CC BY
79
РОССИЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТАРИЗМ
Ю.Л. Шульженко*
ПОНЯТИЕ «ПАРЛАМЕНТАРИЗМ» В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ НАУКЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА В ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПЕРИОД
Проблематика парламентаризма сегодня находится в центре внимания отечественной теории и практики. Это связано, прежде всего, с тем, что, как показывает мировой опыт, данный институт является наиважнейшим условием, основой, показателем создания и успешного функционирования любого демократического, правового, конституционного государства, основанного на принципе разделения властей. Именно такую наиглавнейшую задачу сегодня решает Россия.
Следует отметить, что в годы социализма в нашей стране парламентаризм связывали главным образом с буржуазным государством, с акцентом на отрицательные стороны. Вот одно из его распространенных определений того периода: «Парламентаризм в буржуазных государствах - система государственной власти, при которой четко распределены функции законодательных и исполнительных органов при привилегированном положении парламента. Характерен для эпохи домонополистического капитализма, с перерастанием которого в монополистический господствует тенденция усиления исполнительной власти (президента, правительства) и сокращения реальных прав парламента»1.
Еще один более ранний пассаж: «Кризис буржуазного парламентаризма выражается в том, что ныне буржуазные парламенты фактически, а иногда и юридически, все более теряют роль верховных органов государственной власти, призванных решать все важнейшие вопросы государственной жизни. Процесс постепенного ослабления парламентов и возвышения органов исполнительной
* Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заведующий сектором теории конституционного права Института государства и права РАН.
1 Советский энциклопедический словарь. М., 1981. С. 981. 14
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2015
власти закономерен для буржуазного государства эпохи империализма, причем степень этого процесса находится в прямой зависи-
" 2
мости от возрастания мощи монополий» .
В наши дни по данной тематике защищаются кандидатские и докторские диссертации, издаются крупные монографии, публикуются многочисленные статьи в научных журналах, периодической печати. При этом один из спорных вопросов касается самого понятия «парламентаризм». По этому поводу высказываются различные суждения. Приведем наиболее распространенные: «Парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и
3
правопорядка» ; парламентаризм - «система правления, характеризующаяся четким распределением законодательных и исполнительных функций при формальном верховенстве, ведущей роли законодательного представительного органа - парламента - по отношению к др. госорганам. При парламентаризме Правительство образуется парламентом и ответственно перед ним»4; парламентаризм - особая система «управления государством, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционно закрепленного полновластия народа»5, «особая демократическая система организации высших государственных органов, структурно и функционально выстроенная на принципах разделения властей и верховенства права при ведущей роли парламента с его законодательными и контрольными прерогативами с целью утверждения и развития социальной справедливости»6.
Делается также акцент на наличии демократического парламента, его влиянии на общество, взаимоотношениях депутатов парламента и избирателей: «Парламентаризм - одна из особенностей организации государственной жизни, характеризующаяся существо-
2 Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. Т. 2. М., 1962. С. 578.
3 Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2013. С. 11.
4 Энциклопедический юридический словарь. 2-е изд. М., 1998. С. 224.
5 Парламентское право России. М., 2006. С. 50.
6 Юридическая энциклопедия. М., 2001. С. 714.
ванием постоянно действующего, избираемого населением парламента, его авторитетом и влиянием на государственные дела, политическую жизнь общества, а также специфическими формами работы и отношениями членов парламента и избирателей»7. Говорят о парламентаризме как о методе «осуществления государственной власти», особом режиме, складывающемся «между законодательной и исполнительной властями в каждом конкретном государстве, при котором ведущую роль играет парламент»8.
В основе процитированных определений лежат накопленный мировой теорией и практикой опыт, обширные продуктивные исследования отечественных ученых-юристов в данной области в дореволюционный период, о которых долгие годы умалчивали и которые будут в центре нашего внимания в данной статье.
Разработка проблематики парламентаризма началась, по сравнению с западными странами, в России сравнительно поздно, в первое десятилетие ХХ в., главным образом после первой буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг. До этого данные вопросы в соответствующем ракурсе анализировались в рамках теории представительства (народного представительства), разработка которой в нашей стране активно осуществлялась во второй половине XIX в.9 Особая, во многом главенствующая роль здесь отводилась использованию исторического метода. «Более чем какая-либо сторона конституционного права, парламентаризм требует объяснения исторического», - писал С.А. Котляревский10. В связи с этим в научной литературе рассматриваемого периода всесторонне анализировались классическая сторона парламентаризма, его возникновение, развитие, состояние главным образом в таких странах, как Англия, Франция, Бельгия.
Отечественные ученые высоко оценивали проведенные в XIX в. за рубежом разработки в данной сфере. Обоснованно отмечалось, что использованные исследователями подходы соответствовали эпохе так называемого классического парламентаризма. Однако
7 Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 417-418.
8 Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М., 2001. С. 26-27.
9 См., например: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899.
10 Котляревский С.А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских основных законов. М., 2004. С. 157.
дальнейшая эволюция парламентского строя потребовала внести коррективы в методику исследований, дать четкие ответы на новые вопросы современности. Именно это имел в виду К.Н. Соколов, когда писал: «Парламентаризм пережил то время и ту среду аристократического государства, и продолжает жить в современных демократиях, не растеряв ни одного из своих принципов, но естественно приходя к новым формам их выражения и осуществления»11. Дал он ответ и тем, кто говорил тогда о вырождении парламентаризма: «Как всякое политическое суждение, так и политическая оценка новейшего развития парламентарных государств есть в известных и законных границах дело «вкуса». В зависимости от обоих своих взглядов на успехи демократии, сторонники и противники ее имеют основание радоваться или спорить о нем. Но в интересах справедливости и тем и другим следует направлять свой восторг и одобрение, или свое недовольствие и критику непосредственно на активные моменты и факторы демократического прогресса. Новейший «вырождающийся» парламентаризм не обусловливает, не порождает его, а подобно всем иным ныне существующим конституционным системам, только отражает его на себе»12.
