CC BY
103УДК 342
ББК 67
DOI 10.24411 /2073-3313-2019-10010
ПРИНЦИП ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА КАК ИДЕОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ
Мария Александровна БАРСОВА, соискатель Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право;
конституционный судебный процесс;
12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. В статье рассматриваются становление и развитие идеи правового государства, ее значение в качестве идеологической основы становления и развития в России института административной юстиции.
Автором обосновывается позиция, что административная юстиция обеспечивает механизм ограничения государственной власти правом, обеспечивает контроль со стороны судебной власти за правомерностью актов и действий государственной администрации, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, способствует изменению подходов к осуществлению профессиональной деятельности и формированию правосознания и правовой культуры у чиновников и граждан в контексте верховенства прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности, их отношению к праву как мерилу справедливости и основе правопорядка.
В работе рассмотрены разные подходы к характеристике административной юстиции, обращается внимание на незавершенность ее законодательного оформления, отсутствие институционально самостоятельной структуры судебных органов, многоплановость законодательного установления процессуальных процедур в судах общей и арбитражной юрисдикции. Отмечается незавершенность процесса правовой регламентации проверки принимаемых актов по делам об административных правонарушениях в порядке процедуры административного судопроизводства.
Автором раскрывается связь процесса формирования идей о правовом государстве и генезиса теоретических и методологических основ становления и развития административной юстиции в России.
Ключевые слова: правовое государство, права и свободы как высшая ценность, ограниченность власти правом, судебное рассмотрение, административная юстиция, административный процесс, идеологическая основа, правосознание, правопорядок, правовые основы государственности, гражданское общество, народовластие, разделение властей, судебная власть, правосудие.
Annotation. The article deals with the formation and development of the idea of a legal state, its significance as the ideological basis for the establishment and development of the institution of administrative justice in Russia.
The author substantiate the position that administrative justice provides a mechanism for restricting state power to law, provides control by the judiciary over the legality of acts and actions of state administration, officials of state bodies and local governments, contributes to changing approaches to the implementation of professional activities and the formation of legal awareness and legal culture among officials and citizens in the context of the supremacy of the rights and freedoms of man and citizen as supreme value, their relation to law as a measure of justice and the basis of the rule of law.
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2019
The paper examines different approaches to the characterization of administrative justice, draws attention to the incompleteness of its legislative design, the lack of an institutionally independent structure of the judiciary, the diversity of legislative establishment of procedural procedures in courts of general and arbitration jurisdiction. The incompleteness of the process of legal regulation of verification of acts adopted in cases of administrative offenses in the procedure of administrative proceedings is noted.
The author disclose the connection between the process of forming ideas about a legal state and the genesis of the theoretical and methodological foundations of the formation and development of administrative justice in Russia.
Keywords: legal state, rights and freedoms as the highest value, limited power by law, judicial review, administrative justice, administrative process, ideological basis, sense of justice, law and order, legal foundations of statehood, civil society, democracy, separation of powers, judicial power.
Идеи и проблемы становления правового государства в Российской Федерации остаются по-прежнему особо значимыми для исследователей различных отраслей науки1, политиков, представителей органов государственной власти и судейского сообщества. Актуальность объясняется тем, что, закрепляя идею правового государства в качестве основополагающей характеристики государства, основы конституционного строя и принципа Конституции Российской Федерации, в тексте Основного закона не получило закрепление определение его сущности и понятия. Между тем процесс формирования правовых основ государственности достаточно актуален и требует серьезного и взвешенного подхода к его обоснованию и осуществлению в сфере государственной и общественной жизни страны, формирования необходимого уровня правосознания и правовой культуры граждан, государственных, муниципальных служащих и должностных лиц государства и местного самоуправления.
Человек понимает право, трактует идею правового государства так, как это позволяет ему собственный разум, приобретенные знания, навыки и умения. К сожалению, отношение в обществе к праву варьируется от правового нигилизма до идеализма, возлагающего на право несбыточные надежды2.
С принятием Конституции Российской Федерации Россия избрала путь построения демократического правового социального государства, что обусловлено статьями 1 и 7 Основного закона страны.
В современных условиях такой тип государственного бытия выступает ориентиром, своеобразным эталоном и одновременно стратегической целью развития многих стран3. В то же время пока нет теоретико-правовой доктрины демократического правового социального государства, не считая, конечно, отдельных научных
исследований в этом направлении4, а также концептуальных решений построения правового государства5. Поэтому анализ процесса формирования идей о правовом государстве, выявление основополагающих основ правового государства и, как следствие, сущности генезиса теоретических и методологических основ становления и развития административной юстиции является весьма актуальным.
