CC BY
365УДК 342.9
Людмила Геннадьевна Коновалова, доцент кафедры административного и финансового права Алтайского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия), кандидат юридических наук
В статье рассматриваются различные точки зрения на понятие, правовую природу и принципы исполнительного производства в Российской Федерации. Исполнительное производство характеризуется как особая процессуальная деятельность, как институт и как учебная дисциплина. Предлагается выделять признаки исполнительного производства и относить большинство норм об исполнительном производстве к числу административно-правовых. Высказывается позитивная оценка легального перечня принципов исполнительного производства.
Ключевые слова: исполнительное производство, судебный пристав-исполнитель, Федеральная служба судебных приставов.
ПОНЯТИЕ, ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ПРИНЦИПЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА
CONCEPT, LEGAL BASIS AND PRINCIPLES OF ENFORCEMENT PROCEEDINGS
На рубеже ХХ-Х1 вв. в России произведено значительное обновление нормативной базы, регулирующей процедуры исполнительного производства. Однако принятые нововведения не повлекли за собой значительного повышения эффективности исполнительного производства. Так, по официальной статистике доля оконченных фактическим исполнением исполнительных производств за 9 месяцев 2013 г. составила лишь 34,0% от поступивших на исполнение в Федеральную службу судебных приставов исполнительных документов1. В такой обстановке представляется неоправданным отсутствие в современной юридической науке четких юридических конструкций в сфере исполнительного производства. Существуют достаточно противоречивые взгляды ученых даже по поводу самого понятия исполнительного производства и его места в правовой системе Российской Федерации.
Так, И.Б. Морозова, А.М. Треушников под исполнительным производством понимают установленный законом порядок принудительной реализации актов юрис-дикционных органов, имеющий своей целью обеспечение реальной защиты нарушенных или оспоренных субъективных материальных прав или охраняемых законом интересов2. По мнению Ю.А. Свирина, исполнительное производство можно определить как особый институт экзекватуры, то есть процесс принудительного исполнения судебных актов, а также актов
других органов и должностных лиц, которым законом предоставлены полномочия возлагать на участников имущественного оборота обязанности по передаче другим участникам (гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты) денежных средств и иного имущества, либо по совершению в их пользу определенных действий, либо по воздержанию от совершения действий. Исполнительное производство - это урегулированная нормами специального закона деятельность уполномоченных на то органов по принудительному исполнению судебных и иных актов3.
И.М. Вставская, С.А. Савченко предлагают подразумевать под исполнительным производством юридическую деятельность, происходящую вне рамок судебного процесса, которая требует целостного правового регулирования и относится к сфере действия органов исполнительной власти, призванную обеспечивать принудительное исполнение актов различных юрисдикционных органов4. На взгляд О.В. Исаенковой, исполнительное производство представляет собой деятельность судебных приставов-исполнителей и других участников правоотношений, складывающуюся в процессе реализации судебных исполнительных листов и иных исполнительных документов, посредством государственного принуждения5.
Анализ вышеназванных и иных определений исполнительного производства,
действующего законодательства позволяет выявить определенные черты (признаки) исполнительного производства.
1. Это особая процессуальная деятельность, разновидность юридического процесса.
2. Осуществляется специальными субъектами - судебными приставами - исполнителями Федеральной службы судебных приставов.
3. Регламентируется особыми правовыми актами, базовыми среди которых являются Федеральный закон от 02 октября 2007 г. №229-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) «Об исполнительном производстве» (далее - ФЗ «Об исполнительном производстве» 2007 г.) и Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ (ред. от 03 февраля 2014 г.) «О судебных приставах» (далее - ФЗ «О судебных приставах»)6.
4. В отношении должника осуществляется принудительно (то есть вне зависимости от его желания, с возможностью применения в необходимых случаях мер государственного принуждения).
5. Направлено на исполнение исполнительных документов (актов судов, постановлений по делам об административных правонарушениях, актов нотариусов, трудовых комиссий и т.д.).
Соответственно, можно предложить определять исполнительное производство как урегулированную правом совокупность связанных между собой
77
процессуальных действий судебного пристава-исполнителя по принудительному исполнению актов судов и иных органов.
ФЗ «Об исполнительном производстве» 2007 г. впервые предложил легальный перечень принципов исполнительного производства. В частности, в соответствии со ст. 4 Федерального закона, исполнительное производство осуществляется на принципах:
1) законности;
2) своевременности совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения;
3) уважения чести и достоинства гражданина;
4) неприкосновенности минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи;
5) соотносимости объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения.