Наряду с этим указывалось, что в европейской научной литературе нет серьезных исследований, касающихся определения и теории парламентаризма. Встречаются лишь весьма краткие характеристики парламентского государства типа «политическое преобладание парламента», «политическая зависимость исполнительной власти от законодательной при правовом между ними равенстве».
Следует отметить, что интересующая нас деятельность рассматривалась в рамках института отечественного государственного права, которая именовалась как «участие парламента в делах управления», «участие парламента в управлении», «участие представительства в исполнительной власти»13. Данная функция в историческом плане возникла позже и развивалась значительно медленнее, чем законодательная, была связана с теорией и практикой конституционного, правового государства. Парламентаризм трактовался как
11 Соколов К.Н. Парламентаризм. Опыт правовой теории парламентского строя. СПб., 1912. С. 334.
12 Там же.
13 См.: Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. Конституционное
право. 3-е изд. СПб., 1913. С. 655; Корф С.А. Русское государственное право.
Ч. I. СПб., 1915. С. 298.
его составная часть. В научной литературе в рассматриваемый период в центре внимания были вопросы возникновения парламентаризма.
Истоки его мы находим в Англии. Это были времена, когда в стране осуществлялся постепенный переход исполнительной власти от короля к кабинету министров, усиливалось влияние парламента на исполнительную власть в лице правительства. Первоначально королю в управлении государством содействовал ряд советов, которые осуществляли правительственные и судебные функции. Наряду с этим для обсуждения важнейших политических решений король стал созывать более узкий круг доверенных и приближенных лиц («кабинет»). Заметим, что в годы правления Стюартов данное учреждение вызывало враждебное отношение со стороны парламента. Но постепенно ситуация менялась. Парламентарии начали выступать за преобразования кабинета путем включения в его состав лиц, пользующихся доверием парламента. Принимались и определенные практические решения.
В 1679 г. известный политический деятель В. Темпель преобразует Тайный совет: 15 его членов - советники короля; 15 - члены парламента, но эта попытка оказалась неудачной, и король возвратился к старой системе управления. В 1696 г. Вильгельм Оранский создает кабинет целиком из членов парламента из одной партии. В 1710 г. при королеве Анне также некоторое время существовал такой однородный кабинет. Однако все это были лишь прецеденты, случаи.
Картина существенно изменилась при призвании на английский престол ганноверской династии. Ее первый король - Георг I - немецкий принц, не понимавший по-английски и вынужденный объясняться со своими министрами по-латыни, не мог практически председательствовать в совещаниях министров, как это делали его предшественники. Благодаря этому установилось правило, согласно которому министры совещались в отсутствии короля и представляли на его благоусмотрение готовые решения, отказать в утверждении которых он в большинстве случаев был не в состоянии14. Такая ситуация привела к тому, что реальная исполнительная власть перешла
14 См.: Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право. В связи с основными началами общего государственного права. Вып. II. М., 1908. С. 132.
18
от короля к министрам. В 1782 г. впервые ушел в отставку весь кабинет, лишившийся доверия парламента. «С этого времени в правосознание мало-помалу входит та идея, что министры могут оставаться у власти только, пока пользуются доверием большинства парламента»15.
Что касается парламента, то он впервые был распущен в 1783 г. Питтом Младшим, когда тот выразил ему недоверие. Это послужило толчком к тому, что начало действовать правило, в соответствии с которым министерство при вотуме недоверия со стороны нижней палаты должно или выйти в отставку, или распустить парламент и обратиться к избирателям. «Таким образом, к началу XIX века устанавливаются в Англии основные черты парламентаризма»16. В 1812 г. имела место попытка создания кабинета из представителей различных партий, но она не увенчалась успехом. С этого момента «однородность кабинетов, в смысле принадлежности к одной и той же партии, и зависимость их существования от поддержки большинства в Палате общин стали в Англии общепризнанным началом, и в 1842 году это было удостоверено известным политическим деятелем Робертом Пилем в особой резолюции, внесенной им в парламент при всеобщем одобрении»17.
Нельзя не обратить внимания на характеристику английского решения, данную в первом отечественном учебнике по русскому государственному праву И.Е. Андреевского: «Управление является законным выражением действующего в парламенте большинства. Министерство есть не что иное, как выделившееся из обеих палат представители большинства; здесь министерство не может брать враждебную для парламента власть, следующую только личным воззрениям монарха. Переменою большинства переменяется и министерство. Монарху предоставлена роль направления и постановления министерства в гармонии с парламентом»18.
15 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. Конституционное право. Вып. I. 4-е изд. Пг., 1917. С. 124.
16 Жилин А.А. Учебник государственного права (пособие к лекциям). Ч. 1. Общее учение о государстве в связи с основными началами иностранного государственного права. Пг., 1916. С. 357.
17 Там же.
18 Русское государственное право. Сочинение Ивана Андреевского. Т. I. Введение и ч. I. О правительстве. СПб.; М., 1866. С. 24.
В дальнейшем английский подход был воспринят во Франции. Это связано с эпохой реставрации Бурбонов. Людовик XVIII пожаловал в 1814 г. своим подданным Конституционную хартию. В ней, в частности, подтверждалась обязанность участия народного представительства в издании законов, установлении налогов. Представительство имело две палаты - Палату пэров, которые назначались королем пожизненно и наследственно, и Палату депутатов, которые избирались населением на основе довольно высокого имущественного ценза. Устанавливалась ответственность министров перед палатами по английскому образцу. Все это, с нашей точки зрения, позволило говорить отечественным ученым-юристам первых двух десятилетий XX в. о том, что «несмотря на то, что хартия 1814 г. была построена на началах октроирования и монархического принципа в эту эпоху, мы встречаемся уже с зарождением во Франции парламентаризма»19. В этой стране парламентаризм был уничтожен в годы «второй империи» и вновь введен при установлении «Третьей республики». В 1830 г. он был установлен в Бельгии, позднее -в Италии, Испании, Португалии, Венгрии, Норвегии и других государствах.