В России концепция правового государства получила признание и развитие в трудах Б. Н. Чичерина, Б.А. Кистяковского, П.И. Новгородце-ва, В.М. Гессена и ряда других авторов.
Характерно, что правовое государство не рассматривалось русскими учеными как завершающий этап развития государства: на смену правовому государству, по их мнению, должно прийти культурно-правомерное государство.
В постсоветской российской юриспруденции проблематика правового государства постоянно находится в центре внимания специалистов в области конституционного права, теории и философии права. Однако к настоящему времени не сложилось того единства взглядов, которое позволило бы говорить о наличии в российской юридической науке общепризнанной доктрины правового государства.
Сущность правового государства в литературе определяется посредством системного толкования конституционных норм и принципов и заключается в ограничении правом государства, власть которого основана на праве и реализации через право. В контексте создания административной юстиции в России идея правового государства выступает как основополагающая, поскольку правовые ограничения необходимы для того, чтобы государственная власть не вырождалась в различные злоупотребления, не разрушалась изнутри, а недостатки властной личности не превращались в пороки государственной власти.
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2019
Как справедливо отмечает В. Д. Зорькин6, в теории правового государства не сложилось единства взглядов даже в вопросе о том, какие именно признаки правового государства в своей совокупности отражают его сущность. К числу таковых он относит:
1) верховенство права;
2) народовластие;
3) разделение властей.
По мнению И.М. Степанова7, подобное достигается при обращении к двум главным принципам правового государства:
1) наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина (содержательная сторона);
2) формирование правовых ограничений для государственных структур (формально-юридическая сторона).
Первый принцип нашел свое закрепление в ст. 2 Конституции Российской Федерации8, где отмечено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Второй принцип реализуется через конституционализм, систему «сдержек и противовесов» и являет собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной; первое — через разделение властей, второе — через федерализм, третье — такой способ ограничения политической власти, как взаимная ответственность государства и личности.
По существу, правовое государство должно создавать условия для активного участия граждан в политическом процессе, что в конечном счете усиливает позитивные и уменьшает негативные свойства государственности.
Нормативное закрепление в ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации демократического характера Российского государства получило дальнейшее развитие в ч. 1 ст. 3, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
Положение ч. 2 ст. 3 о том, что «народ осуществляет свою власть через органы государственной власти», означает, что именно суверенитет народа служит основой и источником государственного суверенитета (как внутреннего, так и внешнего) и определяет в итоге правовую природу государственности. Народ осуществляет свою власть через органы государственной власти, через выборных представителей, которые призваны в своих решениях адекватно выражать волю избравшего их народа. Другая форма воле-
изъявления народа осуществляется в рамках непосредственной демократии, при этом высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы.
Особое место в системе институтов народовластия в России занимает самоуправление как негосударственная форма выражения народовластия, осуществляемого территориальным сообществом на местном уровне.
Так, согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, при этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Правовые основы функционирования местного самоуправления в России закреплены в главе 8 (статьи 130—133).
Обеспечение верховенства права и подлинного народовластия невозможно без разделения властей, направленного на преодоление монополии той или иной ветви власти, в условиях которой правовые основы государственности неизбежно подвергаются существенным деформациям. Именно в предотвращении концентрации и монополизации публичной власти у одного лица, социальной группы и государственного органа заключается существо и конечная цель принципа разделения властей.
Исследуя природу правового государства, отметим, что первостепенное значение в этом вопросе имеют права и свободы личности, их соблюдение и реализация. Одним из стратегических направлений правовой политики современной России является ограничение государственной власти в целях ее эффективного и наиболее безопасного для гражданского общества функционирования, формирования правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности. Представители современной научной мысли и практики расходятся в своих оценках перспектив развития права. Высказываются противоположные точки зрения — от убежденности в скором построении правового государства до алармистских теорий.
Построение правового государства и формирование гражданского общества находятся в определенной связи с уровнем доверия граждан к правосудию. Гражданин в отношениях с администрацией всегда является слабой стороной, а потому его права и интересы должны быть обеспечены надлежащим защитным механизмом. В этом вопросе эффективная правовая форма административной юстиции имеет не последнее значение.
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2019
Историческое развитие тесно связано с процессом становления правового государства. Существование этого института уже в конце XIX в. рассматривалось русским научным сообществом как своеобразный политический барьер, определяющий степень защищенности личности. Труды европейских исследователей также свидетельствуют о том, что изучение истории государственного управления и правовой культуры общества невозможно без анализа развития идеи административной юстиции и организации судебного контроля за законностью управления. Следовательно, исследование процесса возникновения и эволюции административной юстиции является необходимым условием объективного решения проблемы реализации принципов законности и соблюдения прав личности.
