CC BY
254
Зарубежный опыт
Ликвидация прошлого экологического ущерба: мировой опыт и современное состояние в Российской Федерации1
А.В. Макаров
Реализация комплекса мер, направленных на восстановление территорий, находящихся в кризисном экологическом состоянии, включая государственную поддержку проведения работ по сокращению накопленного экологического ущерба, отнесена в последние годы к числу приоритетных задач государственной экологической политики2. Проблема прошлого экологического ущерба (ПЭУ) в нашей стране является актуальной уже длительное время, однако до настоящего момента не сформированы необходимые условия для ее решения.
Отсутствие на национальном уровне необходимой правовой, организационной и финансовой основы определяет то, что реализация практических действий по ликвидации ПЭУ носит на сегодняшний день крайне ограниченный характер и вызывает обоснованные сомнения, что данная проблема будет успешно решена в обозримой перспективе. В этой связи анализ существующего опыта и современных инициатив по формированию системы ответственности за ПЭУ и механизмов его гарантированной ликвидации представляет особый интерес.
Зарубежный опыт решения проблемы прошлого экологического ущерба
На современном этапе проблема ликвидации ПЭУ рассматривается правительствами всех экономически развитых стран в качестве важнейшего направления обеспечения экологической безопасности. К настоящему времени в большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития
1 Статья подготовлена в рамках программы фундаментальных исследований СО РАН на 2013-2016 гг. (проект № VIII.79.2.2).
2 Стенограмма заседания Президиума Государственного совета о мерах по обеспечению экологической безопасности и ликвидации накопленного экологического ущерба от 09.06.2011 // http:// www.kremlin.ru/news/11519
106
Выпуск 5 2013
А.В. Макаров
сформировались соответствующие законодательные базы, принуждающие хозяйствующих субъектов принимать меры к снижению негативного воздействия на окружающую среду и ликвидации нанесенного ущерба. Однако единственным в мировой практике самостоятельным правовым документом, в полной мере регулирующим вопросы решения проблемы ПЭУ, остается закон США «О комплексном реагировании, компенсации и ответственности за ущерб окружающей среде» (The Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980), более известный как закон о Суперфонде.
Основополагающей целью данного закона является устранение угрозы здоровью населения и окружающей среде, представляемой загрязненными опасными веществами участками, за счет ответственных в загрязнении сторон. В соответствии с этой целью закон устанавливает схему экологической ответственности, финансовые механизмы и полномочия органов власти по устранению последствий опасных видов загрязнения. Реализуя в широких пределах фундаментальный принцип экологической ответственности — принцип «загрязнитель платит», закон о Суперфонде устанавливает режим строгой, солидарной и имеющей обратную силу ответственности за экологический ущерб3. Однозначное освобождение от ответственности возникает, только если загрязнение опасными веществами было вызвано исключительно в результате: 1) стихийных бедствий; 2) военных действий; 3) по вине третьих лиц.
Закон о Суперфонде относит к потенциально ответственным сторонам (ПОС) за проведение или финансирование очистных работ четыре основные категории лиц: 1) текущих владельцев или пользователей участков; 2) бывших владельцев или пользователей участков; 3) производителей опасных отходов; 4) транспортировщиков опасных отходов. При этом в соответствии с поправками, внесенными в закон в 1986 и 2002 гг., текущие и бывшие владельцы или пользователи участков подлежат ответственности только в случае, если загрязнение опасными веществами произошло в период их распоряжения участком. В свою очередь, производители и транспортировщики могут быть признаны ответственными только в случае, если они выступали инициаторами и непосредственно выбирали участки для размещения опасных отходов.
В соответствии с поправками 1986 и 2002 гг. к закону о Суперфонде, защите от экологической ответственности помимо несостоятельных в финансовом отношении лиц также подлежат: 1) кредиторы, которые не участвуют непосредственно в распоряжении загрязненными участками и управлении деятельностью, приведшей к загрязнению; 2) государственные и местные органы власти; 3) субъекты малого и среднего бизнеса; 4) смежные с загрязненными участками землевладельцы; 5) добросовестные покупатели и арендаторы, приобретшие права на распоряжение загрязненными участками после 11.01.2002 г.