Эти принципы находят свое развитие в конкретных нормах, регламентирующих исполнительное производство. Например, принцип неприкосновенности минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи проявляется в установлении видов имущества и дохода должника, на которые запрещено обращать взыскание, а также в регламентации размера удержания из заработной платы и иных доходов должника7. Соотносимость объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения проявляется в общем правиле о том, что обратить взыскание на имущество должника можно лишь в пределах суммы задолженности. Своевременность совершения действий означает, что эти действия должны совершаться в сроки, предусмотренные законом, а если законом сроки не определены, то в сроки, установленные компетентным органом или лицом (судом, судебным приставом-исполнителем) в соответствии с законом8.
На сегодняшний день названные принципы исполнительного производства имеют и практическое значение. На них должен ориентироваться правоприменитель в своей повседневной юридической деятельности. В том числе судебная практика последних лет демонстрирует необходимость их неукоснительного соблюдения. Так, в 2013 г. Верховный Суд РФ, сославшись на принцип своевременности совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения, признал незаконным бездействие судебного пристава-исполнителя по конкретному исполнительному производству, выразившееся в непринятии мер по розыску должника и его имущества9.
В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2013 г. подчеркивается, что при рассмотрении дел об ограничении права на выезд должников из Российской Федерации суду надлежит привлекать к участию в деле в качестве заинтересованного лица гражданина, вопрос о возможности временного ограничения выезда которого рассматривается, а также устанавливать соразмерность временного ограничения выезда из Российской Федерации требованиям, содержащимся в исполнительном документе10.
По поводу многих принципов исполнительного производства существуют научные дискуссии и глубокие теоретические наработки. Так, интересными представляются рассуждения Д.Х. Валеева по поводу принципа уважения чести и достоинства гражданина в исполнительном производстве: «По своей сути ... правоприменительная деятельность судебных приставов-исполнителей исключает «карательный» элемент. В исполнительном производстве восстанавливается нарушенное субъективное право или охраняемый законом интерес взыскателя. Конечно, опосредованно, лишаясь в процессе принудительного исполнения определенного имущества или денежных средств, должник наверняка испытывает определенные лишения как нравственного, так и материального характера, но это качество является не главным в исполнительном производстве. Этим исполнительное производство отличается от уголовно-исправительного права, цель которого - наказание. Неприкосновенность личности должника гарантируется неприкосновенностью личности гражданина. В частности, каждый имеет право на жизнь (ст. 20 Конституции РФ), достоинство личности охраняется государством (ст. 21 Конституции РФ), каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ). Перечисленные конституционные нормы являются основой принципа неприкосновенности личности должника. Однако было бы неправильно не замечать специфичности этого принципа»11.
В то же время интересно отметить, что не все принципы исполнительного производства, разработанные в юридической науке, нашли свое развитие в законодательстве и практике правоприменения. Например, законодатель под влиянием правовых позиций Конституционного Суда РФ не воспринял принцип состязательности для исполнительного производства. В одном из Постановлений Конституционного Суда РФ указывается, что, «в отличие от судебного процесса, в исполнительном производстве не действует
принцип состязательности, а соблюдение принципа равенства участников исполнительного производства понимается с учетом необходимости ограничения имущественных прав должника»12.
В соответствии с ФЗ «Об исполнительном производстве» 2007 г., задачами исполнительного производства являются правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях исполнение иных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций13.
Следует обратить особое внимание на то, что в юридической науке термин «исполнительное производство» помимо рассмотренного понимания имеет и другие смысловые нагрузки. В частности, под исполнительным производством наряду с «деятельностью.» может подразумеваться правовой институт, правоотношение, составляющая часть юридической науки, учебная дисциплина.
При этом многие специалисты обращают внимание на глубокую взаимосвязь исполнительного производства и механизма реализации субъективных прав человека. Например, М.Ю. Челышев говорит об исполнительном производстве как о заключительной стадии реализации субъективного права. В частности, автор считает, что субъективное право в процессе своей реализации проходит три этапа: а) возникновение субъективного права в области материального права; б) его подтверждение в процессуальном праве; в) принудительное осуществление в исполнительном производстве14. И.В. Решетникова не без основания пафосно подчеркивает, что «исполнительное производство венчает собой процедуру восстановления законности и нарушенных прав по большинству дел. Без исполнения судебные акты, акты других органов и должностных лиц теряют смысл, а нарушенные права и законные интересы остаются не восстановленными. Поэтому можно говорить, что исполнительное производство - это важнейший и заключительный этап пути восстановления нарушенных прав и свобод»15.