Процессуальный механизм, способный обеспечить защиту прав и законных интересов граждан в публично-правовых отношениях, является важнейшей правовой гарантией, имеющей конституционно-правовую основу, и характеризуется единством системы процессуальных средств, при помощи которых осуществляется реализация права заинтересованного лица на судебную защиту своих прав в случае их нарушения; упорядочением процессуальной деятельности субъектов административного процесса, образованием самостоятельной подсистемы административных судов, а также установлением специальной процессуальной формы рассмотрения административных споров9.
Согласно концепции правового государства деятельность органов публичной администрации должна носить подзаконный характер. Главным же признаком такого государства является гаран-тированность субъективных прав граждан от нарушений со стороны административных органов. В частности, субъективные права обеспечиваются возможностью со стороны граждан использовать судебную защиту против любых действий административных органов.
Особенности правового статуса гражданина в отличие от правового статуса органа администрации требуют от государства повышенной защиты прав, свобод, законных интересов каждого. Государство обязано быстро и справедливо отреагировать на любые нарушения этих прав и свобод со стороны органов государственной и муниципальной власти и их должностных лиц. Поэтому построение правового государства невозможно без наличия административной юстиции, которая как одна из форм судебной защи-
ты является непременной его принадлежностью. Следует согласиться с научным сообществом10, что административная юстиция позволяет осуществить контроль качества управления страной, за квалификацией аппарата исполнительной власти.
В европейской и отечественной историко-юридической литературе не существует мнения относительно того, в какой период развития государства появилась административная юстиция как система правового регулирования отношений власти и частных лиц. Она формировалась в разных странах индивидуально, с учетом имеющихся исторических, экономических, политических факторов, подвергаясь воздействию устоявшихся на тот период господствующих теоретических взглядов. Противоположность точек зрения в вопросе о возникновении административной юстиции обусловлена дуализмом критериев, используемых для определения самого понятия.
Определение административной юстиции как функции разрешения административных споров, т.е. споров, в которых одной из сторон выступает орган управления, действительно дает основания говорить о существовании административных судов во Франции и Германии.
С момента возникновения государства, создавшего систему норм, призванных регулировать общественные отношения, а также органов, наделенных функциями и полномочиями исполнения и принуждения к исполнению властных решений, неизбежно должна появиться и функция разрешения противоречий и конфликтов, связанных с интерпретацией и применением этого комплекса норм и правил.
В конкретных странах административная юстиция организуется по-разному и проявляет себя через деятельность административных судов общей и специальной юрисдикции, общих судов, квазисудебных органов.
В зарубежных романоязычных странах для идентификации терминологии «административная юстиция» используются термины:
■ Франция — «droit de contentieux administratif»11;
■ Португалия, Бразилия, Ангола — «direito contencioso administrative»12;
■ Испания, Колумбия, Мексика, Эквадор — «derecho de justicia contencioso administrative»13.
При этом конструкция «droit de contentieux administrative» на русский язык может переводиться как «право административной юстиции»,
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2019
либо «право административных споров», или «административно-спорное право». В любом случае данная конструкция применяется для обозначения комплекса правовых норм, регулирующих разрешение в юрисдикционном порядке административных споров. Именно этот смысл и ее содержание при переводе на английский язык и находит отражение в термине «administrative litigation law».
В своих исследованиях Г. Аншютц14 весьма точно отражает организационный подход. Исследователи опираются на понятие административной юстиции как системы административных судов, организованных на основе принципов, доказывают, что ни один из органов, наделенных компетенцией рассмотреть административные споры, не соответствовал формальным критериям построения структуры и процесса вплоть до середины XIX в.
Принципы организации административных судов и процесса по делам административной юстиции соответствуют общим требованиям организации всех видов юстиции и отвечают условиям концепции правового государства. Их смысл заключается в отделении функции управления от функций рассмотрения административных споров (административной юстиции), в полной автономии административных судов от административной иерархии, запрете органам управления и исполнительной власти вмешиваться в деятельность административной юстиции, в том числе посредством контроля15.
Во многих странах (например, в США, Японии, Бельгии, Испании и Румынии) институт административной юстиции не получил отражения в конституциях. Если же рассмотреть нормы основных законов Германии, Италии, Франции, Болгарии и Чехии, мы встретим упоминание высших органов административной юстиции. В тех государствах, демократические конституции которых не упоминают административные суды, эти суды существуют в качестве ветви судебной системы общей юрисдикции либо они поделены между специализированными административными судами и судами общей юрисдикции16.
