сторон». Смысл предлагаемой поправки в том, чтобы создать исключение из принципа универсального правопреемства в отношении нового собственника имущества. Это возможно, если договором будет предусмотрено возложение на государство или иного учредителя ответственности по экологическим обязательствам прошлых лет при всех случаях перехода права собственности.7
Свой вклад в обсуждение проблемы учета экологических требований при приватизации государственных и муниципальных предприятий внесли и представители экономической науки. По их мнению, одно из возможных решений данного вопроса заключается в том, что на основе экологического аудирования приватизируемых предприятий выявляется ограниченный круг экологически неблагоприятных предприятий, подлежащих приватизации в конкурсном порядке (если законодательством не предусмотрен иной способ). Предпочтение должны получать инвесторы, обязующиеся обеспечить скорейшее экологическое оздоровление таких предприятий с минимальным привлечением средств федерального, региональных и муниципаль-
5 Гузенко В.Н. Возмещение убытков, причиненных природным ресурсам как мера гражданской ответственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2007. - С.15-17
6 Ивановская Н.В. Гражданско-правовая ответственность за причинение экологического вреда, вызванного действием техногенных факторов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2007. -С. 17-18.
7 Новикова Е.В. Правовое обоснование подходов к распределению экологических обязательств между новым и прежним при-родопользователями // Государство и право. - 2003. - № 2. - С.49.
ных бюджетов. В свою очередь, экологическое регулирование приватизации необходимо увязать с системой экологического страхования. От того, как скоро преобразуемое предприятие получит доступ к гарантированной компенсации причиняемых загрязнением окружающей среды убытков, зависят качество и сроки выполнения плана экологической санации производства.
Для предприятий-источников повышенной экологической опасности предлагается установить особый порядок их приватизации, включающий:
1) проведение эколого-экономической экспертизы предприятия, в результате которой устанавливается перечень первоочередных (на срок до 3 лет) мероприятий по их экологическому оздоровлению с учетом затрат;
2) разработка механизма возвращения новым владельцам предприятия части вложенных ими средств на выкуп предприятия при условии использования возвращаемых средств исключительно на финансирование природоохранных нужд, а также на производство природоохранного оборудования;
3) создание приватизационного экологического фонда, в который зачисляются средства, возвращаемые инвесторам на цели обеспечения экологической безопасности, отчисления на амортизацию природоохранных объектов и прибыль, реинвестируемая предприятиями на природоохранные нужды.8
Отдельного упоминания заслуживает проблема приватизации некоторых видов предприятий, представляющих повышенную экологическую опасность. Она обладает рядом особенностей, предусмотренных федеральным законодательством. Например, предприятия атомной промышленности, создававшиеся и функционировавшие до 2007 г., за редким исключением, в организационно-правовой форме ФГУП (федеральное государственное унитарное предприятие), до недавнего времени не могли быть приватизированы.
С принятием Федерального закона «Об особенностях управления имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федера-ции»9, ситуация в корне изменилась: в отношении большинства организаций атомного промышленного комплекса принято решение преобразовать их в открытые акционерные общества10. На наш взгляд, подобная реформа является преждевременной и недопустимой.
В целом же приведенный обзор мнений ведущих российских ученых свидетельствует, что единообразного решения проблемы учета экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий не существует. Наша позиция в данной дискуссии заключается в том, что реформа экологического законодательства в части учета экологических требований при приватизации государственного и му-
8 ЛьвовД.С. Путь в XXI век: Стратегические проблемы и перспективы российской экономики // http://www. leadnet.ru/lvov/ lvov14.htm
9 Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 834.
10 Кодолова А.В. Особенности гражданско-правового статуса юридических лиц, эксплуатирующих экологически особо опасные объекты: дис. ... канд. юрид. наук. - Ижевск, 2008. - С.114.
ниципального имущества давно назрела и нуждается в безотлагательном решении.
Реализация данной стратегии возможна как путем внесения изменений в Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», так и посредством разработки специального Федерального закона «Об обеспечении учета экологических требований в процессе приватизации государственного или муниципального имущества». Данный закон предусмотрел бы порядок проведения экологического аудита в процессе приватизации, необходимость включения в договор купли-продажи объекта приватизации сведений о распределении ответственности за экологический вред, нанесенный вследствие хозяйственной деятельности предприятия до проведения его приватизации. В данном законе следовало бы предусмотреть и решение информационной проблемы, связанной с надлежащим информированием всех потенциальных собственников об экологическом состоянии подлежащего приватизации предприятия как имущественного комплекса, параметров его негативного воздействия на окружающую среду (выбросы, сбросы, размещение отходов), состоянии очистных сооружений, размерах экологических платежей. Необходимо разработать механизм экономических стимулов для инвесторов, которые дают обязательства по проведению экологического оздоровления приватизируемого предприятия (например, возврат части средств выкупной цены для их целевого расходования на реализацию экологических программ).
При этом в случае отсутствия подобных требований на федеральном уровне, субъекты РФ имеют право восполнить данный пробел в федеральном законодательстве посредством принятия на своем уровне соответствующих нормативных актов в порядке «опережающего нормотворчества».
Реиензия
на статью С.В. Злобина «Экологические требования при приватизации предприятий»
Заслуживают поддержки рассуждения автора о применении (неприменении) термина «приватизация» в аспекте приобретения гражданами жилых помещений или дачных, садовых, приусадебных или иных подобных земельных участков.
В статье исследуется история и современное законодательство об учете экологических требований при приватизации государственных и муниципальных предприятий.
В работе делается обоснованный вывод о том, что на сегодняшний день действующее экологическое законодательство не содержит современной методики учета экологического фактора при проведении приватизации государственных или муниципальных предприятий.
Отдельно в статье рассматриваются вопросы гражданско-правовой ответственности за так называемый «прошлый» экологический ущерб. Изучив позиции ученых в части возмещения «прошлого» экологического ущерба, автор сделал конкретные предложения по изменению действующего российского законодательства.
Статья имеет новизну, практическую значимость и может быть рекомендована к опубликованию. Заведующий сектором современного права НИИ общественных и гуманитарных наук Волгоградской академии государственной службы доктор юридических наук, профессор А.Я. Рыженков