С парламентаризмом тесно связан вопрос о парламентской ответственности министров. В теоретическом плане впервые он был поставлен французским ученым, публицистом Б. Константом20. В отечественной дореволюционной научной литературе подчеркивались особый характер такой ответственности, ее четкая связь с конституционным государством, раскрывалась специфика, связанная с особым положением, политическим значением, как народного представительства, так и министра. «Министр подлежит в конституционном государстве особой, только ему свойственной ответственности в силу своего особого положения и политического значения. Ответственность эта осуществляется перед народным представительством в силу особого положения этого органа, отправляющего наряду с другими полномочиями право контроля за управлением, за его законностью и целесообразностью. Как особый институт конституционного права, министерская ответственность есть ответственность министров перед народным представительством за их
19 Жилин А.А. Указ. соч. С. 222.
20 См.: ConstantB. Cours de politique constitutionnelle // De la responsabilité des ministers. Paris, 1815. Р. 385-442.
должностную деятельность»21. Народному представительству «по самому существу его принадлежит право надзора и контроля за управлением, при том не только со стороны законности его, а и со стороны и пользы его для государства и граждан. Из этого права контроля, как логическое последствие его, вытекает обязанность высших органов правительства министров быть ответственными перед народным представительством»22. Отметим, что данные вопросы наиболее полно были разработаны немецкими учеными-юристами уже во второй половине XIX в.23
В основе отечественно подхода к анализу форм ответственности министров перед парламентом лежат так же позиции главным образом немецких ученых, которые наиболее всесторонне рассматривали данную проблематику. Это в особенности касается вопроса о видах министерской ответственности. Подходы здесь были самые разные. Например, Т. Писториус подразделял министерскую ответственность на моральную (или нравственную) и на правовую, которая могла быть уголовной или гражданской. В правовом государстве могла быть и государственная правовая ответственность. Моральная ответственность разделялась на политическую и парламентарную ответственность24. Г. Фриш классифицировал ответственность министров в зависимости от «форума», перед которым они отвечали -перед монархом, перед особым государственным судом, перед парламентом, перед обычным судом, а также от совершенного деяния, в частности, за определенные, предусмотренные в законе преступления. Кроме того министры были ответственны за законность и конституционность министерских действий в целом, за их целесооб-
25
разность .
Следует отметить, что ответственность министров перед парламентом зародилась в Англии. Первоначально возбуждение дела, его
21 Жилин А.А. Ответственность министров: очерк из теории, истории и практики этого института в конституционных странах. Киев, 1908. С. 65.
22 Там же. С. 62.
23 См., например: HaenelA. Stadien zum deutsehen Staatsrechte. Leipzig, 1888. Bd. II. S. 157, 158.
24 См.: Pistorius T. Die Staatsqerichtohofe und die Ministerverantwortlichkeit nach heutigens dent schem Staatsrecht. Tubingen, 1891. S. 3.
25 См.: Frisch H. Die Veranwortlichkeit der Monarchen und höchsten Magistrate. Berlin, 1904. S. 165.
разрешение осуществлялось палатами парламента, а не общими судами. По данному вопросу издавался особый специальный закон -«опальный билль» (bills of attainder). Им устанавливался сам факт того, что данное лицо совершило такое-то деяние, и назначалось наказание - всегда смертная казнь. Обычно, если такой закон принимался обеими палатами, король утверждал его. На основе такого акта, например, был осужден лорд-канцлер, известный философ Т. Мор. В отечественной научной литературе отмечалось, что данная процедура нарушала все принципы суда, не выполняла функции нормального средства управления, противоречила новому правосознанию и в связи с этим перестала применяться. «Последняя попытка Георга IV осудить таким путем свою жену Каролину встретила осуждение в парламенте, и с тех пор издание таких законов считается невозможным»26. Такую ответственность можно определить как «ответственность в законодательном порядке».
Также в Англии возникла, получила свое развитие и судебная форма ответственности министров. Это было связано с тем, что англичане традиционно рассматривали отдельные палаты парламента, прежде всего Палату лордов и парламент в целом как судебное место. Постепенно, путем ряда прецедентов вырабатывается порядок, в соответствии с которым Палата общин получила права предавать министров суду, а Палата лордов их судить как верховным судом королевства. Такой порядок получил название «обвинение» (impeachment). Однако Палата лордов не была, конечно, в полной мере судебным органом - это все же было учреждение преимущественно политическое. На практике же министры несут ответственность не только за законность своих действий, но и за их справедливость и полезность. «Таким образом, эта процедура сводится к рассмотрению действий министра с точки зрения их целесообразности, т.е. с точки зрения политики»27. Впервые данная форма ответственности была применена в 1376 г. Поскольку данная процедура нарушала начала судопроизводства уголовного права, в дальнейшем она вышла из употребления. Последний случай «обвинения» имел место в 1805 г.
26 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. Конституционное право. Вып. I. 4-е изд. С. 123.
27 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. Конституционное право. 3-е изд. С. 665.
Система предания министров суду нижней палатой и производства суда верхней палатой парламента была (с определенными новшествами) заимствована в рассматриваемый нами период Францией, Италией, Испанией, США. В других государствах министры, в отношении которых обвинение возбуждалось палатами, подлежали высшему суду страны (Бельгия, Голландия, Румыния, Швеция), специальному суду (Австрия, Греция, Дания, Норвегия). В России особо установленной для министров формы ответственности, аналогичной западной, не было. Между тем в отечественной правовой литературе велись споры о судебной ответственности министров. Одни указывали на то, что она в новое время редко применяется и в связи с этим излишняя, что она должна быть заменена контролем суда над законностью управления28. Другие считали, что контроль суда не может заменить контроль парламента, и отмечалось, что «судебная ответственность министров в новое время действительно редко встречается и уступила место ответственности политической. Но уничтожение этого института вряд ли можно было бы считать целесообразным, так как в конечном итоге он служит га-
29
рантией и санкцией самой политической ответственности» .