В результате этого системы административной юстиции, существующие в зарубежных странах, существенно отличаются друг от друга. В ряде стран на высшие органы административной юстиции возложена проверка конституционности и законности нормативных актов, издаваемых администрацией.
В России вопрос о развитии административной юстиции и создании судов имеет длительную историю.
Большинство дореволюционных исследователей генезиса российской системы административно-судебного контроля рассматривали административную юстицию в качестве «особого» порядка или функции решения споров по вопросам управления, возникающих между частными лицами и администрацией17.
С.А. Корф18 считал, что административная юстиция возникла в процессе выделения функции защиты прав частных лиц из области иерархического надзора.
По мнению Ф. Старра административная юстиция не существовала в России19.
Из теории административного процесса следует, что административный процесс считался сложным процессом с невыясненной юридической природой20.
Одновременно утверждалось мощное воздействие административного процесса на формирование передовых и соответствующих принципам правового государства процессуальных форм, перестраивающих обычные представления об административном праве.
М.Д. Загряцков21 писал, что даже некоторый эклектизм административного процесса не препятствует тому, чтобы применение процессуальных норм к исследованию административных актов «облагораживало» административное право.
Различный подход к определению административного процесса (установлению его содержания и основных институтов) обусловлен историческими особенностями.
До революции 1917 г. административный процесс в России доктринально рассматривался крайне узко, исключительно по аналогии с гражданским и уголовным процессами, т.е. как судебный процесс. В качестве его основной задачи определялись обеспечение и охрана субъективных публичных прав и интересов именно (только) в судебном порядке органами (судами) административной юстиции.
В вопросе о значении административной юстиции для правового развития России большинство авторов22 придерживались единого мнения: судебный контроль деятельности администрации и право частных лиц на обжалование незаконных актов в суде признавались необходимым условием установления законности и правового строя в государстве.
По мнению Н.И. Лазаревского, Россия приближалась к тому типу государств, в котором
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2019
«большинство населения о своих правах ничего не знает, оно, привычное к нарушению законов, смотрит на это нарушение как на нечто обычное... а, с другой стороны, органы администрации еще не дошли до сознания того, что у обывателя могут быть права, неприкосновенные для чиновника»23.
Но с середины 20-х годов XX в. отношение к проблеме административного процесса начало меняться: в юридической литературе стало утверждаться мнение, что институт административной юстиции органически чужд административному праву, является буржуазным институтом, который совершенно неприемлем для советского права.
С конца 20-х и до начала 60-х годов считалось, что в СССР административной юстиции и административного судопроизводства вообще не может быть. Именно в этот период постепенно стало формироваться иное понимание административного процесса — не как судебной деятельности по разрешению споров граждан с органами публичной власти, а как более широкое, обусловленное необходимостью регламентации деятельности органов государственного управления.
И в 1949 г. С.С. Студеникин, давая определение понятию административного процесса, подчеркнул, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс»24.
К началу 60-х годов в административном праве утвердилось мнение о том, что в административном процессе соотношение между процессуальными и материальными нормами такое же, как и в других отраслях права.
В итоге сложились концепции широкого и узкого понимания административного процесса, которые используются и в настоящее время, а понятие «административный процесс», ранее применяемое только для обозначения порядка деятельности органов административной юстиции, ввиду отсутствия таковых, заполнилось иным содержанием. В широком смысле под административным процессом понимают процессуальную деятельность в сфере управления, сфере функционирования исполнительной власти. В более узких смыслах к административному процессу относят регламентированную законом деятельность по рассмотрению административных споров в судебном порядке, а также, по мнению некоторых ученых, деятельность по приме-
нению мер административного принуждения (в частности, административной ответственности).
Принятие Конституции РФ 1993 г., которая в качестве одной из форм осуществления судебной власти установила административное судопроизводство (п. 2 ст. 118) и в то же время отнесла административно-процессуальное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72), послужило толчком для продолжения научной дискуссии о содержании административного процесса.
Однако вопрос о том, в рамках какой правовой отрасли должно осуществляться регулирование административного судопроизводства, по-прежнему остался нерешенным.
С точки зрения логики построения отечественной правовой системы напрашивается очевидный вывод: по аналогии с такими давно оформившимися правовыми отраслями, как гражданское процессуальное право и уголовное процессуальное право, регламентирующими, соответственно, гражданское и уголовное судопроизводство, административное процессуальное право должно выступать как отрасль, «обслуживающая» административное судопроизводство.
В частях 2 и 3 ст. 118 Конституции РФ предусматривается, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а судебная система устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Действующая Конституция связывает осуществление судебной власти судами общей юрисдикции и арбитражными судами под общим надзором Верховного Суда РФ с подведомственностью не только гражданских, уголовных и экономических споров, но и административных дел.