Что касается понимания исполнительного производства как совокупности правовых норм, правового института, то нужно сказать, что в настоящее время существует глубокая научная дискуссия по поводу определения правовой природы норм об исполнительном производстве. Эта дискуссия имеет не только теоретическое, но и практическое значение, связанное с качественной организацией
!!К
1
1/1
Г«
учебного процесса в юридических вузах. В условиях такой научной разобщенности и отсутствия в образовательном стандарте указания на необходимость обязательного изучения студентами исполнительного производства приводит к тому, что будущие юристы не получают профессиональные знания о принудительном исполнении юрисдикционных актов ни на учебных дисциплинах «гражданское процессуальное право», «арбитражное процессуальное право», «административное право», ни на иных учебных дисциплинах.
Среди специалистов сложилось три точки зрения о месте исполнительного производства в системе российского права.
1. Исполнительное производство - это заключительная стадия гражданского (арбитражного) процесса. Такая точка зрения является традиционной для дореволюционной и советской науки гражданского процесса16. Сегодня ее придерживаются М.С. Шакарян, А.К. Сергун, Л.Ф. Лесницкая, Д.М. Чечот, И.Б. Морозова17. Авторы обозначают следующие аргументы в поддержку своей позиции:
1) основание возбуждения исполнительного производства - преимущественно постановления судов;
2) одним из важнейших субъектов исполнительного производства является суд (в том числе суд рассматривает жалобы на действия суд пристава-исполнителя);
3) в исполнительном производстве действуют многие принципы гражданского процессуального права - законность, диспозитивность, равноправие сторон, пользование родным языком, устность, состязательность.
Нужно отметить, что указанный подход в последнее время становится все менее популярным. Например, чаще всего в учебниках по гражданскому и арбитражному процессу не уделяется внимание исполнительному производству, затрагиваются лишь отдельные вопросы участи в исполнительном производстве суда. Это связано с тем, что на практике среди исполнительных документов, поступающих на исполнение в Федеральную службу судебных приставов, акты судов составляют лишь 10%; суд в процессе принудительного исполнения по сравнению с судебным приставом-исполнителем играет далеко не основную роль; а многие из вышеназванных принципов не находят своего подтверждения в судебной практике (например, Конституционный Суд РФ в своих актах указывает на отсутствие состязательности в рамках исполнительного производства).
В данной связи красочной является цитата из курса лекций известного доре-
волюционного профессора Ю.С. Гамба-рова, который последнюю главу своего учебника по гражданскому процессу, не затронув вопросы принудительного исполнения, заканчивает фразой «Конец гражданского процесса»18.
2. Исполнительное производство - это самостоятельная отрасль права. Предлагается именовать ее по-разному - «исполнительное производство», «исполнительное право», «гражданское исполнительное право», «исполнительное процессуальное гражданское право». В советское время такой точки зрения придерживался В.М. Шерстюк, до революции - Ю.С. Гам-баров. В настоящее время этот подход пользуется особой популярностью. Среди его приверженцев можно назвать Д.Х. Ва-леева, М.Р. Загидуллина, М.Ю. Челышева, М.С. Саликова, В.В. Яркова, М.К. Юкова, И.М. Вставскую и др.19 Крупное издательство «Юрист» уже на протяжении нескольких лет выпускает журнал под названием «Исполнительное право».
В основном об исполнительном производстве пишут как о комплексной отрасли права. Ее предметом предлагается считать процессуальные отношения, складывающиеся по поводу принудительно-исполнительной деятельности судебного пристава-исполнителя. Метод, как и для всех новых комплексных отраслей права, называется императивно-диспозитивный.
Существуют даже разработки о системе этой отрасли права. В частности, в системе «исполнительного права» как отрасли предлагается выделять общую часть (нормы, регламентирующие условия совершения исполнительных действий, статус органов принудительного исполнения, исполнительные документы, сроки, возбуждение и окончание исполнительного производства) и особенную часть (нормы об обращении взыскания на имущество должника, на заработную плату, правила исполнения исполнительных документов неимущественного характера, обжалования исполнительных действий, специфика исполнительного производства с иностранным элементом).