Судебную форму ответственности в отечественной научной литературе в рассматриваемый период определяли, следуя ряду немецких ученых-юристов, как юридическую, указывая на такие ее основные черты, как привлечение к ней министра за нарушение предписаний закона, отступление от требований служебного долга и т.д.30 Такой подход вызывал ряд обоснованных возражений. В частности, отмечалось, что термин «юридическая ответственность» для определения ответственности министров в судебном порядке дает основания предполагать, что политическая или парламентская ответственность - не правовые институты. Подчеркивалось, что политическая ответственность «есть ответственность правовая, так как покоится на правовых положениях, на статьях конституционных законов, обязывающих министров быть ответственными перед палатами. Средства,
28 См.: Алексеев А.С. Безответственность монарха и ответственность правительства. М., 1907. С. 62.
29 Жилин А.А. Учебник государственного права. С. 377.
30 См.: Von-loen F. Das Erfordernis der ministeriellen gegen Zeichnung nach dem Staatsrecht Preussens und der Deutchen Reichs. Borna; Leipzig, 1907. S. 2; Устинов В.М. Краткий очерк русского государственного строя. М.; Пг., 1913. С. 72.
при помощи которых она осуществляется, суть также правовые
31
средства» .
Заметим также, что ответственность министров в судебном порядке имела и иные названия, которые ей давались зарубежными учеными того времени (главным образом из Германии) - правовая, уголовная, дисциплинарная, государственно-правовая, особая, кон-
32
ституционная .
Следующий вид ответственности министров перед парламентом - политическая, или парламентарная. Она состоит, по мнению А.А. Жилина, «в праве палат при посредстве применения различных своих контрольных полномочий требовать от министров отчетов относительно их деятельности и в обязанности министров давать таковые отчеты, освещать. Объяснять и оправдывать свои действия пе-
33
ред палатами» .
Здесь следует иметь в виду одно важнейшее обстоятельство, которое в значительной мере, как будет показано далее, влияло на определение понятия «парламентаризм» как в мировой, так и в отечественной теории рассматриваемого нами периода: подход обозначать ответственность министров в судебном порядке термином «юридическая» дал повод к широкому распространению мнения о том, что политическая ответственность здесь не является правовым институтом. В Германии такой позиции придерживались, например, Т. Писториус, Г. Майер-Аншутц34. Иной точки зрения придерживались главным образом французские и английские ученые. Они, в отличие от немецких авторов, исходивших из того, что политическая ответственность министров состоит в обязанности их давать палатам отчет о своей деятельности, считали, что такая ответственность предполагает обязанность министра, который лишился поддержки большинства в парламенте, оставить свой пост35.
31 Жилин А.А. Ответственность министров. С. 70.
32 См.: Жилин А.А. Ответственность министров. С. 68; John A. Kritik des Preussischen gesetz-Entwurfes uber Verantwortlichkeit des Minister. Leipzig, 1863. S. 5.
33 Жилин А.А. Учебник государственного права. С. 372.
34 См.: Pistorius T. Op. cit. S. 2; Meyer-Anschutz G. Lerbuch des deutschen Staatsrechtes. Leipzig, 1905. S. 683.
35 См.: Frisch H. Op. cit. S. 156; Esmen A. Elements de droit constitutionnel. Paris, 1896. Р. 619; Дайси С. Основы государственного права Англии. М., 1905. С. 355. 24
Вместе с тем, по мнению ряда немецких ученых, политическая ответственность является правовой. Это аргументировалось главным образом тем, что она устанавливается конституцией, в которой министры объявляются ответственными перед парламентом, его палатами; средства ее осуществления, по сути, есть правовые36. Такой позиции придерживался К.Н. Соколов37. Ее в целом разделял и А.А. Жилин, отмечая, что большинство ученых не видит в политической ответственности правового характера. Но все же он делал упор на то, что «и этот вид ответственности не лишен правового значения, мы полагали бы, что необходимо считать его особым институтом государственного права, преследующем в конечном итоге одинаковые цели с судебной ответственностью»38.
В отечественной правовой литературе отмечались специфика политической парламентарной ответственности, ее отличия от судебной. Так, С.А. Корф указывал, что «в отличие от судебной ответственности, когда министр отвечает за закономерность своих актов, ответственность парламентарная имеет в виду целесообразность действий министерства; тогда как в первом случае обыкновенно отвечает один какой-либо министр, нарушивший закон, во втором -ответственно почти всегда все министерство, как единое целое, обя-
„ „ „ «39
заны перед нижней палатой известной политической программой» . По мнению А.А. Жилина, «политическая ответственность, состоит в обязанности министров давать палатам отчет относительно их деятельности и деятельности подчиненных им учреждений и лиц, может простираться как на законность так и на целесообразность их действий, а в парламен-тарно-управляемых государствах, кроме того, еще на соответствие таковых известной партийной программе, поддерживаемой большинством членов нижней палаты»40. Заметим, что особо здесь подчеркивалось распространение политической ответственности на такой сугубо политический институт, как целесообразность деятельности министров. Данная ответственность осуществлялась в различных формах: запросы, затребование различных документов, создание парламентских следственных комиссий и проч.
36 См., например: Encihlopadie der Bechtwissenschalt von Holtzendorff - Kohlen. Bd. 2. Berlih, 1904. S. 338.
37 См.: Соколов К.Н. Этюды о парламентаризме // Вестник права. 1906. Кн. 3.
38 Жилин А.А. Ответственность министров. С. 112.
39 Корф С.А. Указ. соч. С. 300.
40 Жилин А.А. Учебник государственного права. С. 377.