Для исполнения норм ответственности закон о Суперфонде предоставляет широкие полномочия специально уполномоченному органу федеральной власти в лице Экологического агентства США (EPA) и отчасти органам
3 The PRP Search Manual. EPA (2009) // http://www.epa.gov/compliance/cleanup/superfund/prp manual. html./prp-search-man-cmp-09a.pdf
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
107
Зарубежный опыт
власти штатов, а также предусматривает формирование за счет средств федерального бюджета специального фонда для финансирования очистных работ (Superfund).
В общем виде закон о Суперфонде предоставляет EPA три основных варианта очистки загрязненных участков: 1) согласно статье 104 закона, EPA может провести очистные работы за счет средств Суперфонда с последующим принуждением к возмещению затрат со стороны ПОС; 2) согласно статье 106 закона, EPA может инициировать судебное разбирательство с целью принуждения ПОС к проведению очистных работ; 3) согласно статье 122 закона EPA может вступать в соглашения об урегулировании с ПОС, в которых определяются условия выполнения очистных работ или возмещения затрат государству. На начальном этапе EPA в основном осуществляло исполнение норм закона о Суперфонде путем реализации первого варианта. Однако с 1989 г. EPA стало осуществлять политику «первоначального принуждения», в соответствии с которой проводится большинство очистных работ до настоящего времени4.
На современном этапе закон устанавливает три основных условия использования средств Суперфонда: 1) участок включен в Перечень национальных приоритетов; 2) очистные мероприятия реализуются в рамках Национального плана аварийных загрязнений нефтью и опасными веществами; 3) штат, в котором расположен загрязненный участок, обеспечивает финансирование части затрат по его очистке. По своему усмотрению EPA может использовать средства Суперфонда только для реализации проектов очистки стоимостью не более 2,0 млн долл. и продолжительностью до одного года. При этом для завершения этих проектов в случае превышения установленных пределов стоимости и времени требуется, чтобы дальнейшие действия на этих участках отвечали любым из трех вышеперечисленных условий5.
В целом закон о Суперфонде в совокупности с законом «О сохранении и восстановлении природных ресурсов» (Resources Conservation and Recovery Act of 1976 — RCRA) и рядом отраслевых законов США, регламентирующих текущую деятельность в сфере охраны окружающей среды и природопользования, формирует одну из наиболее развитых систем комплексного предотвращения и ликвидации экологического ущерба. Вновь подтверждая его значимость в решении экологических, социальных и экономических проблем, правительство США в 2009 г. включило в долгосрочную программу антикризисных мер (American Recovery and Reinvestment Act of 2009) целый ряд крупномасштабных девелоперских проектов, связанных с очисткой и застройкой загрязненных городских территорий.
В то же время необходимо учитывать, что за период 1980-1998 гг. на реализацию только федеральных проектов в рамках Суперфонда правительство США потратило около 16,0 млрд долл. (из которых более 5,0 млрд не были возмещены), а затраты ответственных сторон составили в общей сложности около
4 PRP Search Benchmarking and Regional Practices Evaluation. EPA (2010) // http://www.epa.gov/ compliance/cleanup/superfund/prp manual.html./prp-benchmark-2010.pdf
5 Revitalizing Contaminated Sites: Addressing Liability Concerns. EPA (2011) // http://www.epa.gov/ superfund/programs/recycle/index/bfhbkcmp-11.pdf
108
Выпуск 5 2013
А.В. Макаров
15,0 млрд долл.6 Несмотря на то что, по оценкам EPA, ежегодные затраты на реализацию требований закона никогда не превышали 5,0% от общей суммы природоохранных расходов федерального бюджета и не привели к существенной нагрузке на химические и горнодобывающие корпорации, подобный масштаб решения проблемы ПЭУ не могут позволить себе даже наиболее развитые европейские государства, не говоря уже о развивающихся странах.