В качестве обоснования своей позиции авторы ссылаются на следующие аргументы:
1) основанием возбуждения исполнительного производства являются не только акты судов, но и акты трудовых комиссий, нотариусов, органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях и др.;
2) обязательный субъект правоотношений, возникающих по поводу принудительного исполнения - это не суд, а судебный пристав-исполнитель, суд в
исполнительном производстве выполняет только надзорно-разъяснительные функции;
3) в рамках исполнительного производства действуют или общеправовые и межотраслевые принципы (законность, диспозитивность и т.д.), или специфические принципы, которых нет в рамках гражданского процесса (неприкосновенность личности должника, неприкосновенность минимума средств существования должника, пропорциональность распределения сумм между взыскателями и др.);
4) большинство норм об исполнительном производстве содержится не в ГПК РФ и АПК РФ, а в специальных нормативных актах;
5) исполнительное производство не может быть завершающей стадией гражданского процесса, так как возможен поворот решения суда или добровольное исполнение.
Критики же такого подхода отмечают, что у предлагаемой отрасли права нет собственного предмета правового регулирования, поскольку общественные отношения в сфере исполнительного производства носят вспомогательный характер и регламентируются различными отраслями права. Также подчеркивается недопустимость юридического разобщения процесса вынесения решения суда, обеспечения иска и исполнения решения суда, иначе возможно нарушение так называемого свойства исполняемости судебного решения20.
3. ИП - часть (подотрасль, институт) административного (административного процессуального) права.
Такой подход только начал формироваться. Это связано со сравнительно недавним отделением органов принудительного исполнения от суда. Среди сторонников названной точки зрения можно назвать А.Н. Сарычева, В.В. Головина, Ю.А. Попова, И.П. Кононова21.
Рассматриваемая позиция подкрепляется следующими аргументами:
1) Федеральная служба судебных приставов - это орган государственного управления (исполнительной власти), а судебный пристав-исполнитель - государственный гражданский служащий;
2) властный характер правоотношений, возникающих в связи с принудительным исполнением юрисдикционных актов;
3) отношения с участием суда в исполнительном производстве преимущественно связаны с обжалованием действий судебного пристава-исполнителя;
4) в процессе принудительного исполнения судебные приставы-испол-
79
нители тесно взаимодействуют с иными органами исполнительной власти (федеральной налоговой службой, федеральной службой безопасности, федеральной миграционной службой и др.);
5) большинство исполнительных документов, поступающих на исполнение в Федеральную службу судебных приставов - это постановления по делам об административных правонарушениях.
Критические замечания в адрес такого подхода сводятся к указанию на присутствие в исполнительном производстве диспозитивных начал. Например, взыскатель может выбирать, подавать ли ему исполнительный документ на исполнение или нет, имеет возможность через орган, выдавший исполнительный документ изменить способ исполнения, должник вправе указать имущество, на которое он просил бы обратить взыскание в первую очередь, заявлять об удобном для него времени проведения исполнительных действий и т.д. Однако в качестве возражения против такой критики можно сослаться на установленный факт применения даже классическими императивными отраслями права дозволительных норм. Например, в административном праве предусматривается, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может пригласить защитника, вправе подписать или не подписать протокол по делу об административном правонарушении.
В целом нужно отметить, какой бы мы ни придерживались точки зрения по поводу отраслевой принадлежности норм об исполнительном производстве, очевидно, что правовое регулирование процедур принудительного исполнения сопряжено со взаимодействием норм различной отраслевой принадлежности. Например, процесс выселения (вселения), предоставления жилых помещений связан с жилищным правом; оценка имущества, его реализация, выдел доли должника из юридического лица - с гражданским правом; восстановление на работе, исполнение актов трудовых комиссий - с трудовым правом; обращение в суд с заявлением об изменении способа и порядка исполнения
судебного решения, обжалование действий судебного пристава-исполнителя -с гражданским процессуальным правом; взыскание алиментов, передача ребенка -с семейным правом, обращение взыскания на имущество государства - с финансовым правом и т.д. При этом также очевидно, что большинство норм об исполнительном производстве на сегодняшний день имеют все же административно-правовую природу. Именно такого рода нормы регламентируют организацию деятельности Федеральной службы судебных приставов, статус судебного пристава-исполнителя, его полномочия по принудительному исполнению актов судов и других органов, а также взаимоотношения между судебным приставом-исполнителем и другими субъектами исполнительного производства. Создание же новой комплексной отрасли права с предполагаемым дальнейшим обособлением ее норм в каком-то юридическом акте (исполнительном кодексе) представляется нецелесообразным, поскольку повлечет за собой дублирование правового материала.