В отечественной научной литературе отмечалась важная роль политической ответственности. Это касалось, прежде всего, расширения демократии. Так, А.С. Алексеев указывал, что политическая ответственность - могучее орудие, которым парламент может пользоваться для участия в управлении государством, осуществляя в правительственной деятельности политические требования и общественные запросы данного народа41. Подчеркивалась необходимость расширения применения политической ответственности. «При посредстве ряда мер, коими осуществляется эта ответственность, запросов, интерпелляций, анкет и т. под., освещается положение дел в государстве. Мрак канцелярской тайны развивается, и путем гласной критики палат и публичного разъяснения министров много становится ясным, многое во время может быть предупреждено и исправлено и многое получит иное освещение и направление. Политическая ответственность дополняет и во многом заменяет судебную ответственность. Шире и ее задачи. Кроме целей, преследуемых судебной ответственностью, она имеет целью обеспечить гражданам государства влияние на управление. Эта цель особенно ярко высту-
42
пает в парламентарных государствах» .
Особое внимание российские ученые-юристы уделяли анализу такого способа осуществления политической ответственности, как предъявление к министрам запросов. Большинство авторов выделяли два их вида - простой вопрос и интерпелляция. Наиболее мягкой формой был вопрос, под которым «разумеется обращение члена палаты, в заседании последней к министру за сведениями или разъяснениями по тому или другому делу... Вопрос может повести к диалогу между спрашивающим и министром, но общих прений не открывается. За объяснениями, данными на вопрос министром, никакого вотума палаты не следует»43. Интерпелляции «обставляются известными формальностями при их внесении, нередко соединяются с обсуждением и критикой даваемого министром ответа, и прения, возникающие по поводу их, оканчиваются вынесением палатою
44
резолюции или мотивированного перехода к очередным делам...».
41 См.: АлексеевА.С. Указ. соч. С. 66.
42 Жилин А.А. Ответственность министров. С. 113.
43 Елистратов А.И. Государственное право. Пособие к лекциям. М., 1912. С. 200.
44 Жилин А.А. Учебник государственного права. С. 378. 26
Подчеркивалось, что интерпелляция часто является «поводом для
45
падения министерств, которые часто казались крепкими» .
Несколько иной подход мы встречаем у С.А. Корфа. То, что большинство авторов определяло как «предъявление к министру запроса», он называл в целом «право интерпелляции» и отмечал, что оно «законодательным палатам дает возможность ознакомления с известной сферой правительственной деятельности или одним каким-либо вопросом, а вместе с тем критики одобрения или порица-
46
ния политики министерства» .
Выделяются два способа осуществления интерпелляции - простой вопрос и интерпелляция в собственном смысле слова. Давалась и оценка способов политической ответственности, существовавших в России в годы конституционной монархии. Это касалось, прежде всего, запроса Государственной Думы, с которым она имела право обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, по поводу таких последовавших с их стороны или подведомственных им лиц установлений и действий, которые представлялись незаконными. В первую очередь отмечались наисущественнейшие недостатки этого способа. Но в то же время подчеркивалось, что он имел и определенный положительный эффект. «Даже в таком урезанном и сокращенном виде политическое значение права запросов огромно; об этом ясно свидетельствует история этого института у нас; в дуалистических государствах таковой всегда играет большую роль, вследствие отсутствия другого средства контроля правительство - парламентаризма»47. Н.И. Лазаревский писал: «...Совершенно отрицать практическое значение запросов у нас все таки нельзя: оно обуславливается тем, что публичные разговоры о том, что данным министром нарушен такой-то закон, не могут быть ему приятны, и министры стараются избежать давать повод к подобным
48
нареканиям» .
45 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 3. Конституционное право. 3-е изд. С. 657. См. также: Набоков В.Д. Право интерпелляции // Труды юридического общества при С.-Петербургском университете. Т. III. СПб., 1910. С. 347-393.
46 Корф С.А. Указ. соч. С. 304.
47 Там же. С. 311.
48 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 3. Конституционное право. 3-е изд. С. 661.
Еще один способ - право вопроса. Государственная Дума могла обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями за разъяснениями, непосредственно касающимися рассматриваемых ими дел. Министр был вправе отказаться от дачи Думе разъяснений по таким предметам, которые по соображениям государственного порядка не подлежат оглашению. Собственно говоря, этим создавался мощнейший прием для реального действия права. Вместе с тем отмечалось, что ввиду «важного политического значения этого института, в общем мало опасного для министерской политики, можно пожалеть, что Думе не представлено более широкой и легкой возможности осведомляться о деятельности правитель-
49
ства»
Попутно следует заметить, что в дуалистических государствах последствиями политической ответственности является обращение к главе государства, в парламентских - вотум недоверия нижней палаты, на основании которого министры должны оставить свои посты.
Переходя к анализу определений «парламентаризма» дореволюционного периода, необходимо сказать, что он трактовался как зависимость министров от доверия парламента. В качестве примеров приведем высказывания ряда крупнейших государствоведов того времени. «Наиболее существенным видом воздействия народного представительства на управление, - указывал Н.И. Лазаревский, -является так называемый «парламентаризм», т.е. зависимость состава министерства от доверия, оказываемого ему народным пред-ставительством»50. По мнению В.В. Ивановского, парламентарная система состоит в том, что «министерство, орган деятельности единоличной власти, находится в большей зависимости не от монархической власти, но от парламента. Достигается эта зависимость тем путем, что министры избираются из парламентского большинства. В каждом парламенте имеются господствующие партии и из их состава назначаются королями министры»51. С точки зрения С.А. Корфа, сущность парламентаризма «заключается в зависимости правительства от доверия,
49 Корф С.А. Указ. соч. С. 307.
50 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. Конституционное право. 3-е изд. С. 667.
51 Ивановский В.В. Учебник государственного права. 4-е изд. Казань, 1913. С. 238.
оказываемого ему нижней законодательной палатой»52. Эта зависимость очевидна «при системе парламентаризма, когда исполнительная власть должна соответствовать господствующему среди народного представительства большинству; такое большинство определяет не только выработки законов, но и их исполнение», - писал С.А. Кот-ляревский53. «Парламент в парламентском государстве имеет возможность или право требовать, - утверждал К.Н. Соколов, - чтобы к власти призывалось и у власти пребывало только такое министерство, политика которого пользуется одобрение нижней палаты»54. Имело место и определение парламентаризма через политическую ответственность министров: «Парламентаризм - это наиболее полное осуществление политической ответственности министров перед парламентом, где они отвечают не только за законность и пользу для государства своей деятельности, но и за то, чтобы она проходила в том политическом направлении, которое определяет парламент в лице его большинства»55.