Многие ключевые механизмы американской системы восстановления загрязненных земель получили широкое применение в европейской практике. Прежде всего это касается установления критериев оценки загрязнения и формирования реестров загрязненных земель, разработки стандартов проведения очистных работ и составления планов восстановления загрязненных участков, создания целевых фондов и реализации государственных программ по очистке загрязненных земель7. Вместе с тем формирование законодательных требований в рассматриваемой сфере в большинстве европейских стран до последнего времени осуществлялось в рамках института гражданско-правовой ответственности за ущерб здоровью человека и собственности, не затрагивая нанесенный загрязнением ущерб окружающей среде.
С целью развития единой системы экологической ответственности Европейским парламентом в 2004 г. была принята Директива «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде» (Directive 2004/35/СЕ on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage). В отличие от закона о Суперфонде действие Директивы не имеет обратной силы. Это принципиальное отличие отражает позицию многих европейских государств, считающих неприемлемым установление ответственности за ПЭУ7 возникший в рамках действовавших в то время законодательных требований. Поэтому идеология Директивы по существу аналогична американскому закону RCRA, регулирующему текущую деятельность в сфере охраны окружающей среды и обращения с опасными отходами. В то же время Директива впервые в европейской практике устанавливает универсальную схему экологической ответственности, направленную на комплексную реализацию обеих указанных в ее названии целей.
Для реализации этих целей Директива устанавливает в отношении субъектов хозяйственной деятельности (операторов) два режима экологической ответственности8. Строгая ответственность применяется в отношении вреда окружающей среде или неизбежной угрозы его нанесения, связанного с рядом опасных видов деятельности, перечисленных в приложении III к Директиве. В их число входят прежде всего различные виды деятельности в промышлен-
6 Financial Assurance Issues of Environmental Liability (report). Maastricht University and European Centre for Tort and Insurance Law, 2000. 256 p.
7 Голденман Г. Опыт стран Европейского союза и стран Центральной и Восточной Европы в решении проблем прошлого экологического ущерба. Дискуссионный доклад для Всемирного банка (2006) // http://www.ineca.ru/?dr=projects/pel/&pg=material/ opyt.pdf
8 Financial Security in Environmental Liability Directive. European Commission (2008) // http://ec.europa. eu/environment/legal/liability/eld_report.pdf
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
109
Зарубежный опыт
ности и сельском хозяйстве, требующие разрешений в соответствии с Директивой 96/61/ЕС о комплексном предотвращении и контроле загрязнений.
Режим строгой ответственности охватывает все виды вреда окружающей среде, регулируемого Директивой, в том числе: 1) вред охраняемым видам и территориям, подпадающим под действие Директивы 79/409/ЕEС об охране диких птиц и Директивы 92/43/ЕEС о сохранении естественных сред обитания и объектов живой природы; 2) вред естественным водным объектам, определяемым в соответствии с Директивой 2000/60/ЕС об установлении рамочных действий Европейского союза в области водной политики; 3) вред почвам, связанный с их загрязнением, которое создает риск вреда здоровью человека.
Режим общей ответственности применяется ко всем другим видам деятельности, которые не указаны в приложении III к Директиве, но только в случае причинения вреда или неизбежной угрозы его нанесения в отношении охраняемых видов и территорий. В этом случае оператор будет считаться ответственным, если только будут установлены факты проявления с его стороны халатности или преднамеренных действий. При этом вне зависимости от режимов ответственности и характера действий операторов вред окружающей среде в соответствии с Директивой должен: 1) являться конкретным и измеримым; 2) иметь прямую связь с конкретным оператором и осуществляемым им видом деятельности; 3) представлять значительное негативное воздействие на состояние регулируемых Директивой природных ресурсов в соответствии с нормами оценки значимости ущерба (Приложение I).
Область применения Директивы ограничивается в отношении вреда окружающей среде, являющегося результатом действий: 1) произошедших по причинам форс-мажорного характера (боевые действия, стихийные бедствия и другие ситуации исключительного характера); 2) регулируемых в соответствии с международными конвенциями об ответственности за ущерб от загрязнения нефтью; 3) вызванных видами деятельности, на которые распространяются требования Соглашения о создании Европейского сообщества по атомной энергии (радиационное загрязнение); 4) которые невозможно связать с деятельностью конкретных операторов (загрязнения диффузного характера); 5) связанных с обеспечением национальной обороны и международной безопасности, а также защиты от стихийных бедствий.