Из этого следует, что Конституция Российской Федерации не выделяет специализированной системы административных судов, как это было предусмотрено Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве, принятыми Верховным Советом СССР в 1989 г.
На конституционном уровне закреплен общий процессуальный режим судебной защиты прав и свобод, нарушенных действиями государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и объединений. Но данное положение не является свидетельством отказа от самой административной юстиции как механизма осуществления правосудия по административным делам.
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2019
Ряд авторов, рассматривая понятие «административная юстиция», включающее «судебный контроль административных актов», не относили такой вид судебной деятельности к содержанию правосудия.
Так, В.В. Ершов25 предлагал, с учетом отличия «судебного контроля государственного управления» от «правосудия по административным делам», корректировать способы осуществления правосудия за счет расширения судебной подведомственности, обосновывая это тем, что все без исключения споры, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина, подведомственны суду. Последующее распределение дел о спорах по различным видам судопроизводства свидетельствует о подсудности дел в рамках единой судебной системы.
Но устоявшееся широкое понимание административного процесса, равно как и конституционное установление о совместном ведении РФ и субъектов РФ в сфере административно-процессуального законодательства, не позволяет в современный период однозначно воплощать данное положение.
Выявляя пути развития административной юстиции, отечественные законодатели не учитывали научный потенциал прошлого, а правовая мысль начала XXI в. так и не выработала единых методологических подходов к организации административной юстиции.
Отчасти данное мнение подтверждает современное состояние административного судопроизводства, регламентация которого существенно отличается для судов общей и арбитражной юрисдикции (причем не в пользу общих судов, которые действуют в рамках Кодекса об административных правонарушениях). При этом разобщенность в правоприменительной деятельности судов усложняет реализацию такой цели федеральной целевой программы развития судебной системы, как эффективность судебной системы и усиление ее влияния на справедливое правоприменение.
По обоснованному замечанию ряда исследо-вателей26, отсутствие выработанного совместными усилиями единого концептуального подхода к формированию системы и процедур административной юстиции в Российской Федерации давно уже стало тормозом на пути ее полного законодательного оформления.
Формирование в России судебного административного права неразрывно связано с реализацией конституционного положения об административном судопроизводстве как об одной из
форм осуществления судебной власти и ставит ряд проблем, требующих теоретического осмысления:
1) проблему определения понятия административного судебного права в контексте установления границ его предметной сферы. Решение этой проблемы, помимо использования собственно административно-правовых понятий и конструкций, предполагает обращение к концепции судебного права, которая в современной России переживает эпоху своего возрождения27;
2) проблему рекодификации действующего законодательства в целях полноценной реализации конституционного положения об административном судопроизводстве;
3) проблему определения отраслевого статуса административного судебного права;
4) проблему определения системы административного судебного права как формирующейся отрасли права;
5) проблему соотношений понятийно-кате -гориального аппарата «административное право», «административно-судебное право» и др.
Следует согласиться с П.П. Серковым, отмечающим, что «принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, несомненно, является знаковым событием в истории российской государственности. В то же время оно не означает, что все проблемы взаимоотношений физических, юридических лиц и органов публичной власти, их должностных лиц получили окончательное разрешение»28.
Специфика и отличительные особенности административного судопроизводства (в отличие от гражданского или уголовного судопроиз-водств) заключаются как раз в том, чтобы подтолкнуть органы исполнительной власти и их должностных лиц к принятию таких решений и созданию таких механизмов, которые позволят защитить и обеспечить права для тех, кто не обращался за правовой защитой в порядке административного судопроизводства в отношении административных решений, которые оказались ошибочными29. Тем самым будет обеспечиваться необходимое качество государственного управления, а функция судебного контроля будет иметь наибольшую эффективность.
Согласимся с мнением С.Н. Махиной30, определяющей, что «зарождение административного процессуального права, именно как отрасли, «обслуживающей» самостоятельную форму судопроизводства, обусловлено не формальным выделением соответствующих правовых норм из структуры одного нормативного акта в другой,
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2019
а, во-первых, формированием автономной концепции судебной защиты и субъективных публичных прав и интересов лиц и обеспечения судебного контроля за деятельностью властных публичных субъектов (которой более ста лет) как необходимого элемента функционирования правового демократического государства и, во-вторых, практической реализацией данных концептуальных положений в правовое пространство посредством создания необходимой юридической основы».
В научной литературе обсуждается вариант модели особого производства, предложенный в одном из законопроектов Верховного Суда РФ об изменениях в КАС РФ.