Ряд ученых политической ответственностью называли «применение начал парламентаризма». Этот подход был заимствован из французской литературы56. Более широко трактовал парламентаризм Ф.Ф. Кокошкин. Наряду с вышеуказанными компонентами он включал в понятие «парламентаризм» и порядок организации и проведения выборов, роль избирателей и др.57 Следует отметить, что синонимом парламентаризма в отечественной научной литературе считались также такие понятия, как «кабинетная система», «парламентарный режим», «парламентарная форма правления»58.
Подавляющее большинство отечественных ученых (например, Н.И. Лазаревский, В.В. Ивановский, К.Н. Соколов) видело сущность парламентаризма в согласии между парламентом и правительством. Так, С.А. Котляревский указывал, что оно «сводится к тому, что реальная исполнительная власть, ответственная за свои действия, со-
52 Корф С.А. Указ. соч. С. 299.
53 Котляревский С.А. Указ. соч. С. 141.
54 Соколов К.Н. Парламентаризм. С. 319.
55 Жилин А.А. Записка об ответственности министров. Справка. Пг., 1916.
56 См.: Ивановский В.В. Указ. соч. С. 245; Эсмен А. Общие основания конституционного права. 2-е изд. СПб., 1909. С. 106.
57 См.: Кокошкин Ф.Ф. Указ. соч. С. 131-133.
58 См.: УстиновВ.М. Указ. соч.
гласована с волей законодательного собрания народных представителей: устанавливается гармония между выполнением закона, так
59
сказать, и самим законом» .
У большинства определений парламентаризма в отечественной науке дореволюционного периода было много общего. Отметим лишь наиболее характерные моменты: во-первых, сфера действия парламентаризма - взаимоотношение парламента и правительства; во-вторых, указывалось, что возникновение, развитие парламентаризма, его сущность, связаны с преданием парламенту ряда функций исполнительной власти, направленных прежде всего на усиление реального его влияния на правительство60; в-третьих, это реальное влияние главным образом заключается в зависимости правительства (министров) от доверия, оказываемого ему парламентом, в целях достижения согласия, доверия между ними.
Иные определения парламентаризма (через политическую ответственность, организацию выборов и т.д.) имели единичный характер.
Представляется, что это было обусловлено главным образом новой формой правления в России после революции 1905-1907 гг. На основании мировой теории и практики ученые-юристы выделили главенствующий критерий конституционной представительной монархии - наличие представительного органа государственной власти, реальное осуществление им законодательной власти. Данный критерий был закреплен в основных законах всех конституционных монархий того времени в двух четко сформулированных положениях: «законодательная власть осуществляется монархом в слиянии с народным представительством»; «ни один закон не может быть издан, изменен, отменен, приостановлен, аутентически истолкован,
59 Котляревский С.А. Указ. соч. С. 156.
60 В дореволюционный период понятие «осуществление парламентом исполнительной власти» фактически не применялось. Это обосновывалось тем, что в теории разделения властей и общей конституционной теории в их первоначальной форме парламент трактовался исключительно как законодательный орган, всякое его участие в исполнительной власти отвергалось, хотя практика, законодательство свидетельствовали об ином. Выход нашли, как это казалось тогда, в введении понятия «административная деятельность парламента».
иначе как с согласия и одобрения народного представительства»61. Соответствующие положения содержались, в частности, в Основных государственных законах 1906 г. (ст. 7, 96)62.
Большинство ученых-государствоведов рассматриваемого периода вполне обоснованно относили российскую форму конституционной монархии к наименее развитому, зачаточному типу. Они связывали это, в частности, с отсутствием у Государственной думы какого-либо реального влияния на организацию и деятельность пра-вительства63. Исходя из этого, можно предположить, что именно в восприятии Россией парламентаризма, его развитии в направлении усиления реального влияния парламента на деятельность правительства через зависимость последнего от доверия верховного народного представительства видели ученые умы того времени путь ослабления власти царя, путь к демократическому обществу и государству.
В отечественной литературе подчеркивалось, что парламентаризм способствует укреплению связи между парламентом и правительством: «В правовом государстве парламент и правительство, благодаря именно такому взаимодействию, уже не являются двумя противоположными враждебными силами, стремящимися во что бы то ни стало побороть или обессилить противника; наоборот, они работают во взаимном содействии и постоянной кооперации. Парламентаризм является надежной гарантией объединения министерств в однородное целое»64. Он объединяет политику правительства, устраняя тем самым возможность какой-либо личной политики министра, так как все министры в равной мере ответственны перед нижней палатой. «Чем прочнее установился в государстве парламентаризм, тем более солидарны его министры»65. При этом отмечалось, что «опасения, которые высказывались слабости исполнительной власти при парламентаризме, относительно трудности применить его с распространением избирательного права на широкие
61 Русское государственное право. Курс лекций, читаемых проф. В.М. Гессеном в С.П.Б. Политехническом институте на экономическом отделении в 1909/10 учеб. году. СПб., 1909. С. 60-62.
62 Свод законов Российской империи. Т. I. Ч. I. Свод основных государственных законов. СПб., 1906.
63 См: Палиенко Н.И. Основные законы и форма правления в России. Юридическое исследование. Харьков, 1910. С. 4, 55-71.
64 Корф С.А. Указ. соч. С. 299, 300, 302.
65 Там же. С. 302.
массы, потеряли в значительной степени почву; обнаружилось, что движение в сторону парламентаризма, как и демократизация политического права, вытекает не из чьих-то истинных или ложных убеждений, а из «разума вещей» - естественных условий развития современного государства»66.