Схема экологической ответственности устанавливает в отношении операторов требования осуществлять превентивные и коррективные меры по предотвращению и устранению вреда окружающей среде. Под превентивными мерами подразумеваются любые меры, принятые для предотвращения или уменьшения вреда окружающей среде конкретного инцидента. Коррективные меры в соответствии с Приложением II к Директиве подразделяются на три категории: 1) меры основного восстановления, направленные на натуральное восстановление исходного состояния поврежденных природных ресурсов; 2) меры дополнительного восстановления, направленные на натуральную компенсацию поврежденных природных ресурсов, основное восстановление которых невозможно завершить; 3) меры компенсационного восстановления,
110
Выпуск 5 2013
А.В. Макаров
направленные на натуральную компенсацию временных потерь природных ресурсов до получения необходимых результатов мер предыдущих категорий9.
Согласно принципу «загрязнитель платит», положенному в основу схемы экологической ответственности, Директива устанавливает обязанность операторов нести затраты по осуществлению превентивных и коррективных мер. Операторы освобождаются от обязанности нести затраты, если только смогут доказать, что вред окружающей среде или угроза его нанесения возникли в результате: 1) действий третьей стороны; 2) соблюдения обязательных предписаний или указаний органов власти; 3) деятельности, осуществляемой в рамках условий официальных разрешений; 4) деятельности, которая в соответствии с уровнем научных и технических знаний на момент инцидента, не считалась способной вызвать значительный вред.
В соответствии со своей административной природой, Директива отводит важную роль в реализации схемы экологической ответственности специально уполномоченным (компетентным) органам исполнительной власти. В круг их основных обязанностей входят: 1) определение значимости вреда и ответственного за него оператора; 2) определение состава предупредительных или восстановительных мер; 3) обеспечение надлежащего контроля за осуществлением необходимых мер и финансированием их со стороны ответственного за вред оператора.
Существенным пробелом Директивы остается недостаточная проработанность в части финансово-экономического обеспечения реализации ее требований. В этом отношении Директива содержит лишь общие требования к государствам - членам ЕС по принятию мер, направленных на развитие финансовых механизмов по предотвращению и ликвидации вреда окружающей среде. Европейская комиссия планировала рассмотреть целесообразность введения обязательного экологического страхования по итогам трехлетнего периода практической реализации Директивы. Однако в связи с тем, что имплементация Директивы затянулась до 2011 г., окончательное решение данного вопроса возможно не раннее 2014 г.10 В настоящее время можно только отметить, что лишь восемь европейских стран законодательно утвердили разного рода системы обязательного финансового обеспечения безопасности хозяйственной деятельности для окружающей среды, остальные государства ЕС пока окончательно не определились в этом вопросе или положились на систему добровольного экологического страхования.
Тем не менее представляется очевидным, что Директива, оставляя вне своей сферы непосредственно вопросы ликвидации ПЭУ предлагает в целом достаточно четкую и рациональную модель прямой ответственности операторов за вред окружающей среде, возникший после ее вступления в силу. С учетом
9 Study on the Implementation Effectiveness of the Environmental Liability Directive and related Financial Security Issues. European Commission (2009) // http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/ELD_ Study_ November_ 2009.pdf
10 Stakeholder and Practitioner Workshop Implementation of the Environmental Liability Directive in the European Union. European Commission (2011) // http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/pdf/ workshop/report.pdf
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
111
Зарубежный опыт
того что в большинстве европейских стран действуют развитые системы правового регулирования природоохранной деятельности, а также специальные законы или государственные программы ликвидации ПЭУ, Директива в развитие действующих природоохранных директив ЕС дополнительно предоставляет широкие возможности для комплексного решения задач предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде в рамках современной экологической политики ЕС.