1 Официальный сайт ФССП РФ [Электронный ресурс]. URL: http://fssprus.ru/
2 Морозова И.Б., Треушников А.М. Исполнительное производство: учебно-практическое пособие. М., 2006. С. 3; Гражданский процесс: учебник / под ред. М.К. Треушникова. М., 2008. С. 580.
3 Свирин Ю.А. Исполнительное производство и трансгрессия исполнительного права: монография. М., 2009. С. 34.
4 Вставская И.М., Савченко С.А. Исполнительное производство: учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 15.
5 Постатейный комментарий к Федеральному закону от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» / под ред. О.В. Исаенко-вой // СПС «Консультант Плюс».
6 Об исполнительном производстве: Федеральный закон от 02 октября 2007 г. № 229-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 41. Ст. 48494; О судебных приставах: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ (ред. от 03 февраля 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.
7 Об исполнительном производстве: Федеральный закон от 02 октября 2007 г. № 229-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 41. Ст. 48494; Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. (ред. от 28 декабря 2013 г.) № 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
8 Решение Кировского районного суда г. Омска от 24 февраля 2011 г. № 2-1328/11 // СПС «Консультант Плюс»
9 Постановление Президиума ВАС РФ от 12 февраля 2013 г. № 12781/12 по делу № А40-90125/11-149-546 // СПС «Консультант Плюс».
10 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. № 10.
11 Валеев Д.Х. Комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном производстве» (с постатейными материалами). М., 2011. С. 23.
12 Постановление Конституционного Суда РФ от 12 июля 2007 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца третьего части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.В. Безменова и Н.В. Калабу-на» // Российская газета. 2007. 21 июля.
13 Об исполнительном производстве: Федеральный закон от 02 октября 2007 г. № 229-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 41. Ст. 48494.
14 Исполнительное производство: процессуальная природа и цивилистические основы / под ред. Д.Х. Валеева, М.Ю. Челышева. М., 2007. С. 56-60.
15 Комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном производстве» и практике его применения (постатейный) / отв. ред. И.В. Решетникова. М., 2009. С. 24.
16 Пучинский В.К. Понятие, предмет, источники советского гражданского процессуального права. М., 1966. С. 53.
17 Лесницкая Л.Ф. Комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном производстве». М., 1999. С. 3-4; Морозова И.Б., Треушников А.М. Исполнительное производство: учебно-практическое пособие. М., 2006. С. 3.
18 Цит по.: Морозова И.Б., Треушников А.М. Исполнительное производство: учебно-практическое пособие. М., 2006. С. 4.
19 Шерстюк В.М. Система советского гражданского процессуального права. М., 1989. С. 23-24; Ярков В.В. Концепция реформы принудительного исполнения в сфере гражданской юрисдикции // Российский юридический журнал. 1996. № 2. С. 36-37; Валеев Д.Х. Исполнительное производство в системе права Российской Федерации // Правоведение. 2001. № 5. С. 169-178; Вставская И.М., Савченко С.А. Исполнительное производство: учеб. пособие. М., 2010. С. 14.
20 Невский И.А. Исполнимость судебных постановлений как внутреннее проявление результата судебной деятельности // Исполнительное право. 2006. №3.
21 Головин В.В. Механизмы внутреннего контроля в управлении территориальным органом Федеральной службы судебных приставов России // Исполнительное право. 2006. №4. Попова Ю.А. Процессуальная форма разрешения споров, возникающих из публичных и административных правоотношений // Российский судья. 2011. №4.
Lyudmila Gennadyevna Konovalova, Associate Professor of the Department of Administrative and Financial Law of the Altai branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia), Candidate of Juridical Sciences
This article discusses different perspectives on the concept, legal nature and principles of the enforcement proceedings in the Russian Federation. Executory process is characterized as a special procedural activity, as an institution and an academic discipline. It is proposed to identify signs of enforcement proceedings and refer most of the rules of enforcement to administrative law. A positive assessment of the legal list of principles of enforcement proceedings is expressed. Keywords: enforcement proceedings, bailiff, the Federal Bailiffs Service.
II«
L
i/I