Затрагивался и вопрос о влиянии парламентаризма на сам парламент. Указывалось, что он обеспечивает политическое преобладание парламента, т.е. дает ему возможность руководить политикой государственной власти. Именно в этом состоит цель данного института. Парламентаризм способствует установлению прочной и живой связи правительства непосредственно с народом. В результате последний получает прекрасное средство руководства политикой правительственной власти и осуществления этой властью народных нужд и потребностей67. «Парламентаризм, - писал К.Н. Соколов, -здесь обеспечивает необходимость непрестанного согласия между политикой правительства и требованиями и стремлениями парла-мента»68. Парламентаризм способствует установлению полной зависимости главы государства от министров, скрепляющих и одобряющих в парламентском государстве все его акты. Благодаря ему политические партии «играют выдающуюся роль в определении, кристаллизации и осуществлении народных нужд и интересов. Смена министров, выражение им доверия или недоверия, порицания или одобрения и т.д., все это происходит путем партийных комбинаций, борьбы, работы, деятельности»69.
В сфере внимания юридической науки была также проблематика политического характера парламентаризма. В связи с этим отметим представленные К.Н. Соколовым общие основания политической характеристике парламентского строя. При этом подчеркивалась важнейшая роль представительных органов, возможность эффективного их воздействия на правительство, на реальное обеспечение на практике признака разделения властей: «Парламентарный строй является наиболее развитою формой представительного порядка. В условиях дуализма органы народного представительства,
66 Котляревский С.А. Указ. соч. С. 175.
67 См.: Корф С.А. Указ. соч. С. 302.
68 Соколов К.Н. Парламентаризм. С. 178.
69 Корф С.А. Указ. соч. С. 303. 32
по общему правилу, активно участвуют только в осуществлении законодательной власти, пользуясь по отношению к деятельности правительства более или менее пассивными правами контроля и надзора. В условиях парламентаризма за представительными органами юридически закрепляется возможность активного воздействия на правительство. Однако достигаемое таким образом распространение представительного начала и на представительную власть осуществляется в рамках парламентарного строя отнюдь не путем формального подчинения правительства парламенту. Парламентаризм не есть, ни в коем случае, режим смешения властей. Парламентаризм есть режим относительного, смягченного разделения властей, предполагающего принципиальную самостоятельность высших органов законодательства и правительства. Парламент и в парламентарном государстве не управляет непосредственно. Но он активно влияет на управление, предуказывая правительству программу деятельности и располагая юридически гарантированными средствами настаивать на выполнении этой программы. В прениях бельгийского Национального Конгресса указывалось на то, что в парламентарном государстве всегда имеются некий «неподвижный центр и рядом с ним подвижная исполнительная власть, обновляемая без всяких потрясений». В этом несомненно и заключается основное и наиболее ценное политическое благо парламентарного строя. Парламентаризм создает «подвижность», отражающую политические настроения парламентского большинства исполнительной власти, не разрушая того более или менее «неподвижного центра», каким является в государстве безответственный монарх или политически неответственный президент. Парламентарный строй должен быть поэтому признан формою представительного порядка, более всего подходящей для тех государств, в которых, наряду с потребностью в мощном, распространяющем свое влияние не только на законодательство, но и на управление, парламенте, наблюдается тенденция к сохранению во главе правительственной власти единоличного и политически
70
«нейтрального» органа» .
Назывались и те страны, в которых сложился парламентаризм, с указанием событий, с которыми это связано. Так, в Англии, как отмечалось выше, это произошло к концу XVII в., когда парламент
70 Соколов К.Н. Парламентаризм. С. 425-426.
приобрел право предания министров суду. Во Франции возникновение парламентаризма было связано с Хартией 1814 г., допускавшей, чтобы министры были членами палат, а депутаты обязаны выслушивать их в любом случае, когда они того пожелают; в Бельгии -с Учредительным конгрессом 1831 г., на котором был выдвинут принцип фактического избрания министров палатой.
В противовес парламентарному государству выделялись государства так называемого дуалистического типа. В.В. Ивановский отмечал, что такие государства, «как показывает само название, это те государства, в которых в самой организации государственной власти складывается дуализм, отсутствие необходимого единства»71. Назывались следующие признаки таких государств: «Здесь министерство - исполнительная власть - не может не соответствовать определяющему большинству народного представительства: оно здесь внепартийное и опирается не на доверие законодательного органа, а на волю главы государства». В дуалистическом государстве его глава «выбирает министров по своему усмотрению, ... министерство остается у власти независимо от перемены в составе нижней палаты, в зависимости лишь от усмотрения главы государ-
72
ства» .
Весьма обоснованными и актуальными были выводы С.А. Кот-ляревского, считавшего, что «дуалистический тип осуществляется все полнее и чаще там, где династия непоколебимо сохраняется в народном сознании как опора государственного единства и силы, где, с другой стороны, хотя и совершился переход от абсолютизма к конституционному строю, но остается еще много переживаний прошлого. Для большинства конституционных государств нормальный тип развития - от дуализма к парламентаризму»73. К дуалистическим государствам ученые относили Пруссию и Германию, Австрию, а также Россию, «где права народного представительства так скудно отмерены законом 20 февраля 1906 г.»74
Встречаются и весьма интересные в научном плане рассуждения, выводы о будущем парламентаризма, его промежуточном характере. В частности, К.Н. Соколов отмечал: «.Ошибочно думать,
71 Ивановский В.В. Учебник государственного права. С. 237.
72 Котляревский С.А. Указ. соч. С. 169; Корф С.А. Указ. соч. С. 300.
73 Котляревский С.А. Указ. соч. С. 171, 175.