Отечественный опыт решения проблемы прошлого экологического ущерба
Вопросы ликвидации ПЭУ в нашей стране первоначально связывались с решением проблем зон экологического неблагополучия. Законом РСФСР от 19.12.1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» предусматривалось выделение двух видов экологически неблагополучных зон — чрезвычайной экологической ситуации (статья 58) и экологического бедствия (статья 59). В целях реализации этих норм Минприроды РФ подготовило ряд нормативнометодических документов, конкретизирующих критерии выделения, порядок объявления и требования к материалам оценки территорий, претендующих на отнесение к зонам экологического неблагополучия. В соответствии с этими документами, заинтересованные региональные органы власти и органы местного самоуправления представляли на заключение государственной экологической экспертизы материалы экологических и медицинских обследований загрязненных территорий. К указанным материалам прилагался проект программы неотложных мер по выводу этих территорий из состояния экологического неблагополучия. В целом установленный подход предполагал, что в качестве экологически неблагополучных зон выделяются территории, находящиеся в кризисном экологическом состоянии, подтвержденном соответствующими результатами оценки состояния окружающей среды и здоровья населения. При этом подразумевалось, что масштабы экологических и социально-экономических проблем этих территорий и ответственность государства за сложившееся состояние требуют организационного и финансового участия федерального правительства.
С начала 1990-х гг. были приняты решения о соответствии территории одного города статусу зоны экологического бедствия и территорий одиннадцати городов статусу зоны чрезвычайной экологической ситуации11. Принципиально важно отметить, что во всех установленных зонах источниками загрязнения являлись действующие предприятия. Еще почти два десятка экологически неблагополучных территорий положительного заключения экспертизы не получили, главным образом в связи с невысоким качеством представленных материалов. В то же время решение проблем установленных зон не сопровождалось принятием полноценных мер по стабилизации ситуации. Несмотря на положи-
11 Ревич Б.А. «Горячие точки» химического загрязнения окружающей среды и здоровье населения России. М.: Акрополь, 2007. 192 с.
112
Выпуск 5 2013
А.В. Макаров
тельные заключения экспертизы многие из них не были официально признаны зонами экологического неблагополучия, федеральные целевые программы для них не были утверждены, необходимые меры по перепрофилированию производств, переселению жителей и санации территории в полном объеме не были реализованы.
Следует признать, что принятие кардинальных мер по решению рассматриваемой проблемы сопровождалось бы прекращением деятельности целого ряда экологически опасных производств, выступающих в качестве градообразующих в большом количестве населенных пунктов, что особенно в конце 1990-х гг. могло привести к крайне неблагоприятным социальным, экономическим и политическим последствиям. В связи с этим федеральные органы власти в отсутствие реальных возможностей фактически полностью устранились от комплексного решения проблем территорий с неблагополучной экологической обстановкой.
Попытки внедрения в практику мероприятий по ликвидации ПЭУ при приватизации оказались еще менее успешными. В соответствии с Государственной программой приватизации, утвержденной Указом Президента РФ от 24.12.1993 г. № 2284, устанавливались требования по учету экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий. В целях реализации этих требований Госкомимущество России и Минприроды РФ совместным распоряжением от 08.06.1995 г. № 791-р/1 утвердили «Список экологически опасных предприятий, приватизация которых должна осуществляться с учетом экологического фактора».
Для этих предприятий устанавливались требования к их приватизации путем проведения конкурсов, предусматривающих реализацию мероприятий по экологической санации. При этом необходимо отметить, что в этот крайне ограниченный список (140 объектов) не вошли предприятия нефтехимии и металлургии, а также стратегически важные организации и предприятия-монополисты, контрольные пакеты акций которых планировалось оставить в государственной или муниципальной собственности. Более того, мероприятия по экологической санации даже большинством этих предприятий не были в полном объеме реализованы вследствие отсутствия реальных инвестиций. Для многих предприятий из этого списка Российский фонд федерального имущества в конечном счете выбрал другой способ приватизации (денежный аукцион), не предусматривающий учета экологической опасности производства.
