CC BY
747
Стахов Александр Иванович
доктор юридических наук, профессор, г. Москва E-mail: alexander-stakhov@ya.ru
Понятие, предмет и система административно-процессуального права в современной России
В статье раскрывается специфика природы административно-процессуальных действий судей, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Вводится такая специальная категория как «типизированные административно-правовые меры». Раскрывается понятие предмет и система отечественного административно-процессуального права в контексте формирующейся интегративной теории [1] административного процесса. В качестве подотраслей современного административно-процессуального права выделяются административно-исполнительное (административно-процедурное) право и административно-судебное право. В структуре административно-исполнительного процессуального права предлагается выделить: институт административного предоставления публичных благ; институт административного санкционирования; институт административного наблюдения и контроля; административно-юрисдикционный институт или институт досудебного разрешения конфликтных управленческих ситуаций; институт, регулирующий осуществление полицейской функции, административно-казуальный институт. В структуре административно-судебного процессуального права отмечаются: институт судебной административно-наказательной юрисдикции; институт судебной административно—спорной юрисдикции или институт административной юстиции.
Ключевые слова: административный процесс, административные процедуры, административно- судебный процесс, административная юрисдикция, административно-процессуальное право, интегративная теория административного процесса
В сфере общественных отношений, регулируемых административно-процессуальным правом, разнообразные по содержанию действия судебных органов, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления посредством административно-процессуальных норм (посредством административной регламентации) приобретают заранее определенные вид, характер, нормативную продолжительность (срочность) и выстраиваются в документально оформленную последовательность (ряд, звено), направленную на принятие решения по соответствующему административному делу. Поскольку выделяемые действия судей, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления регламентируются административно-процессуальными нормами, то будет логичным назвать их административно-процессуальными [2].
При этом важно подчеркнуть, что такого рода действия являются специфической (административно-процессуальной) формой выражения юридически властного воздействия судеб-
ных органов и органов публичной администрации на поведение иных участников административных правоотношений (граждан, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления), которое, по сути, нацелено на обеспечение неуклонного исполнения и соблюдения, а также беспрепятственного использования материальных норм административного и других отраслей права Российской Федерации (земельного, экологического, финансового и др.).
Административно-процессуальные нормы определяют вид, характер, последовательность в рамках того или иного административного дела,, нормативную продолжительность (срочность), а также порядок документального оформления ряда взаимосвязанных действий судов и органов публичной администрации, связанных с применением разнообразных нормативно зафиксированных, типичных способов и приемов (мер) обеспечения исполнения, соблюдения и использования указанных материальных норм гражданами, организациями, государственны-
ми органами и органами местного самоуправления. Учитывая изложенное, в дефиниции отечественного административно-процессуального права представляется обоснованным подчеркнуть особенности природы административно-процессуальных действий судебных органов и органов публичной администрации, связав их с применением по административным делам нормативно зафиксированных, типичных способов и приемов (мер) обеспечения исполнения, соблюдения и использования иными участниками административных правоотношений материальных административно-правовых норм, а также материальных норм других отраслей права (экологического, финансового, земельного и др.).
Выделяемые нормативно зафиксированные, типичные способы и приемы обеспечения исполнения материальных административно-правовых норм, а также материальных норм других отраслей права, применяемые судьями и публичной администрацией, логично назвать типизированными административно-правовыми мерами. Из анализа КоАП РФ в качестве типизированных административно-правовых мер, применяемых судьями и публичной администрацией, например, в современных условиях можно назвать меры административной ответственности и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Типизированные административно-правовые меры, принимаемые органами публичной администрации и судьями, чаще всего взаимосвязаны в формально определенный замкнутый круг (цикл) через комплекс вопросов, которые орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, а также суд должны решить в несколько сменяющих друг друга этапов (стадий). В этом случае разрозненные типизированные административно-правовые меры, принимаемые органами публичной администрации или судебными органами, объединяются в одну цикличную систему при помощи ряда таких специальных типизированных юридических процедур, как: возбуждение административного дела (исходная стадия); рассмотрение административного дела (оценочная стадия); принятие решения по административному делу (центральная стадия); исполнение решения, принятого по административному делу (заключительная стадия). В этом случае образуются систематизированные формы деятельности судебных органов и органов публичной администрации, регулируемые административно-процессуальным правом. В частности, можно назвать такие при-
меры видов административного производства и судебно-административных производства как : производство по делам об административных правонарушениях и исполнительное производство, осуществляемые органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов в соответствии с КоАП РФ и ФЗ «Об исполнительном производстве»), судебное производство об оспаривании решений, действий(бездействия) административных органов, нарушающих права и свободы граждан и организаций.