Так, Пленумом Верховного Суда РФ только за последние несколько лет были приняты важнейшие разъяснения: по вопросам применения судами КАС РФ31; о применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел32; о некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы33; о некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости34; о применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства35; о некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела36; о некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок37; о судебной практике применения законодательства, регулирующего вопросы дисциплинарной ответственности судей38; о практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе во-еннослужащих39; о некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами40.
В европейских странах законодательство об административных правонарушениях занимает не менее прочное место, хотя и подход к нему заметно отличается.
В таких государствах, как Германия, Италия, законодательство об административных правонарушениях рассматривается не как самостоятельная отрасль (как в России), а как составная часть уголовного законодательства.
В Германии правонарушение общественного порядка считается «малым уголовным делом» и относится к подсудности общих судов41. Это связано, прежде всего, с историческими факторами: все виды правонарушений в XX в. в европейских государствах рассматривались исключительно в рамках уголовного права, и лишь совсем недавно ввиду развития экономики, правовой системы ответственность за них стала назначаться не судебными органами, а полицейскими (или административистами). Отсюда и существенные отличия самого термина «административное правонарушение». Именно эти обстоятельства не позволяют отечественным ученым отнести, по примеру западных коллег, административные правонарушения к правонарушениям, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства.
Помимо КАС РФ, административное судопроизводство регламентируется и Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Следует заметить, что порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренный КоАП РФ, отличается от порядка, предусмотренного главой 25 АПК РФ42.
Между тем основной Кодекс, регулирующий вопросы административной ответственности, не только не содержит такого понятия, как «судопроизводство», но и не закрепляет принципиальных отличий в рассмотрении дел об административных правонарушениях в судебных и несудебных органах административной юрисдикции. Исключение составляют лишь определение подведомственности дел об административных правонарушениях судам, подсудности дел, установление сроков рассмотрения дел в судах и сроков давности привлечения к административной ответственности в судебном порядке.
В связи с модернизацией законодательства об административных правонарушениях в современный период должен быть разрешен вопрос о судопроизводстве.
Анализ таких актов, как КАС РФ и АПК РФ, позволяет понять, что порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях судьями выходит за рамки административного судопроизводства, а отнести их к форме конституционного, гражданского или уголовного судопроизводства не представляется возможным. На
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2019
основании этого довод о том, что производство по делам об административных правонарушениях можно считать правосудием, выглядит весьма скептичным.
Теоретические споры о правовой природе административного судопроизводства (гражданско-процессуальная, административно-процессуальная либо смешанная) завершилась на практике принятием КАС РФ, воплотившем схемы смешанного процесса, включающего правосудие и судебный контроль за законностью и обоснованностью осуществления государственных полномочий органами законодательной и исполнительной власти43.
На практике расширение российской системы правосудия за счет создания специализированных административных судов не произошло. Но это и не предусмотрено уровнем федерального конституционного законодательства44.
Для выстраивания современной системы административно-правового регулирования с учетом всех реалий и недостатков Кодекса административного судопроизводства РФ имеющийся терминологический инструментарий, являющийся основополагающим в аспекте конституционных ценностей, должен не разрушать, а охранять и защищать иные социальные ценности.
Добиться универсальности можно лишь с учетом детальной проработки признаков, по которым дело будет безошибочно квалифицироваться правоприменителем как административное. Тем более, что список категорий, содержащихся в ст. 1 КАС РФ, не является исчерпывающим, и Кодекс содержит регламентацию общего порядка производства по административным делам.
Меняющийся подход к разграничению видов судопроизводства приводит к возникновению судебных ошибок, снижению качества правосудия и в итоге к затягиванию процесса восстановления нарушенных прав лиц, обращающихся за судебной защитой. Изложенные трудности обусловливают поиск путей их преодоления. Многочисленные отмены судебных постановлений, связанных с проблемой разграничения видов судопроизводств, приводят к нарушению разумных сроков рассмотрения дел, снижению качества отправления правосудия.
Анализируя позиции названных и многих других ученых, внесших свой вклад в формирование представлений об административном процессе, административной юстиции, административном судопроизводстве, приходится констатировать актуальность и научную значимость док-тринальной неопределенности исследуемого сегмента.
В Кодексе административного судопроизводства РФ достаточно много новаций, которые вызывают потребность в разработке новых юридических конструкций, соответствующих эпохе правового государства.
Однако КАС РФ является масштабным законодательным актом, регулирующим целый пласт общественных отношений, и этот Кодекс должен иметь универсальность и не подвергаться постоянным изменениям вслед за тем, как в том или ином материальном правоотношении будут образовываться новые публично-правовые споры.