В целях соблюдения природоохранного законодательства при приватизации предприятий Госкомэкологии России подготовило и направило в субъекты Федерации письмом от 22.12.1999 г. № 03-22/24-321 «Рекомендации по определению размера прошлого экологического ущерба и степени ответственности продавца и покупателя объектов, намечаемых к приватизации». В соответствии с рекомендациями, размер ПЭУ предлагалось определять по действующим методикам путем суммирования ущербов, причиненных каждому компоненту окружающей среды, с учетом наличия не возмещенного по исковым требованиям вреда окружающей среде и задолженности по платежам за загрязнение. То есть фактически предлагалось учитывать в качестве ПЭУ только общий объем не выполненных предприятием финансовых обязательств по экологическим платежам и искам за нарушение природоохранного законодательства.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
113
Зарубежный опыт
В соответствии с размером ущерба, предлагалось определять ответственность за ПЭУ и способы его возмещения. В случае когда размер ПЭУ составлял не менее 50% стоимости основных фондов предприятия, рекомендовалось осуществлять приватизацию путем проведения конкурсов с условиями по реализации природоохранных мероприятий. В этом случае ответственность за возмещение ПЭУ возлагалась на нового собственника. Если размер ПЭУ признавался незначительным, новый собственник должен был перечислить сумму ПЭУ в экологический фонд. В этом случае ответственность за ПЭУ оставалась за государством. Отдельно рекомендовалось при приватизации посредством аукциона перераспределять ответственность за ПЭУ на нового собственника путем завышения начальной цены на сумму ПЭУ.
В силу типично рекомендательного характера практического применения указанные рекомендации не получили. В целом вопросы распределения ответственности за ПЭУ при приватизации промышленности в нашей стране были фактически полностью проигнорированы. Добиться выполнения мероприятий по ликвидации ПЭУ удалось лишь от отдельных приватизируемых предприятий, главным образом на условиях компенсации расходов на их проведение путем зачета в счет платежей за загрязнение окружающей среды. В результате последующей реструктуризации и неконтролируемого закрытия приватизированных предприятий в стране появилось большое количество бесхозных промышленных объектов, характеризующихся высокой степенью опасности для здоровья населения и окружающей среды.
Вопросы ликвидации ПЭУ вновь привлекли к себе внимание только в период экономического подъема середины 2000-х гг. В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на 2005-2008 гг. указывалось, что одним из важнейших направлений государственной экологической политики должно стать восстановление территорий, находящихся в критическом экологическом состоянии. С целью разработки этой политики Минэкономразвития России обратилось к Всемирному банку, с помощью которого был организован ряд исследований по возможности решения проблемы ПЭУ в нашей стране.
По результатам проведенных исследований Ростехнадзором была представлена на рассмотрение правительства страны концепция проекта «Ликвидация прошлого экологического ущерба в Российской Федерации»12. В ходе реализации проекта в 2008-2012 годах планировалось создать правовые и финансовые механизмы ликвидации ПЭУ, провести инвентаризацию и сформировать федеральный реестр загрязненных территорий, выполнить мероприятия по санации территории в пилотных регионах и в целом создать предпосылки для дальнейшей реализации мероприятий по ликвидации ПЭУ в масштабе страны.
12 Постановление коллегии Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 02.04.2008 г. № ПК-2 «Совершенствование деятельности по обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия предприятий на окружающую среду и ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью». Информационно-правовая система «Консультант Плюс».
114
Выпуск 5 2013
А.В. Макаров
Однако в условиях сложившейся в 2008 г. ситуации стало очевидно, что осуществить полномасштабную реализацию этого проекта будет весьма проблематично. В то же время массовые случаи частичной и полной временной остановки промышленных предприятий, вызванной экономическим кризисом, вновь подтвердили необходимость формирования в нашей стране полноценной системы комплексного предотвращения и возмещения экологического ущерба. С этой целью руководство страны поручило Минприроды России подготовить и реализовать комплекс мер по совершенствованию национальной системы природоохранного регулирования. При этом ход реализации этих поручений к настоящему времени уже вызвал серьезные сомнения в эффективности их конечного исполнения.