Таким образом, обобщая изложенное, под административно-процессуальным правом следует понимать совокупность правовых норм, определяющих вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), порядок документального оформления действий органов публичной администрации (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления) и судебных органов по применению типизированных административно-правовых мер (нормативно зафиксированных, связанных с разрешением того или иного административного дела собирательных, типичных способов и приемов обеспечения исполнения, соблюдения и использования иными участниками административных правоотношений материальных административно-правовых норм, а также материальных норм других отраслей права). Опираясь на предложенную дефиницию, определим предмет и систему отечественного административно-процессуального права. С нашей точки зрения предмет административно-процессуального права составляют два массива общественных отношений:
1) общественные отношения, возникающие в связи с применением органами публичной администрации (органами исполнительной власти и органами местного самоуправления) в рамках разрешения административных дел типизированных административно-правовых мер, направленных на обеспечение исполнения, соблюдения и использования материальных норм административного и других отраслей права гражданами, организациями, органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами. Совокупность выделенных отношений образует сферу деятельности исполнительной власти по реализации этих норм, т.е. сферу публичной исполнительно-распорядительной деятельности, которая осуществляется в форме административно-правовых процедур и может быть обозначена как исполни-
Стахов Александр Иванович
тельно-административный процесс или административно - процедурный процесс;
2) общественные отношения, возникающие в связи с применением судебными органами в рамках разрешения административных судебных дел типизированных административно-правовых мер, направленных на обеспечение исполнения, соблюдения и использования материальных норм административного и других отраслей права гражданами, организациями, органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами. Совокупность данных общественных отношений образует сферу деятельности судебной власти по разрешению судебных административных дел, которая может быть названа административно-судебным процессом.
Соответственно, отечественное административно-процессуальное право de lege ferenda 1 можно разделить на две подотрасли: административно-исполнительное (административно-процедурное) и административно-судебное. В структуре названных подотраслей представляется возможным выделить ряд административно-процессуальных институтов. В частности, в качестве сформировавшихся в настоящее время институтов административно-исполнительного процессуального права можно назвать:
> институт административного предоставления публичных благ, состоящий из административно-процессуальных норм, регламентирующих действия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по оказанию непосредственно или через создаваемые учреждения гражданам и юридическим лицам государственных и муниципальных услуг, предоставлению материальных и нематериальных публичных благ. К примеру, нормы данного административно-процессуального института регламентируют действия органов публичной администрации по предоставлению гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной собственности, предоставлению гражданам государственных пенсий, государственного медицинского обслуживания, государственного образования и др.;
> институт административного санкционирования, охватывающий административно-процессуальные нормы, регламентирующие действия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по применению административно-правовых мер, связанных с официальным одобрением, разрешением, признанием правильными, до-
пустимыми, возможными отдельных видов правомерного поведения физических лиц, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления. Нормы данного административно-процессуального института регламентируют действия публичной администрации по выдаче разнообразных разрешений и лицензий, регистрации актов, прав, объектов и др.;
> институт административного наблюдения и контроля, состоящий из административно-процессуальных норм, регламентирующих действия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по применению административно-правовых мер, нацеленных на предупреждение и выявление административных правонарушений, а также иных правонарушений, не отнесенных законодателем к административным, но влекущим возникновение административных правоотношений (бюджетных, налоговых, банковских и др.). Нормы указанного административно-процессуального института регламентируют действия публичной администрации по проверке соответствия деятельности физических и юридических лиц установленным государственными общеобязательным правилам поведения, оценки соответствия продукции установленным государственным требованиям и др.;