В условиях современного правового демократического государства, где особую важность приобретает вопрос о сбалансированности публичных и частных интересов, повышении способов эффективности механизмов процесса, сдержек и противовесов ветвей власти и обеспечения гарантий прав и свобод человека, законодатель в нормах КАС РФ45 попытался создать динамическую и четко регулируемую модель судопроизводства, содержащую механизмы, обеспечивающие дополнительные гарантии повышения эффективности судопроизводства и обеспечения его задач с учетом интересов участников публичных правоотношений.
Как нам представляется, построенным государством механизмом регулирования в первую очередь определяется авторитет самого государства, которое при построении механизма регулирования должно реализовывать провозглашенные в Конституции РФ стандарты жизнедеятельности общества, что в дальнейшем при совершенствовании норм, регулирующих административное судопроизводство, приведет к развитию института отечественной административной юстиции, повышению эффективности государственного управления.
Создана новая административно-процессуальная форма, являющаяся основой для формирования административной юстиции в России, которая определила условия для формирования новой правовой культуры как граждан, так и иных субъектов права; приводится в соответствие соотношение способов разрешения административных споров, возникающих в частной и публично-правовых сферах. Изменяется также общий подход к содержательному структурированию судебной власти и самой судебной деятельности, что позволяет констатировать соответствие отечественной модели судопроизводства традиционным принципам правового государства.
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2019
1 Добрышн H.M. Размышления о проблемах становления правового государства в России // Право и политика. 2012. № 2. С. 232.
2 Maлuкoв Б.З. Усиление криминала в сфере духовности общества и некоторые проблемы укрепления правопорядка // Проблемы правовой криминологической культуры борьбы с преступностью. M., 2002. С. 6.
3 Oceé4yê Б.И. Конституционные основы строительства демократического правового социального государства в России: Mонография. Тюмень, 2006. С. 18.
4 Aкмaлoвa A.A., Kanu^m Б.M. Предыстория и история социального правового государства // Науч. тр. РАЮН: В 3-х т. M., 2008. Вып. 8. Т. 1. С. 604.
5 См.: Cuмaкoв K.A. Mодель правового государства по Конституции РФ // Гражданин и право. 2007. № 2. С. 14;
Бecmoв Ô.A. Правовое государство, власть и личность: историко-политический и правовой аспекты. Саратов, 2010;
Правовое государство и государственное устройство: поиск оптимума: совместное исследование германских, российских и монгольских ученых / Под общ ред. А. Mаценева, Г. Шоллера. M.: Изд-во РАГС, 2011; Юcynoвa Ë.A. Формирование политико-правовой мысли о демократическом правовом социальном государстве // Совр. право. 2013. № 9. С. 12.
6 Зорьтн Б.Д. Современный мир, право и Конституция. M.: HОРMА, 2010. С. 115.
7 Cmenaнoв KM. Уроки и парадоксы российского конституционализма. M., l996. С. 3.
8 Конституция РФ (принята на всенародном голосовании 12.12.1993 г.) // URL:/http://www.pravo.gov.ru (Дата обращения: 11.09.2018)
9 См.: Eceнoвa Б.П. Судебные гарантии законности в сфере осуществления публичной власти: СПб.: Изд-во СЗАГС, 2011. С. 164;
Eceнoвa Б.П. Развитие административной юстиции в России // Власть. 2014. № 2.
10 См.: Пemyхoв H.A., Maмыкuн A.C. Теоретические и практические вопросы развития административной юстиции в Российской Федерации // Рос. правосудие. К VIII Всерос. съезду судей. Спец. вып. 2012. С. 89; Пuyнoвa Б.И. Теоретические и организационные основания институализации административной юстиции в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 6. С. 1129—1135; Лyceгeнoвa З. С. Современная модель административного правосудия // Судья. 2015. № 6. С. 17—20; Kyрчeвcкaя С.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: проверка временем // Административное право и процесс. 2018. № 3. С. 54—57.
11 См.: Chapus Rene. Droit du contentieux administratif. Paris, 2006;
Le Berre H. Droit du contentieux administratif. Paris: Ellipses, 2002.
12 Correia, Jose Manuel Servulo. Direito do contencioso administrative. I. Lisboa: Lex, 2005;
Cremildo Pasa C. Direito do Contencioso Administrative Angolano. Lisboa, 20l2.
13 См.: VelasquezBaquerizoE. Nueva Justicia Administrativa: Diagnostico del Derecho Administrativo en el Ecuador. Qito. 1995;
Fajardo L. Derecho contencioso administrative. Univ. Gran Mariscal de Ayacucho, 2010.