Современное состояние решения проблемы прошлого экологического ущерба в Российской Федерации
В рамках реализации поручений руководства страны Минприроды России был выдвинут ряд инициатив, направленных на кардинальное реформирование системы государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды и природопользования. В развитие этих инициатив были разработаны «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г.», а также подготовлен пакет законопроектов, в том числе предусматривающих совершенствование системы природоохранного нормирования и введение мер экономического стимулирования природоохранной деятельности, совершенствование системы обращения с отходами и регулирование вопросов ликвидации ПЭУ
В целом правовое урегулирование проблемы ПЭУ планировалось осуществить путем внесения в действующее природоохранное законодательство соответствующих изменений, закрепляющих основные определения, принципы распределения ответственности и механизмы ликвидации накопленного ущерба. Однако вводимые законопроектом «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов ликвидации экологического ущерба, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)» нормы вызвали серьезные возражения со стороны министерств экономического блока правительства страны и представителей крупного бизнеса. Поэтому к настоящему времени известно уже несколько редакций данного законопроекта. С учетом масштабности и сложности проблемы представляется крайне важным концептуально рассмотреть основные положения последней редакции законопроекта, касающиеся непосредственно вопросов ликвидации ПЭУ.
Необходимо отметить, что, с одной стороны, круг регулируемых данным законопроектом вопросов выходит далеко за рамки проблемы решения ПЭУ. В целом законопроект направлен на формирование комплексной системы экологической ответственности. В силу взаимосвязанности проблем предотвращения и ликвидации экологического ущерба это представляется полностью оправданным. С другой стороны, модель правового регулирования, предлагаемая законопроектом, резко ограничивает сферу вопросов ликвидации ПЭУ
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
115
Зарубежный опыт
Собственно ПЭУ в соответствии с концепцией законопроекта ограничивается «экологическим ущербом (вредом окружающей среде), который причинен на землях, находящихся в государственной и муниципальной собственности, где хозяйственная и иная деятельность в настоящее время не осуществляется, и виновник причинения которого не может быть установлен либо не может быть привлечен к ответственности». Возможно, в существующей ситуации предлагаемый подход является единственно возможным способом радикального решения ключевой проблемы распределения ответственности за накопленный ущерб. Однако он также закладывает ряд серьезных препятствий для адекватного решения проблемы ПЭУ.
Во-первых, исходя из права собственности на землю, законопроектом предлагается распределение ответственности за ПЭУ и полномочий по его ликвидации между всеми уровнями публичной власти. Соответственно, фактически все проблемы, связанные с ликвидацией ПЭУ, будут обязаны решать органы местного самоуправления, поскольку преобладающая часть таких земельных участков находится в муниципальной собственности или относится к землям в неразграниченной государственной собственности, полномочия по управлению которыми также относятся к органам местного самоуправления. При этом законопроектом вообще не предусматриваются какие-либо меры финансового обеспечения полномочий по ликвидации ПЭУ. В связи с этим остается совершенно непонятным, каким образом органы местного самоуправления, зачастую не обладающие собственными средствами для решения текущих проблем, будут проводить дорогостоящие восстановительные работы. В этом отношении наделение региональных и муниципальных органов власти полномочиями по ликвидации ПЭУ грозит обернуться передачей очередного нефинансируемого мандата.
Необходимо отметить, что законопроектом в качестве механизма привлечения частного бизнеса к ликвидации ПЭУ предусмотрено представление преимущественного права лицам, которые за счет собственных средств выполнили работы по ликвидации ПЭУ, на приобретение или на заключение договора аренды или на безвозмездное срочное пользование данными земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности. С учетом того что предложения по установлению налоговых льгот и целевому использованию платы за негативное воздействие на окружающую среду в рамках законопроекта в части совершенствования нормирования и введения мер экономического стимулирования встретили противодействие Минфина России, данный механизм фактически является единственным инструментом экономического стимулирования к проведению работ по ликвидации ПЭУ При этом эффективность его будущего применения была подвергнута серьезному сомнению в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия законопроекта13.