> административно-юрисдикционный институт или институт досудебного разрешения конфликтных управленческих ситуаций, который образует административно-процессуальные нормы, регламентирующие действия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по применению административно-правовых мер, связанных с досудебным рассмотрением административных споров, а также привлечением к административной ответственности;
> институт, регулирующий осуществление полицейской функции и состоящий из административно-процессуальных норм, регламентирующих реализацию функции административного принуждения, а также действия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по применению административно-правовых мер, нацеленных на устранение административных правонарушений и их последствий, допущенных физическими и юридическими лицами. Нормы выделяемого административно-процессуального института регламентируют действия публичной адми-
нистрации: по предъявлению предписаний об устранении нарушений разнообразных требований безопасности, приостановлению действия лицензии, снятие товара с производства, прекращение выпуска, приостановка реализации товаров, приостановление действия сертификата, приостановление действия декларации, прекращению действия сертификата соответствия, принудительному отзыву продукции, назначению административных наказаний, досмотру вещей, находящихся при физическом лице, личному досмотру, досмотру транспортных средств, изъятию вещей и документов, аресту товаров, транспортных средств и иных вещей, доставлению, административному задержанию и т.д.; > административно-казуальный институт, состоящий из административно-процессуальных норм, регламентирующих действия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по применению административно-правовых мер, нацеленных на предупреждение и нейтрализацию административно-правовых казусов (чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, либо иной общественно опасной ситуации, складывающейся в результате воздействия отдельных техногенных и природных источников опасности, которые влекут возникновение административных правоотношений). Нормы названного административно-процессуального института регламентируют действия органов публичной администрации: по согласованию и утверждению паспортов безопасности, планов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, установлению особого противопожарного режима, остановке деятельности организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, ограничению доступа людей в зоны чрезвычайной ситуации, введению карантина, отстранению от работы инфицированного лица, установлению платы за негативное воздействие на окружающую среду и др. .
В структуре административно-судебного процессуального права, с учетом особенностей современного правового регулирования, можно
Литература
1. Палеха Р. Р. Интегративные концепции правопонимания современной российской юридической науки. - Вестник Воронежского Института МВД России, №3, 2010.
2. Стахов А.И.. Административно-правовой режим в России: понятие, сущность, классификация. - в журнале «Административное право и процесс». - 2012. № 4. № 7
выделить: а) институт судебной административ-но-наказательной юрисдикции и б) институт судебной административно-спорной юрисдикции или институт административной юстиции. На это
ориентирует на данном этапе Конституционный Суд РФ, который относит к предмету административного судопроизводства все дела, возникающие из административно-правовых отношений и считает, что по делам административно-правового характера судопроизводство «должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом», а к процессуальному законодательству по этим делам относит КоАП, АПК и ГПК. Таким образом, по логике постановления Конституционного Суда к предмету административного судопроизводства относятся как административные споры, так и дела об административных правонарушениях (проступках).
Возможное в перспективе перераспределение сферы отраслей административного и уголовного права в части отнесения проступков к уголовному праву, несомненно, в широком смысле приведет к изменению конфигурации административно-судебного права, сфера действия которого может быть ограничена судопроизводством по административным спорам. В рамках этой подотрасли также возможно выделение правовых институтов, определяемых в зависимости от отдельных видов производств в судебном процессе по административным спорам: институт оспаривания нормативных правовых актов, институт оспаривания индивидуальных правовых актов (действий и решений), нарушающих права и законные интересы, институт защиты избирательных прав и др.
Совершенствование судебных производств на базе конструкции административного иска и законодательное закрепление административных процедур осуществления исполнительной власти, соответствующих современному уровню европейских государств, несомненно, будет способствовать дальнейшей демократизации отечественного административно-процессуального права и его приближению к стандартам правового государства.
References
1. Paleha R. R. Integrativnye kontceptcii pravoponimaniia sovremennoi4 rossii^skoi4 iuridicheskoi4 nauki. - Vestneyk Voronezhskogo Instituta MVD Rossii, №3, 2010.
2. Stahov A.I.. Administrativno-pravovoi4 rezhim v Rossii: poniatie, sushchnost4, classifikatciia. - v zhurnale «Administrativnoe pravo i protcess». - 2012. № 4. № 7