14 Аншютц Г. Юстиция и администрация. 1807. № 6. С. 85—86.
15 Bonnard R. Le controle jrictionnele de l administration. Etudes de droit administrative compare.1934. P. 112.
16 Соловьев А.А., Опалев P. О. Административная юстиция в зарубежных государствах: особенности функционирования отдельных институтов административного судопроизводства: Монография. М.: МГЮА. 2017.
17 См.: Безобразов Б.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874. С. 13;
Дурденевский В. Русская литература по административной юстиции // Вопросы административного процесса. М., 1916. С. 135—136.
18 Корф С.А. Административная юстиция. СПб., 1910.
19 Starr F. Decentralisation and Self-Government in Russia. 1830 — 1870. Princeton.1972. P. 30.
20 См.: Загряцков M.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве // Административная юстиция: конец XIX в. начало XX в: Хрестоматия / Отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж, 2004 г. Ч. 2. С. 293;
Отческая Т.И. Некоторые процессуальные аспекты рассмотрения в арбитражных судах дел об административных правонарушениях // Актуальные проблемы рос. права. 2018. № 6. С. 91—100.
21 Загряцков М.Д. Указ соч.
22 Петухов Т.Е. Административная юстиция в царской России // Правоведение. 1974. № 5. С. 72—80
23 Лазаревский Н.И. Законность и пределы ее осуществимости // Право. 1905. № 2.
24 Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопросы о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М., 1949. С. 44.
25 Ершов В.В. Конституционные проблемы судоустройства и судопроизводства //Гос-во и право. 1994. № 12. С. 49, 51.
26 Кирин А.В., Побежимова Н.И. Административной юстиции в России нужна единая концепция развития // Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 37.
27 См.: Гуськова А.Л. Возрождение концепции судебного права в России // Вестник ОГУ. 2005. № 3;
Гуськова А.П., Муратова Н.Г. Судебное право: история и современность судебной власти в сфере уголовного судопроизводства. М.: Юрист, 2005; Мурадьян Э.М. Судебное право. Спб., 2007; Литвинова К.А. Судебное право в современной России: общетеоретический аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2013; и др.
28 Серков П.П. Административное право, административное судопроизводство и механизм правоотношения // Журнал административного судопроизводства. 2016. № 1. С. 14.
29 Мартынов А.В. Роль и значение административного судопроизводства в обеспечении качества современно-
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2019
го государственного управления // Административное право и процесс. 2018. № 3. С. 47—53.
30 Махина С.Н. О некоторых концептах и направлениях дальнейшего развития административного судопроизводства и административного процессуального права // Административное право и процесс. 2018. № 3. С. 35—42.
31 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от
27.09.2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Бюллетень ВС РФ. 2016. № 11.
32 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от
13.06.2017 г. № 21 «О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел» // Бюллетень ВС РФ. 2017. № 8.
33 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.05.2017 г. № 15 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Бюллетень ВС РФ. 2017. № 7.
34 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 г. № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» // Бюллетень ВС РФ. 2015. № 9.
35 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от
17.11.2015 г. № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» // Бюллетень ВС РФ. 2016. № 1.
36 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от
21.01.2016 г. № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела» // Бюллетень ВС РФ. 2016. № 4.
37 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 г. № 11 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разум-
ный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» // Бюллетень ВС РФ. 2016. № 5.
38 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2016 г. № 13 «О судебной практике применения законодательства, регулирующего вопросы дисциплинарной ответственности судей» // Бюллетень ВС РФ. 2016. № 6.
39 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.05.2014 г. № 8 (в ред. от 28.06.2016 г.) «О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» // СПС «Консультант Плюс»
40 Постановление Пленума Верховного Суда РФ РФ от 27.12.2016 г. № 64 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами» // Бюллетень ВС РФ. 2017. № 2.
41 См.: Пуделъка Йорг. Сравнительный анализ гражданско-процессуального и административно-процессуального права // Ежегодник публичного права — 2014: Административное право: сравнительные подходы. М.: Инфотропик-Медиа, 2014. С. 453.
42 Рогачева О.С. Судопроизводство по делам об административных правонарушениях и административное судопроизводство: основные отличия и обоснованные ограничения // Актуальные проблемы административного судопроизводства: Матер. Всерос. науч.-практ. конф. Омск, 28 ноября 2014 г. / Отв. ред. Ю.П. Соловей. Омск: Омская юрид. академия, 2015. С. 317.
43 Курчевская С.В. Указ. соч.
44 Федеральный конституционный закон «О судебной системе российской Федерации» от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст.1
45 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 г. № 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2019