13 Заключение об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов ликвидации экологического ущерба, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)» // http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/ doc20111003_011
116
Выпуск 5 2013
А.В. Макаров
Можно согласиться, что определенная часть загрязненных участков, особенно в крупных городах страны, действительно представляет интерес для восстановления с целью их использования под промышленные зоны или общественно-деловой и жилой застройки. В то же время представляется, что восстановление большей части таких участков выглядит малопривлекательным с коммерческой точки зрения. Кроме того, в отсутствие четких критериев отнесения земельных участков к объектам ПЭУ подобный подход к решению рассматриваемой проблемы может способствовать возобновлению широко применявшейся в середине 2000-х гг. практики захвата государственных и муниципальных земель для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта или без процедуры торгов. При этом законопроект вообще не содержит требований, что принципиально важно, в части ограничения оборота и использования земельных участков, которые планируется отнести к объектам ПЭУ.
Во-вторых, в соответствии с концепцией законопроекта накопленный экологический ущерб на землях действующих промышленных предприятий не относится к категории ПЭУ. Таким образом, ответственность за него полностью возлагается на текущих собственников просто в виде ответственности за экологический ущерб. Для безусловного закрепления всего накопленного (в том числе в советский период) ущерба за частными собственниками таких участков законопроектом также предлагается увеличение срока исковой давности о компенсации вреда окружающей среде с принятых двадцати до тридцати лет с момента его выявления. В этом плане законопроект предлагает наиболее крайнюю форму распределения ответственности за ПЭУ.
В общем виде частным собственникам загрязненных участков предлагается добровольно возместить экологический ущерб в натуральной форме, то есть посредством проведения восстановительных работ в соответствии с утвержденным проектом, без каких-либо вариантов освобождения от ответственности или государственной поддержки. В противном случае в отношении этих собственников будут приниматься меры по принуждению к натуральному возмещению или взысканию экологического ущерба в денежной форме.
В принципе законопроект в этом отношении закладывает базовые основания для принуждения предприятий, в том числе действующих гигантов нефтехимии и металлургии, с деятельностью которых связано возникновение большинства «горячих экологических точек», к выполнению мер по возмещению и предотвращению экологического ущерба. Однако эффективность их реализации без применения адекватных инструментов стимулирования предприятий к осуществлению природоохранной деятельности представляется крайне сомнительной. При этом отсутствие четких требований к организации работ по установлению, оценке и ликвидации экологического ущерба оставляет предприятиям широкие возможности для легального ухода от экологической ответственности.
В целом реализуя предельно прагматичный с точки зрения государственных обязательств подход к распределению ответственности за ПЭУ, законопроект, на наш взгляд, не решает полностью задачи формирования эффективных способов решения рассматриваемой проблемы. Механизм привлечения частного
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
117
Зарубежный опыт
бизнеса к ликвидации ПЭУ на землях, находящихся в публичной собственности, за счет их последующего предоставления в собственность или аренду будет носить ограниченное применение. Возложение всей полноты ответственности за ПЭУ на частных собственников загрязненных участков также не обеспечит полноценное решение проблемы и в случае неукоснительного применения предлагаемых норм приведет к существенному увеличению издержек предприятий, способствуя в конечном итоге росту социальной напряженности в экологически неблагополучных регионах.
В этой ситуации практическое решение проблемы ПЭУ на государственном уровне может ограничиться только применением программно-целевого подхода, со всеми вытекающими из этого последствиями. Необходимо отметить, что Минприроды России в 2011 г. приступило к реализации пилотных проектов в Арктической зоне страны и Байкальском регионе. Завершение этих проектов и реализацию других приоритетных мероприятий по ликвидации ПЭУ планируется осуществить в рамках соответствующей федеральной целевой программы. Однако нетрудно предположить, что в условиях дефицита бюджетных средств их финансирование будет осуществляться в предельно ограниченном объеме. Более того, необходимость серьезных бюджетных расходов для принятия точечных мер по ликвидации ПЭУ вообще может привести к тому, что данная программа будет заблокирована на стадии разработки. В связи с этим вопрос о системном решении проблемы ПЭУ в нашей стране, связанный с формированием рациональной системы ответственности за него и соответствующих механизмов стимулирования и финансирования деятельности по его ликвидации, фактически остается открытым.
118
Выпуск 5 2013