74 Корф С.А. Указ. соч. С. 303. 34
что всякое государство обязательно должно пройти всю лестницу эволюции форм государственного устройства от начала и до конца, пройти через парламентаризм. Ошибочнее было бы утверждать, что и парламентаризм - венец этой эволюции, и что прогрессирующая демократизация государств должна всех их рано или поздно привести к парламентаризму». Парламентаризм есть одна из промежуточных ступеней этой лестницы, и ступень, лежащая достаточно высоко, чтоб отдельные государства могли закончить свою историческую карьеру, так и не достигнув ее. Но столь же несомненно, что существуют и такие государства, которые еще до самого нарождения парламентаризма занимали иные, более высокие ступени демократической эволюции, и для которых движение к парламентаризму было бы не движением вперед и вверх, а движением назад и вниз. Современные дуалистические республики северо-американского или швейцарского типа «не способны» к парламентаризму именно потому, что заложенные в их государственном строе силы увлекают их уже в направлении республиканского «абсолютно воплощаемого в строе непосредственной республики. Элементы всякого абсолютизма чужды самой природе парламентарного режима, режима по преимуществу компромиссного и наиболее последовательно представительного. Парламентаризм никогда не будет поэтому удовлетворять тех, кто требует от всякого государственного порядка неумолимого проведения одного какого-нибудь основного принципа. Он всегда будет слишком «радикален» для идеологов монархического абсолютизма и слишком «реакционен» для поклонников абсолютизма демократического. Но его сложный деликатный механизм, наверно, еще на многие десятилетия, если не столетия, останется незаменимым «инструментом» демократии для крупных государств современной европейской политической культуры, способных воспринимать демократические начала только в формах представительного строя. Именно в том, что парламентаризм наилучшим образом удовлетворяет эти демократические тенденции современных государств, заключается его высшая политическая ценность и его величайшая, - если можно о ней говорить, политическая заслуга... Парламентаризм не есть ни совершенная, ни вечная форма государственной организации. Когда-нибудь и он выполнит свою
историческую миссию до конца и отомрет, чтобы уступить место другим, еще более высоким и утонченным политическим формам»75.
В заключение обратим внимание на отличия двух теорий, активно разрабатывавшихся и обсуждавшихся в отечественной науке того времени, но весьма актуальных в наши дни, - теории народного представительства и теории народного парламентаризма. Суть его, как отмечалось выше, сводилась главным образом к тому, чтобы начала народного представительства рассматривались через призму взаимоотношений парламента и правительства, с акцентом на согласованность законодательной и исполнительной властей, ответственность последней перед первой, перед народом. Именно в этом состоит выдвинутое и обоснованное отечественными учеными отличие теории парламентаризма от теории народного представительства. Последняя рассматривает народное представительство более широко и всесторонне, охватывая все стороны его организации и деятельности. В теории же парламентаризма внимание акцентируется лишь на одной функции парламента, одном виде взаимоотношений: парламент - правительство. Можно утверждать, что теория парламентаризма являлась в определенной степени составной частью теории народного представительства. Это во многом, с нашей точки зрения, объясняет узкие, неразвернутые определения парламентаризма отечественных ученых дореволюционного периода, в которых акцент делался исключительно на зависимости правительства от доверия, оказываемого ему парламентом, понятия «народное представительство» и «парламентаризм» четко разделялись.
Библиография
Алексеев А. С. Безответственность монарха и ответственность правительства. М., 1907.
Дайси С. Основы государственного права Англии. М., 1905.
Елистратов А.И. Государственное право. Пособие к лекциям. М., 1912.
Жилин А.А. Записка об ответственности министров. Справка. Пг., 1916.
Жилин А.А. Ответственность министров: очерк из теории, истории и практики этого института в конституционных странах. Киев, 1908.
Жилин А.А. Учебник государственного права (пособие к лекциям). Ч. 1. Общее учение о государстве в связи с основными началами иностранного государственного права. Пг., 1916.
Ивановский В.В. Учебник государственного права. 4-е изд. Казань, 1913.
75 Соколов К.Н. Парламентаризм. С. 429-430, 432. 36
Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право. В связи с основными началами общего государственного права. Вып. II. М., 1908.
Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С. А. Ава-кьян. М., 2001.
Корф С.А. Русское государственное право. Ч. I. СПб., 1915.
Котляревский С.А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских основных законов. М., 2004.
Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. Конституционное право. 3-е изд. СПб., 1913.
Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. Конституционное право. Вып. I. 4-е изд. Петр., 1917.
Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. Т. 2. М., 1962.
Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М., 2001.
Набоков В.Д. Право интерпелляции // Труды юридического общества при С.-Петербургском Университете. Т. III. 1910.
Палиенко Н.И. Основные законы и форма правления в России. Юридическое исследование. Харьков, 1910.
Парламентское право России. М., 2006.
Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2013.
Русское государственное право. Курс лекций, читаемых проф. В.М. Гессе-ном в С.П.Б. Политехническом институте на экономическом отделении в 1909/10 учеб. году. СПб., 1909.
Русское государственное право. Сочинение Ивана Андреевского. Т. I. Введение и часть I. О правительстве. СПб.; М., 1866.
Соколов К.Н. Парламентаризм. Опыт правовой теории парламентского строя. СПб., 1912.
Соколов К.Н. Этюды о парламентаризме // Вестник права. 1906. Кн. 3.
Устинов В.М. Краткий очерк русского государственного строя. М., Пг.,
1915.
Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899.
Эсмен А. Общие основания конституционного права. 2-е изд. СПб., 1909.
Constant B. Cours de politique constitutionnelle // De la responsabilité des ministère. Paris, 1815.
Esmen A. Elements de droit constitutionnel. Paris, 1896.
Frisch H. Die Veranwortlichkeit der Monarchen und hochsten Magistrate. Berlin, 1904.
HaenelA. Stadien zum deutsehen Staatsrechte. Leipzig, 1888. Bd. II.
John A. Kritik des Preussischen gesetz-Entwurfes uber Verantwortlichkeit des Minister. Leipzig, 1863.
Meyer-Anschutz K. Lerbuch des deutschen Staatsrechtes. Leipzig, 1905.
Pistorius T. Die Staatsqerichtohofe und die Ministerverantwortlichkeit nach heutigens dent schem Staatsrecht. Tubingen, 1891.
Von-loen F. Das Erfordernis der ministeriellen gegen zeichnung nach dem Staatsrecht Preussens und der Deutchen Reichs. Borna; Leipzig, 1907.
